Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 28 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1198/20

Uzasadnienie

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Ministra Edukacji Narodowej (dalej: "Minister", organ II instancji") z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] utrzymujące w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a." oraz art. 89 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r., poz. 1148 ze zm.), dalej: "u.p.o.", postanowienie [...] Kuratora Oświaty (dalej: "Kurator", "organ I instancji") z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] negatywnie opiniujące zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w B. (dalej również jako: "SP w B.") z dniem [...] sierpnia 2020 r.

Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rada Gminy w L. (dalej: "Rada Gminy") działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), dalej: "u.s.g.", art. 89 ust. 1 i 3, art. 95 ust. 3 i 4 oraz art. 29 ust. 1 pkt 1 u.p.o. w dniu [...] stycznia 2020 r. podjęła uchwałę nr [...], w której wyraziła zamiar likwidacji z końcem roku szkolnego, tj. dniem [...] sierpnia 2020r., ośmioletniej Szkoły Podstawowej z oddziałami przedszkolnymi w B. z siedzibą w miejscowości B. [...] (§ 1). Jednocześnie wyraziła zamiar utworzenia z dniem 1 września 2020 r. w miejsce zlikwidowanej Szkoły Podstawowej w B., filii o strukturze organizacyjnej klas I - III wraz z oddziałami przedszkolnymi z siedzibą w miejscowości B. [...] podporządkowanej organizacyjnie Samorządowej Szkole Podstawowej im. [...] w T. (dalej również jako: "SSP w T.) (§ 2). Postanowiła również, że uczniom klas IV - VIII likwidowanej szkoły zapewnia się możliwość kontynuowania nauki w Samorządowej Szkole Podstawowej im. W. w T. z siedzibą w miejscowości T. [...] (§ 3).

Nadto postanowiła, że obwód dotychczasowej Szkoły Podstawowej w B. zostanie włączony do obwodu Samorządowej Szkoły Podstawowej im. W. w T. (§ 4). Jednocześnie zobowiązała i upoważniła Wójta Gminy L. (dalej: "Wójt") do dokonania czynności niezbędnych do przeprowadzenia likwidacji, w szczególności do wystąpienia do [...] Kuratora Oświaty w celu uzyskania opinii w sprawie likwidacji Szkoły (§ 5).

Wójt, działając na podstawie art. 89 ust. 1 u.p.o., wystąpił w dniu [...] stycznia 2020 r. do Kuratora z wnioskiem o wyrażenie opinii w sprawie likwidacji SP w B. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że zmiany w sieci szkolnej w Gminie L. mają na celu zapewnienie porównywalnych warunków kształcenia dla wszystkich dzieci objętych obowiązkiem szkolnym, unowocześnienie bazy dydaktycznej szkół oraz pełne wykorzystanie nowoczesnych form nauczania i potencjału dydaktycznego kadry pedagogicznej. Poprzez umożliwienie uczniom klas IV-VIII kontynuacji nauki w SP w T., obiekt ten zostanie optymalnie wykorzystany, przy jednoczesnym umożliwieniu najmłodszym uczniom edukacji na miejscu - w B. Zaznaczył, że Gmina zapewni bezpłatny dowóz wszystkim uczniów odbywającym dotychczas naukę w SP w B. Wskazał również, że przyczyną likwidacji SP w B. jest mała liczebność klas, konieczność dostosowania sieci szkół do realnych potrzeb wynikających ze zmian demograficznych oraz racjonalizacji wydatków budżetowych ponoszonych na oświatę.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Kurator, powołując w podstawie prawnej art. 123 § 1 k.p.a. w związku z art. 89 ust. 1, 3, 4, 5 u.p.o., wyraził negatywną opinię w przedmiocie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w B. z dniem 31 sierpnia 2020 r. w celu utworzenia z dniem 1 września 2020 r. w ww. siedzibie filii o strukturze klas I - III wraz z oddziałami przedszkolnymi Samorządowej Szkoły Podstawowej w T. W uzasadnieniu organ wskazał, że SP w B. spełnia wymogi formalnoprawne zapewniające jej funkcjonowanie i odpowiada na zapotrzebowanie rodziców w zakresie opieki nad dziećmi i uczniami. Zapewnia również realizację podstawy programowej kształcenia ogólnego oraz wychowania przedszkolnego. W piętrowym budynku szkoły do dyspozycji uczniów i dzieci z oddziałów przedszkolnych pozostaje 10 pracowni i biblioteka oraz pomieszczenie spełniające funkcję stołówki i świetlicy. Pracownie są zadbane, czyste, doświetlone.

Meble są dostosowane do potrzeb uczniów, uczniowie posiadają szafki. Pracownie dla dzieci młodszych wyposażono w nowe meble i kolorowe dywany. W pracowniach znajduje się standardowe wyposażenie oraz sprzęt multimedialny i komputerowy. Szkoła nie dysponuje pełnowymiarową salą gimnastyczną. Przed budynkiem znajduje się siłownia na świeżym powietrzu oraz bliżej wejścia do szkoły ogrodzony plac zabaw dla dzieci. Za budynkiem znajduje się Gminne Centrum Sportowe z systemem boisk, z których korzystają uczniowie podczas zajęć wychowania fizycznego. W szkole pracuje 24 nauczycieli, w tym 13 pełnozatrudnionych, z których 8 posiada stopień awansu nauczyciela dyplomowanego. Komfort pracy ucznia zapewniają małoliczne klasy od 3 do 14 uczniów i jednozmianowy tygodniowy rozkład zajęć. Grupy przedszkolne (o zróżnicowanej liczebności: grupa 3-4-latków liczy 20 osób, 5-6-latków 12 osób) objęto opieką od godziny 8:00 do 16:00 z uwzględnieniem podziału na zajęcia obligatoryjne oraz opiekuńczo - wychowawcze. Na terenie szkoły udziela się potrzebującym uczniom i dzieciom pomocy psychologiczno-pedagogicznej.

Przewidywania demograficzne wskazują na niewielkie wahania - brak wyraźnej tendencji spadkowej w porównaniu do bieżącego roku szkolnego z 92 uczniami i przedszkolakami (60 uczniów, 32 przedszkolaków). W roku szkolnym 2020/2021 przewiduje się 90 dzieci, w tym 54 uczniów i 36 przedszkolaków, zaś w roku szkolnym 2021/2022 przewiduje się 83, w tym 70 uczniów i 13 przedszkolaków. Uczniowie zamieszkując w obwodzie SP w B. i poza obwodem korzystają z systemu darmowych dowozów, czas dowozu wynosi około 25 minut.

Szkoła aktywnie działa na rzecz społeczności lokalnej organizując imprezy i uroczystości. Szkoła udostępnia pomieszczenia na spotkania sołeckie i jest lokalem wyborczym. Społeczność lokalna traktuje kompleks szkolny jako ośrodek służący rozwojowi kultury lokalnej. W związku z tym członkowie społeczności lokalnej włączyli się w protesty przeciw likwidacji Szkoły i przekształceniu jej w filię SSP w T. podnosząc argumenty związane z bezpieczeństwem dzieci i uczniów powracających autobusami w okresie zimowym z odległej T., obawy dotyczące braku integracji uczniów i rodziców w klasach o większej liczebności, zwiększenie anonimowości dzieci i rodziców, niekorzystny wpływ liczebności klas na poziom nauczania i efektywność pomocy psychologiczno-pedagogicznej, rozdzielenie rodzeństw, likwidację filii w następnym roku szkolnym z powodu przeniesienia rodzeństw do SSP w T. lub szkół w gminach ościennych.

W związku z powyższym, zdaniem Kuratora, SSP w T. nie zyska tylu uczniów, aby można było mówić o pełnym wykorzystaniu zaplecza dydaktyczno-technicznego tej szkoły, zwiększy się liczebność dzieci w klasach 4-8, nie powstaną nowe oddziały. Liczniejsze klasy wpłyną negatywnie na komfort nauki, opieki i wychowania, co przełoży się na jakość usług edukacyjnych. Na komfort nauki wpłynie również wydłużony czas dowozu i odwozu uczniów do i ze szkoły.

Zdaniem Kuratora, przesłanki do likwidacji SP w B. nie mogą stanowić argumenty finansowe, gdyż utrzymanie budynku w należytym stanie, zapewnienie dostępu do mediów, prądu, ogrzanie szkoły, nadal wymagać będą finansowania na porównywalnym poziomie.

Końcowo Kurator wskazał, że rozpatrując zamiar likwidacji SP w B. wziął pod uwagę, że Gmina L. zamierza zlikwidować również Szkołę Podstawową im. O. w S. Zaznaczył, że w wyniku tych działań północna i środkowa część gminy zostanie pozbawiona dwóch szkół o pełnej strukturze. W sieci szkół pojawią się zaś dwie filie przeznaczone dla uczniów klas I-III i oddziałów przedszkolnych oddalone od macierzystej szkoły o kilka kilometrów, co nie wyczerpuje definicji bliskiej lokalizacji ujętej w treści art. 39 u.p.o.

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. Gmina L. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając organowi:

1. 1) naruszenie art. 44 ust. 3 pkt 1 b ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 poz. 869 ze zm.) poprzez pominięcie przy ocenie zgromadzonego materiału dowodowego wysokich kosztów związanych z utrzymaniem istniejącej SP w B., w tym wydatków związanych z wynagrodzeniami dla nauczycieli zatrudnionych w ww. szkole, podczas gdy wydatkowanie środków publicznych powinno nastąpić w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów,
2. 2) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny dowodów i okoliczności z pominięciem argumentów organu prowadzącego szkołę, w tym pominięcie w kolejnych latach szkolnych tendencji spadkowej uczniów i przedszkolaków uczęszczających do likwidowanej szkoły, w szczególności pominięcie, że w roku szkolnym bieżącym, tj. 2019/2020 jest 92 uczniów i przedszkolaków, w roku 2020/2021 przewiduje się łącznie liczbę 90 dzieci w tym 54 uczniów i 36 przedszkolaków, a w roku 2021/2022 przewiduje się 83 dzieci, w tym 70 uczniów i 13 przedszkolaków co spowoduje, że w 2021/2022 na 1 zatrudnionego nauczyciela przypadnie mniej niż 4 (czworo) dzieci,
3. 3) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę skarżonego postanowienia mający istotny wpływ na treść skarżonego postanowienia, a mianowicie:
4. - bezpodstawne przyjęcie, że w związku z likwidacją SP w B. i utworzeniem filii, szkoła przestanie pełnić rolę integrującą jako jedyna instytucja oświatowo-kulturalna w tej części gminy, podczas gdy będzie istniała nadal filia szkoły o strukturze organizacyjnej klas I-III wraz z oddziałami przedszkolnymi SPP w T., co nie pozbawi mieszkańców instytucji kulturalno-oświatowej na terenie miejscowości B.,
5. - bezpodstawne przyjęcie, że w związku z likwidacją SP w B. i utworzeniem filii w jakikolwiek sposób będzie zagrożone bezpieczeństwo dzieci i uczniów powracających autobusami w okresie zimowym z T., podczas gdy dzieci oddziałów IV-VIII będą miały zapewniony dowóz do i z SPP w T. z miejscowości B.,
6. - nietrafne przyjęcie, że w związku z zapewnieniem nauki uczniom klas IV-VIII w SPP w T. nie będzie następowała integracja uczniów i rodziców w klasach o większej liczebności, podczas gdy większa wymiana społeczności lokalnej daje większe możliwości i perspektywy rozwoju a nie jedynie osadzenie dzieci i rodziców w rodzimej miejscowości na okres 8 lat szkolnych, co spowoduje trudności w adaptacji społecznej w wieku późniejszym np. w szkole średniej, na studiach,
7. - nietrafne przyjęcie, że w związku z zapewnieniem nauki uczniom klas IV-VIII w SPP w T. większa liczebność klas wpłynie niekorzystnie na poziom nauczania i efektywność pomocy psychologiczno-pedagogicznej i rozdzielenie rodzeństw, co spowoduje, w ocenie organu opiniującego, problemy emocjonalne, logistyczne i finansowe rodzin, podczas gdy dzieci klas IV-VIII będą miały zapewniony bezpłatny dowóz i odwóz z i do SPP w T., co nie wiąże się z aspektem logistycznym i finansowym dla rodzin, a zmiana środowiska i zapewnienie kontaktu z rówieśnikami w szkołach nie może wywołać negatywnych emocji wśród dzieci,
8. - bezpodstawne przyjęcie, że zapewnienie nauki uczniom klas IV-VIII w SPP w T. wpłynie negatywnie na komfort nauki, opieki i wychowanie dzieci,
9. - bezpodstawne zarzucenie organowi prowadzącemu nieprzeprowadzenia konsultacji społecznych w przedmiotowej sprawie, podczas gdy przepis art. 89 u.p.o. nie stanowi o obowiązku przeprowadzenia konsultacji społecznych przed podjęciem uchwały w sprawie zamiaru likwidacji szkoły,
10. - naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że jakkolwiek SPP w T. ma lepsze i nowocześniejsze wyposażenie oraz posiada lepsze zaplecze sportowe, to brak jest przesłanek do wyrażenia pozytywnej opinii w przedmiocie likwidacji SP w B. w celu utworzenia filii.

W związku z powyższymi zarzutami Gmina wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia i wyrażenie pozytywnej opinii w przedmiocie zamiaru likwidacji SP w B. w celu utworzenia w ww. siedzibie filii, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 nr [...], Minister Edukacji Narodowej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu stwierdził, że Kurator ustalił i prawidłowo ocenił wszystkie okoliczności faktyczne, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W związku z tym, działając w ramach przysługującej mu swobodnej oceny dowodów, miał uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że likwidacja SP w B. nie jest zasadna z punktu widzenia potrzeb społeczności lokalnej, dostępności do edukacji oraz zagwarantowania odpowiedniej jakości kształcenia.

Minister wskazał, że kurator oświaty jest organem odpowiedzialnym za realizację polityki oświatowej państwa na obszarze danego województwa (art. 51 ust. 1 pkt 5 u.p.o.) oraz jest organem nadzoru pedagogicznego, który w szczególności obejmuje swymi działaniami kwestię zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (art. 55 w związku z art. 51 ust. 1 pkt. 1 u.p.o.). Przy wydawaniu tej opinii kurator zobligowany jest do uwzględnienia nie tylko okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 u.p.o., jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, czy też - stosownie do art. 39 ust. 3 u.p.o. - zapewnienie dzieciom określonego transportu do szkoły, ale również wszystkie te aspekty związane z likwidacją szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej zgodnej w tym względzie z polityką państwa, jak i do zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki.

W tym też przejawia się uznaniowość opinii. W związku z tym, jeżeli nawet gmina spełniałaby wszystkie wymogi określone w art. 89 i 39 u.p.o., to nie nakłada to na kuratora (czy Ministra), obowiązku wydania pozytywnej opinii co do zamiaru likwidacji szkoły, bowiem kurator opiniuje przede wszystkim sam zamiar likwidacji szkoły i wszystkie jego aspekty, a nie tylko wymogi formalne wynikające wprost z ustawy.

Minister zaznaczył również, że zapewnienie możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu (art. 89 ust. 1 u.p.o.) oznacza zapewnienie warunków, które są przynajmniej równe dotychczasowym, a nie trudniejsze ze względu np. na konieczność dojazdu do szkoły czy wydłużony czas pobytu w szkole.

Następnie Minister podzielił stanowisko Kuratora, że SP w B. dysponuje wystarczającymi warunkami lokalowo-dydaktycznymi do dalszego jej funkcjonowania w pełnej ośmioklasowej strukturze z oddziałami przedszkolnymi. Wskazał, że siedziba SP w B. zlokalizowana jest w odległości około 5 km od siedziby SSP w T. Teren wokół szkoły jest czysty, zadbany i ogrodzony. Szkoła mieści się w piętrowym budynku, który jest w należytym stanie technicznym i nie zagraża życiu i zdrowiu ludzi, środowisku i bezpieczeństwu mienia. W budynku znajduje się 10 pomieszczeń dydaktycznych, biblioteka oraz pomieszczenie spełniające funkcję stołówki i świetlicy. Pracownie są czyste i doświetlone, meble szkolne są dostosowane do potrzeb uczniów. Kuchnia w szkole obecnie jest niewykorzystywana - posiłki dostarcza firma cateringowa. Funkcję świetlicy pełni, po zakończeniu przerwy obiadowej, stołówka oraz sala dla młodszych dzieci usytuowana na parterze budynku.

Minister zaznaczył, że SP w B. nie posiada wydzielonego pomieszczenia przeznaczonego tylko i wyłącznie na świetlicę, jednak nie stanowi to przeszkody w zapewnieniu dzieciom zajęć świetlicowych (art. 105 u.p.o.). Przy odpowiedniej organizacji zajęć w szkole, zajęcia świetlicowe mogą być realizowane w pomieszczeniu stołówki oraz w salach lekcyjnych, gdyż te pomieszczenia mogą pełnić różne funkcje, a brak wydzielonego pomieszczenia, przeznaczonego tylko na świetlicę, nie stanowi wystarczającej podstawy do likwidacji szkoły. SP w B. nie posiada również sali gimnastycznej. Jednak brak pełnowymiarowej sali gimnastycznej rekompensowany jest poprzez realizowanie zajęć wychowania fizycznego na korytarzu - holu w części budynku, do której wchodzi się głównym wejściem. W "okresach ciepłych" zajęcia wychowania fizycznego są realizowane na siłowni na świeżym powietrzu oraz na terenie Gminnego Centrum Sportowego.

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz podstawy programowej kształcenia ogólnego dla szkoły podstawowej (Dz. U. poz. 356 ze zm.) wychowanie fizyczne powinno być prowadzone w sali sportowej, w specjalnie przygotowanym pomieszczeniu zastępczym bądź na boisku szkolnym, jednak może być również realizowane w obiektach sportowych znajdujących się w otoczeniu szkoły. Zatem brak sali gimnastycznej, co do zasady, nie oznacza braku możliwości realizacji ww. podstawy programowej wychowania fizycznego. W przepisach prawa oświatowego nie określono wymaganej minimalnej liczebności oddziału podczas zajęć wychowania fizycznego, zatem zajęcia te mogą być realizowane w klasach o małej liczebności lub w grupie międzyklasowej (gry zespołowe).

Następnie Minister stwierdził, że bazę lokalową SSP w T. stanowi piętrowy budynek powstały z połączenia (łącznikiem) starego budynku szkoły podstawowej (obecnie uczą się w nim uczniowie klas I-III) oraz budynku po gimnazjum (obecnie uczą się w nim uczniowie klas IV-VIII). Obiekt znajduje się w należytym stanie technicznym, nie zagraża życiu i zdrowiu ludzi, środowisku i bezpieczeństwu mienia. W części po gimnazjum budynek jest w całości dostosowany do potrzeb osób niepełnosprawnych - posiada podjazdy, windę, toalety, szerokie hole i korytarze. Szkoła dysponuje 33 pomieszczeniami dydaktycznymi, w tym w budynku po gimnazjum znajdują się 2 sale lekcyjne na parterze, 9 sal na I piętrze i 6 sal na II piętrze (sale na II piętrze nie są obecnie wykorzystywane na potrzeby szkoły), w budynku po szkole podstawowej znajduje się 6 sal na parterze i 10 sal na piętrze. Pomieszczenia szkoły są zadbane, doświetlone i doposażone (w salach lekcyjnych przeznaczonych dla dzieci młodszych na podłodze są kolorowe dywany, w jednej z sal - podłoga interaktywna).

Meble szkolne są dostosowane do potrzeb uczniów zarówno młodszych, jak i starszych. W salach lekcyjnych znajduje się standardowe, wymagane wyposażenie oraz sprzęt multimedialny i komputerowy. Do dyspozycji szkoły pozostają także: biblioteka, pomieszczenie czytelni/świetlicy, szatnie z indywidualnymi szafkami dla uczniów. Korytarze i łącznik pomiędzy szkołami stwarzają przestrzeń do płynnego, swobodnego i bezkolizyjnego przemieszczania się. Szkoła posiada gabinet pedagoga, pielęgniarki, salę konferencyjną, stołówkę i kuchnię przygotowującą ok. 400 posiłków dziennie. Bazę sportową szkoły stanowią dwie sale gimnastyczne (sala pełnowymiarowa oraz mała sala gimnastyczna) siłownia i sala sensoryczna. Przy sali gimnastycznej są przebieralnie z natryskami. W "okresach ciepłych" zajęcia wychowania fizycznego realizowane są na terenie Gminnego Centrum Sportowego oraz na siłowni na świeżym powietrzu.

Minister zaznaczył, że baza lokalowo-dydaktyczna SSP w T. jest bogatsza od bazy SP w B., zatem warunki lokalowe przeniesionych uczniów nie uległyby pogorszeniu. Nie jest to jednak argument, który mógłby przemawiać za likwidacją szkoły, bowiem zarówno SP w B., jak i SSP w T. posiada wystarczające, choć różne, warunki do realizowania swoich zadań statutowych.

Dalej organ II instancji wskazał, że obecnie czas dojazdu do szkoły oraz powrotu do domu uczniów klas IV - VIII waha się od 5 do 23 minut. Zmiana siedziby szkoły spowoduje, że czas dowozu zwiększy się maksymalnie do 33 minut (przy czym Gmina nie wskazała w jaki sposób będzie realizowany dowóz tych uczniów, w szczególności nie poinformowała o liczbie i miejscu usytuowania planowanych przystanków, odległości jaką będą musieli pokonać uczniowie by dojść do najbliższego przystanku, jak i czasie oczekiwania na autobus przed i po zajęciach), co wydłuży czas pobytu dziecka poza domem. Oznacza to pogorszenie warunków dostępu do edukacji oraz skrócenie czasu na odpoczynek i oddziaływania wychowawcze rodziny. Tym samym, nowocześniejsza baza lokalowa SSP w T. nie rekompensuje niedogodności związanych z wydłużeniem drogi do szkoły i czasu pobytu poza domem.

Następnie Minister stwierdził, że za likwidacją SP w B. nie przemawia aspekt demograficzny zarówno w kontekście terenu całej Gminy L., jak i obwodu likwidowanej szkoły. Mianowicie, liczba uczniów zamieszkałych w obwodzie likwidowanej szkoły i uprawnionych do podjęcia nauki w klasie I będzie wyższa od liczby tych dzieci w bieżącym roku szkolnym (2019/2020 - 10 dzieci) i wyniesie odpowiednio: 2020/2021 - 13 uczniów, 2021/2022 - 17 uczniów, 2022/2023 - 6 uczniów, 2023/2024 - 17 uczniów, 2024/2025 - 7 uczniów, 2025/2026 - 6 uczniów, 2026/2027 - 14 uczniów. Powyższe dane nie wskazują na tendencję spadkową liczby uczniów w kolejnych dwóch latach szkolnych.

Nadto, przy założeniu, że w kolejnych latach szkolnych do klasy I likwidowanej szkoły uczęszczać będą wszystkie dzieci uprawnione zamieszkujące w jej obwodzie oraz, że nie ulegnie zmianie liczebność obecnych oddziałów, liczba uczniów tej szkoły w klasach l-VIII wynosić będzie: w roku szkolnym 2020/2021 - 65 uczniów, w roku szkolnym 2021/2022 - 68 uczniów, w roku szkolnym 2022/2023 - 68 uczniów, 2023/2024 - 77 uczniów, w roku szkolnym 2024/2025 - 81 uczniów, w roku szkolnym 2025/2026 - 79 uczniów, w roku szkolnym 2026/2027 - 90 uczniów. Jednocześnie, liczba uczniów zamieszkujących w obwodzie wszystkich pięciu szkół prowadzonych przez Gminę L. i uprawnionych do podjęcia nauki w klasach I, w kolejnych latach szkolnych będzie wynosiła: 2020/2021 - 87 uczniów, 2021/2022 - 91 uczniów, 2022/2023 - 85 uczniów, 2023/2024 - 97 uczniów, 2024/2025 - 88 uczniów, 2025/2026 - 72 uczniów, 2026/2027 - 85 uczniów.

Oznacza to, że sytuacja demograficzna SP w B., jak i w całej Gminie L. jest stabilna i dzieciom tym należy zapewnić miejsce w szkole obwodowej. Minister zaznaczył przy tym, że dla dzieci zamieszkałych w obwodzie danej szkoły skorzystanie z miejsca w szkole obwodowej jest prawem, a nie obowiązkiem, natomiast ustawowym obowiązkiem gminy jest zapewnienie wszystkim uczniom miejsca realizacji obowiązku szkolnego, zaś dzieci, które rozpoczęły naukę w danej szkole podstawowej mają prawo do ukończenia tej szkoły.

Zdaniem Ministra, za likwidacją SP w B. nie przemawia również aspekt ekonomiczny. Wydatki oświatowe Gminy L. zmniejszają się bowiem w stosunku do wydatków ogółem, natomiast jej dochody rosną szybciej niż wydatki na oświatę. Mianowicie, w 2019 r. Gmina przeznaczyła na wydatki bieżące w dziale 801 i 854 (z wyłączeniem przedszkoli i dowożenia uczniów) 26,1% wszystkich wydatków i wskaźnik ten był niższy w porównaniu do roku poprzedniego o 3,9 pkt procentowego.

Minister zaznaczył, że głównym argumentem organizowania i utrzymania sieci szkół podstawowych na danym terenie powinna być przede wszystkim korzyść dla społeczności mieszkańców wyrażająca się m.in. poprzez poprawę warunków nauki dzieci tych mieszkańców, a nie - jak w tym przypadku - obniżenie kosztów utrzymania tych szkół, poprzez likwidację funkcjonującej od wielu lat małej, wiejskiej szkoły. Organ dodał, że jakkolwiek koszty utrzymania szkół mogą być wyższe niż część oświatowa subwencji ogólnej i dotacje przekazywane gminom, to jednak zgodnie z art. 8 ust. 15 u.p.o. prowadzenie szkół publicznych należy do zadań własnych gminy, a przepisy ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 17 ze zm.) jasno stanowią, że wydatki na zadania oświatowe są finansowane i realizowane z dochodów własnych gminy, zaś subwencja oświatowa (która dla Gminy L. zmniejszyła się w 2020 r. o 7,9% w stosunku do roku 2019), jest tylko jednym ze źródeł dochodów i nie musi pokrywać całości wydatków przeznaczonych na realizację zadań oświatowych gminy.

Minister zwrócił uwagę, że zarówno rodzice uczniów likwidowanej szkoły, jak i członkowie społeczności lokalnej są przeciwni likwidacji szkoły. Zaznaczył przy tym, że kwestia braku akceptacji rodziców i społeczności lokalnej co do zamiaru likwidacji szkoły nie wpływa na decyzję podjętą przez organ II instancji, jednak nie może pozostać niezauważona. Problem reorganizacji sieci szkół i dostosowania jej do potrzeb mieszkańców oraz uwarunkowań lokalnych wymaga uzgodnień uwzględniających wszystkie ważne w tym zakresie aspekty. Podejmując działania zmierzające do reorganizacji sieci szkół organy prowadzące nie powinny więc pomijać stanowiska społeczności lokalnej, w tym opinii przeciwko likwidacji szkoły.

Następnie Minister wskazał, że z dniem 31 sierpnia 2020 r. Gmina planuje również likwidację ośmioletniej Szkoły Podstawowej w S., a w konsekwencji jej likwidacji, przeniesienie uczniów klas IV-VIII tej szkoły do SSP w T. z dniem 1 września 2020 r. Gdyby doszło do likwidacji, nieliczni uczniowie SP w B. zostaliby dołączeni do już istniejących, bardziej licznych, zintegrowanych oddziałów w SSP w T., a ponadto do tych oddziałów dołączyliby również uczniowie klas IV-VIII SP w S. Do SSP w T. w roku szkolnym 2019/2020 uczęszcza łącznie 359 uczniów w tym 259 uczniów do szkoły podstawowej w 15 oddziałach i 100 dzieci do oddziałów przedszkolnych. Po dokonaniu reorganizacji w SSP w T. uczyłoby się 327 uczniów w 16 oddziałach. Takie połączenie uczniów pochodzących z trzech różnych szkół znacznie pogorszy warunki nauki z uwagi na większą liczebność klas, zmniejszone poczucie bezpieczeństwa i większą anonimowość w szkole w stosunku do obecnych warunków.

Nadto, dołączenie do większej, zintegrowanej już grupy, może stanowić przyczynę trudności adaptacyjnych związanych z przystosowaniem się do nowego otoczenia, w tym środowiska rówieśniczego. Małoliczne klasy (SP w B. zapewnia małą liczebność oddziałów - do 14 uczniów) korzystnie wpływają na poczucie bezpieczeństwa, brak anonimowości, indywidualizację nauczania, co jest istotne dla prawidłowego rozwoju emocjonalnego i poznawczego uczniów.

Końcowo Minister zauważył, że istotą rozwiązań ujętych w ustawie - Prawo oświatowe było stworzenie spójnej i drożnej struktury organizacji szkół oraz wydłużenie okresu kształcenia i wychowania w jednej szkole i tej samej grupie rówieśniczej. Wprowadzone rozwiązania mają na celu ograniczenie konieczności częstej adaptacji uczniów do nowych warunków uczenia się (zmiana szkoły i grupy rówieśniczej) i będą sprzyjać uzyskiwaniu lepszych efektów kształcenia.

Pismem z dnia 18 maja 2020 r. Gmina L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] kwietnia 2020 r. zarzucając:

1. 1) naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 5 u.p.o. poprzez nieuprawnioną ingerencję Kuratora przy wyrażaniu wiążącego stanowiska w przedmiocie zamiaru likwidacji SP w B. i wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych w zakresie szerszym niż pozwala na to Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej i samorządowe ustawy ustrojowe i w efekcie wyrażenie negatywnej opinii w przedmiocie zamiaru likwidacji SP w B. w celu utworzenia filii SSP w T., podczas gdy organ nadzoru może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii tylko wtedy, gdyby decyzja o likwidacji była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy,
2. 2) naruszenie art. 89 ust 1 i ust. 3 u.p.o. poprzez jego niezastosowanie i niesłuszne uznanie, że nie ma podstaw do wydania pozytywnej opinii w sprawie zamiaru likwidacji SP w B. w celu utworzenia filii,
3. 3) naruszenie art. 80 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ II instancji, że warunki lokalowe nie uzasadniają wydania pozytywnej opinii w sprawie zamiaru likwidacji SP w B. w celu utworzenia filii, podczas gdy szkoła objęta wnioskiem nie posiada wydzielonego pomieszczenia przeznaczonego na świetlicę oraz pełnowymiarowej sali gimnastycznej, co powoduje brak możliwości realizacji pełnej podstawy programowej przez nauczycieli,
4. 4) naruszenie art. 140 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia skarżonego postanowienia wydanego przez organ II instancji wyrażającą się:
5. - w przyjęciu, że brak jest podstaw do wydania pozytywnej opinii pomimo, że SP w B. nie dysponuje wydzielonym pomieszczeniem przeznaczonym na świetlicę oraz pełnowymiarową salą gimnastyczną, a baza lokalowo dydaktyczna SSP w T. jest bogatsza od bazy w SP w B,
6. - przyjęciu, że sytuacja demograficzna SP w B. jest stabilna, a przyrost naturalny dzieci w kolejnych latach wskazuje na tendencję wzrostową, podczas gdy subwencja oświatowa na 2020 r. dla Gminy L. zmniejszyła się w stosunku do 2019 r. o 553 tys. tj. o 7,9 % przy spadku subwencjonowanych uczniów przeliczeniowych o 10,6%,
7. 5) naruszenie art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę zgromadzonego materiału dowodowego wyrażającą się w:
8. - niesłusznym przyjęciu, że po zlikwidowaniu SP w B. wydłuży się czas pobytu dzieci poza domem, podczas gdy uczniowie SP w B. mają zapewniony dojazd środkami transportu organizowanymi przez Gminę dwoma kursami jak miało to miejsce dotychczas, a miejsce przystanków nie ulegnie zmianie,
9. - nieprawidłowym stwierdzeniu, że sytuacja uczniów w obwodzie SP w B. uprawnionych do podjęcia nauki w klasie I tej szkoły jest stabilna, a dane demograficzne nie przemawiają za likwidacją SP w B., podczas gdy liczba uprawnionych do nauki w klasach I nie jest wysoka i nie ma pewności, że dzieci uprawnione do nauki do klasy I będą uczęszczać do SP w B.,
10. - nieprawidłowym stwierdzeniu, że sytuacja demograficzna SP w B. jest stabilna, a przyrost naturalny wykazuje tendencję wzrostową, podczas gdy subwencja oświatowa na rok 2020 dla Gminy L. zmniejszyła się w stosunku do roku 2019 o 553 tys. przy spadku liczby subwencjonowanych uczniów przeliczeniowych o 10,6%,
11. - nieprawidłowym uznaniu, że dochody samorządów rosną szybciej niż wydatki bieżące w zakresie oświaty, podczas gdy Gmina L. otrzymała mniejszą subwencję oświatową na rok 2020 w stosunku do roku 2019 przy spadku liczby subwencjonowanych uczniów przeliczeniowych o 10,6%,
12. - nietrafnym stwierdzeniu, że argumenty natury ekonomicznej dotyczące przeznaczenia przez Gminę L. środków finansowych na funkcjonowanie SP w B. nie mogą stanowić przesłanki do jej likwidacji w sytuacji, gdy dalsze utrzymywanie szkoły przy spadku subwencji oświatowej na rok 2020 i na kolejne lata spowoduje konieczność zwiększenia środków finansowych na utrzymanie placówek oświatowych z budżetu Gminy L. co spowoduje zadłużanie się Gminy,
13. - bezpodstawne zarzucenie organowi prowadzącemu nieprzeprowadzenia konsultacji społecznych w przedmiotowej sprawie, podczas gdy przepis art. 89 u.p.o. przed podjęciem uchwały w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły nie stanowi o obowiązku przeprowadzenia konsultacji społecznych, co nie oznacza, że organ prowadzący nie wziął pod uwagę negatywnych opinii społeczności lokalnej przeciwko likwidacji szkoły,
14. 6) naruszenie art. 140 w zw. z art 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w pisemnych motywach zaskarżonego postanowienia w jaki sposób wydłużony pobyt dzieci poza domem wpłynie na rozwój dzieci i ich relacje z rodzinami,
15. 7) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę skarżonego rozstrzygnięcia wyrażający się w niesłusznym przyjęciu przez organ II instancji, że na kanwie niniejszej sprawy brak jest podstaw do wydania pozytywnej opinii w sprawie zamiaru likwidacji SP w B. w celu utworzenia filii SSP im. W. w T. z siedzibą w B., pomimo że szkoła objęta zamiarem likwidacji nie dysponuje wydzielonym pomieszczeniem przeznaczonym na świetlicę oraz pełnowymiarową salą gimnastyczną, a baza lokalowo dydaktyczna SSP w T. jest bogatsza od SP w B.,
16. 8) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że:
17. - w okolicznościach sprawy sytuacja demograficzna SP w B. jest stabilna, a przyrost naturalny wykazuje tendencję wzrostową, podczas gdy subwencja oświatowa na rok 2020 dla Gminy L. zmniejszyła się w stosunku do roku 2019 o 553 tys. przy spadku liczby subwencjonowanych uczniów przeliczeniowych o 10,6%,
18. - dochody samorządów rosną szybciej niż wydatki bieżące w zakresie oświaty, podczas gdy Gmina L. otrzymała mniejszą subwencję oświatową na rok 2020 w stosunku do roku 2019 przy spadku liczby subwencjonowanych uczniów przeliczeniowych o 10,6%, a wzrost dochodów Gminy nie był spowodowany wzrostem subwencji oświatowej, lecz środkami pozabudżetowymi, które muszą zostać wykorzystane tylko na określony cel, na który zostały przyznane,
19. - połączenie uczniów z trzech różnych szkół spowoduje pogorszenie warunków nauki z uwagi na większą liczebność klas, zmniejszy poczucie bezpieczeństwa i większą anonimowość w SSP w T. w stosunku do obecnych warunków, podczas gdy integracja większej liczby uczniów w klasach oraz w szkołach daje większe możliwości rozwoju i staje się przyczyną do zaawansowanego współzawodnictwa w sporcie czy w osiąganiu lepszych wyników w nauce.

W związku z powyższymi zarzutami Gmina L. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty podkreślając, że wypełniła wszystkie wymogi likwidacji szkoły, o których mowa w art. 89 ust. 1 u.p.o., tj.: dokonała stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, zapewniła uczniom możliwość kontynuowania nauki w innej szkole tego samego typu oraz bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu dziecka zgodnie z art. 39 u.p.o. Zaznaczyła, że ww. przepis nie przewiduje obowiązku przeprowadzenia konsultacji społecznych.

Jednocześnie skarżąca zakwestionowała stanowisko Ministra, że dane demograficzne nie przemawiają za likwidacją SP w B., podczas gdy podane liczby uczniów klas I w poszczególnych latach (2020/2021 - 13 uczniów, 2021/2022 - 17 uczniów, 2022/2023 - 6 uczniów, 2023/2024 - 17 uczniów, 2024/2025 - 7 uczniów, 2025/2026 - 6 uczniów, 2026/2027 - 14 uczniów) przesądzają nadal o niskiej liczebności klas, co przekłada się na brak wywarcia u dzieci potrzeb związanych z rywalizacją w osiąganiu wyników w nauce czy organizowania gier sportowych. Nie zgodziła się również ze stanowiskiem, że połączenie uczniów z trzech różnych szkół spowoduje pogorszenie warunków nauki. Wskazała w tym zakresie, że małe grupy klasowe są wprawdzie korzystne dla indywidualizacji pracy z dziećmi, ale dla możliwości organizowania życia społecznego w klasie stwarzają już warunki niekorzystne.

Skarżąca zaznaczyła również, że organ II instancji niezasadnie przyjął, iż znacznie lepsza baza lokalowa i dydaktyczna SSP w T. względem bazy SP w B. (w której brak jest wydzielonego pomieszczenia przeznaczonego na świetlicę oraz pełnowymiarowej sali gimnastycznej) nie uzasadniają wydania pozytywnej opinii o likwidacji SP w B. Podkreśliła, że brak ww. sali gimnastycznej i mała liczebność klas rówieśniczych nie pozwala zapewnić dzieciom m.in. gier zespołowych.

Skarżąca podniosła, że SP w B. jest oddalona od SSP w T. zaledwie o 5 km. Przystanki z których będą i są odbierani uczniowie w celu dowiezienia ich do szkoły nie ulegną zmianie. Dowozy będą odbywały się według dotychczasowych kursów (tj. dwa kursy). Tym samym czas dojazdu do i ze szkoły wydłuży się zaledwie o 10-15 minut, a maksymalnie do 33 minut. Na drodze, na której odbywają się dowozy nie ma dużego natężenia ruchu. Tym samym stwierdzenie organu II instancji, że na skutek zmian siedziby szkoły, wydłuży się czas nieobecności ucznia w domu jest pozbawione podstaw, zwłaszcza że w niektórych większych miastach odległość pomiędzy szkołami jest znacznie większa niż odległość pomiędzy SP w B. a SSP w T. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu. Wskazał, że wydane opinie mieszczą się w granicach uznania administracyjnego i nie naruszają prawa. W zaskarżonym postanowieniu wskazane zostało, że istnieją przesłanki przemawiające za wydaniem negatywnej opinii w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] kwietnia 2020 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2020 r. - zostały wydane z naruszeniem prawa.

W świetle zarzutów skargi w pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia podstaw prawnych i zakresu ingerencji organu administracji rządowej - kuratora oświaty w decyzje organu stanowiącego gminy prowadzącego szkołę, dotyczące likwidacji szkoły.

Wskazać w związku z tym należy, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej (art. 163 i 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 u.s.g. Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.).

Gmina wykonuje więc zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 u.p.o., zgodnie z którym zakładanie i prowadzenie m.in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy, a także art. 11 ust. 2 u.p.o. stanowiący, że zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki m.in. w szkołach jest zadaniem oświatowym gmin.

Przepis art. 51 ust. 1 u.p.o. stanowi, że kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności: 1) sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Przedmiotem nadzoru kuratora jest głównie działalność szkół i placówek (art. 55 u.p.o.), zaś jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i ust. 6 u.p.o.).

Prawo oświatowe określa również granice tego nadzoru. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58 u.p.o.).

Zgodnie z art. 89 ust. 1 i 3 u.p.o. szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.

Kompetencje kuratora określone w ww. przepisie kwalifikują się do kategorii działań określonych w ustawie o samorządzie gminnym jako zatwierdzanie, uzgadnianie lub opiniowanie rozstrzygnięć organu gminy przez inny organ, o których mowa w art. 89 u.s.g. Przepis ten stanowi, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić, co do zasady, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub tego projektu.

Jakkolwiek zatem kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad działalnością gminy w świetle art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, to jednak powołany wyżej przepis art. 89 został zamieszczony w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym "Nadzór nad działalnością gminną" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3274/19; publ. CBOSA).

Unormowany w art. 89 ust. 3 u.s.g. środek prawny nie jest postrzegany jednolicie. Określa się go niekiedy jako środek nadzoru o charakterze korygującym (B. Dolnicki, Samorząd terytorialny. Zagadnienia ustrojowe, Kraków 1999, s. 388), czy jako nowa prawna forma działania organów administracji publicznej nazywana aktami zajęcia stanowiska (K. M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji, Poznań 2005, s. 219). Zauważając ten spór, K. Jaroszyński (w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa. pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 715) stwierdza, że istota uprawnień wynikających z zatwierdzania, uzgadniania i opiniowania rozstrzygnięć gminy wykazuje zasadnicze podobieństwo do uznanych (tj. "niekontrowersyjnych") środków nadzoru (nadzoru ustrojowego), które opiera się na uprawnieniu podmiotu zewnętrznego wobec gminy do władczego korygowania jej działalności, co może skutkować pozbawieniem mocy niektóre rozstrzygnięcia gminy (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3360/19, publ. CBOSA).

W ocenie Sądu, środek w postaci wiążącej opinii kuratora oświaty ma cechy środka nadzorczego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że opinia kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły decyduje jednostronnie o skuteczności (ważności) działania organu prowadzącego. Z tego też powodu podlega kontroli sądowej na zasadach dotyczących kontroli rozstrzygnięć organu nadzoru (art. 98 u.s.g.). Za takim znaczeniem tego środka przemawia także, poza wykładnią systemową - usytuowaniem w ramach rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym dotyczącego nadzoru nad działalnością gminną, fakt, że należy do kompetencji organu, który w tym zakresie działa w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 u.p.o.), a więc organu nadzoru w znaczeniu konstytucyjnym (art. 171 ust. 2 Konstytucji RP). Pozwala to na wniosek, że kompetencje kuratora oświaty określone w art. 89 ust. 3 u.p.o. w związku z art. 89 u.s.g. - podmiotu działającego w imieniu wojewody, w ramach jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 4 pkt 17 i art. 51 ust. 1 u.p.o.) podlegają, poza ustawą Prawo oświatowe, regule nadzoru sprawowanego (zgodnie z kryterium legalności) nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, określonego w Konstytucji RP i w odniesieniu do gmin - w ustawie o samorządzie gminnym.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, uprawnione jest stanowisko, że opinia kuratora oświaty, przewidziana w art. 89 u.p.o., mieści się w ramach nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością gminy, którego podstawowe ramy określa art. 171 Konstytucji RP. Nie ma tym samym żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w ustawie Prawo oświatowe wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny nad szkołami w działalność jednostek samorządu terytorialnego prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego, w tym art. 51 ust. 1 pkt 5 u.p.o. mówiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa. Odwołanie się do polityki państwa pozwalałoby bowiem na kontrolę działań jednostek samorządu terytorialnego również pod względem celowościowym.

Prowadzi to, zdaniem Sądu do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego, wydając opinię na podstawie art. 89 ust. 3 u.p.o. działa wyłącznie według kryterium legalności. Zatem może odmówić organowi prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji tej placówki tylko wtedy, gdyby zamiar likwidacji był sprzeczny z konkretnymi przepisami ustawy.

Warto w tym miejscu odwołać się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2002 r. sygn. K 29/00 (publ. OTK ZU 3A/2002, poz. 30), w którym Trybunał dokonał oceny konstytucyjności przepisu nakładającego na samorząd terytorialny obowiązek uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty w sprawie zlikwidowania szkoły. W wyroku tym Trybunał wskazał m.in., że brak tej "pozytywnej opinii" jest w pełni tego słowa znaczenia faktyczną decyzją, blokującą definitywnie możliwość zlikwidowania szkoły. Wszakże o przekreślającej samodzielność gminy - w zakresie powierzonego jej zadania własnego i to w odniesieniu do tak fundamentalnej kwestii jak dalsze prowadzenie, czy też likwidacja szkoły - ingerencji organu zewnętrznego można byłoby mówić dopiero wówczas, gdyby przesłanki tak pozytywnej jak i negatywnej opinii w przedmiocie likwidacji szkoły nie były określone przez konkretne przepisy ustawy, a były oparte na swobodnym uznaniu organu administracji rządowej.

Tymczasem tak nie jest. Trybunał zaznaczył, że kurator oświaty nie działa w tym przypadku arbitralnie, lecz jest związany konkretnymi normami prawnymi. (...) Zdaniem Trybunału, każdorazowa "negatywna opinia" kuratora w przedmiotowej kwestii musi wskazać podstawę prawną nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek, związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich tych uprawnień, które wynikają z norm prawnych zawartych w ustawie o systemie oświaty (obecnie ustawy Prawo oświatowe) lub w innych ustawach. Dopiero bowiem niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego konkretnego, wyraźnie wskazanego w ustawie obowiązku, mogłaby prowadzić do odmowy wydania "pozytywnej opinii". W przeciwnym bowiem wypadku słusznie postawiono by kuratorowi zarzut działania arbitralnego.

W świetle powyższego uprawnione jest stanowisko, że kurator oświaty wydając opinię w sprawie likwidacji szkoły jest związany konkretnymi normami prawnymi, wynikającymi z art. 89 ust. 1 u.p.o. i innych przepisów prawa.

W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie skarżąca Gmina wypełniła wymogi określone w art. 89 ust. 1 u.p.o. W szczególności zapewniła możliwość kontynuowania nauki dzieciom w oddziałach przedszkolnych i klasach I - III w szkole tego samego typu - na poziomie szkoły podstawowej w utworzonej w miejscu likwidowanej szkoły filii Samorządowej Szkoły Podstawowej im. W. w T. Uczniowie klas IV - VIII mogą kontynuować naukę w SPP w T. korzystając z bezpłatnego transportu zorganizowanego przez Gminę.

Jak wskazała skarżąca, przeniesienie uczniów klas IV - VIII z SP w B. do SSP w T. sprawi, że budynek SSP w T., wybudowany przez Gminę na potrzeby zlikwidowanego gimnazjum w następstwie reformy oświaty - zostanie optymalnie wykorzystany (obecnie w 6 pracowniach nie prowadzi się zajęć), przy jednoczesnej poprawie warunków nauki najmłodszym dzieciom w oddziałach przedszkolnych i klasach I - III w filii w B. Dobrze wyposażone pracownie, świetlica, wielofunkcyjna sala gimnastyczna gwarantują wysoki poziom kształcenia przedmiotowego i opieki. Liczebność klas (w SP w B. małoliczne klasy liczyły od 3 do 7 dzieci) umożliwi rozwój motywacji, współzawodnictwa sportowego i rywalizacji w nauce, a to z kolei zapewni prawidłowe relacje i integracje społeczne.

Podkreślenia wymaga, że przepis art. 89 ust. 1 u.p.o. nakłada na organ prowadzący szkołę w razie jej likwidacji jedynie ogólny obowiązek zapewnienia uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej. Nie chodzi tu zatem o gwarancję porównywalnych czy lepszych warunków kontynuowania nauki. Tym niemniej analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że planowana likwidacja SP w B. i utworzenie filii oraz zakładane oszczędności w wyniku racjonalnego wykorzystania bazy lokalowej szczegółowo przedstawione przez Gminę, mogą podnieść jakość i poziom procesu edukacyjnego. Powyższe stwierdzenie koresponduje ze stanowiskiem Ministra, który przyznał, że warunki nauczania - choćby z punktu widzenia bogatszej bazy lokalowej - są lepsze w SSP w T. niż w SP w B. Likwidując szkołę, organ prowadzący ma obowiązek spełnić również wymogi z art. 39 ust. 1 u.p.o., zgodnie z którym sieć publicznych szkół podstawowych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnienie obowiązku szkolnego, z uwzględnieniem ust. 2, który stanowi, że droga dziecka z domu do szkoły nie może przekraczać: 1) 3 km - w przypadku uczniów klas I - IV szkół podstawowych;

2) 4 km - w przypadku uczniów klas V-VIII szkół podstawowych. Jeżeli droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka przekracza odległości wymienione w ust. 2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat - także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej (ust. 3 pkt 1).

Z akt sprawy wynika, że Gmina zobowiązała się do spełnienia tego warunku podkreślając, że przystanki, z których są i będą odbierani uczniowie w celu dowiezienia ich do szkoły nie ulegną zmianie, a dowozy będą odbywały się według dotychczasowych kursów. Czas dojazdu do i ze szkoły wydłuży się średnio o 10-15 minut, a maksymalnie do 33 minut. Skarżąca wskazywała również, że SP w B. jest oddalona od SSP w T. o 5 km, a na drodze, którą odbywają się dowody nie ma dużego natężenia ruchu. W tym kontekście podnoszone przez Ministra wydłużenie czasu pobytu dziecka poza domem oraz negatywny tego wpływ na oddziaływanie wychowawcze w rodzinie nie zostały w sposób przekonujący wykazane zwłaszcza w zestawieniu z argumentacją organu wskazującą na potrzeby kontaktów dzieci z rówieśnikami i dążność do grupowania w wieku szkolnym.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że podnoszone przez Ministra okoliczności nie mogą mieć przesądzającego znaczenia w niniejszej sprawie podobnie jak stanowisko rodziców wobec likwidacji SP w B., opinia lokalnej społeczności oraz przesłanki demograficzne. W tej ostatniej kwestii zaznaczyć należy, że stanowisko Ministra, zgodnie z którym "stabilna sytuacja demograficzna Szkoły Podstawowej w B. nie jest wskazaniem do likwidacji szkoły" nie może być, w świetle powyższych rozważań, przesłanką do wydania negatywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły.

Jak już wyżej podniesiono, gmina wykonuje zadania w zakresie prowadzenia szkół podstawowych jako zadania własne, działając na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Wobec tego ingerencja nadzorcza w jej samodzielność wymaga konkretnej podstawy ustawowej i może być usprawiedliwiona jedynie niezgodnością z prawem zamierzonych działań. Wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 258/06, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 692/17; publ. CBOSA).

Tymczasem ani Kurator w postanowieniu z dnia [...] lutego 2020 r., ani Minister w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2020 r. nie wskazali konkretnego przepisu prawa, który miałby zostać naruszony przez skarżącą Gminę w związku z planowaną likwidacją szkoły i utworzeniem filii. Argumentacja organów nie została więc poparta prawnym uzasadnieniem, odwołuje się natomiast do rozważań o charakterze celowościowym. Tym samym więc nosi cechy dowolności.

Uznając zatem, że okoliczności faktyczne istotne w sprawie zostały prawidłowo ustalone, a orzekające w sprawie organy dopuściły się naruszenia art. 89 ust. 1 i ust. 3 u.p.o., Sąd uchylił postanowienia organów I i II instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekając jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 210 § 2 p.p.s.a. jak w punkcie 2 sentencji.