Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1209/14

Uzasadnienie

Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 w związku z art. 144 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia G. K. na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2014 r. Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] w sprawie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w kwestii wydania decyzji o wypłacie odsetek ustawowych od przyznanej decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. odprawy mieszkaniowej, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że G. K. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej, a następnie wnioskiem z dnia [...] lipca 2010 r. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] o wypłatę odprawy mieszkaniowej.

W dniu [...] sierpnia 2010 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] decyzją nr [...] odmówił wnioskodawcy wypłaty odprawy mieszkaniowej.

W wyniku zaskarżenia powyższej decyzji Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W dniu [...] lutego 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] decyzją nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy G. K., umorzył postępowanie w zakresie wypłaty odprawy mieszkaniowej.

Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, rozpatrując odwołanie od ww. decyzji, orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Następnie Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] w dniu [...] sierpnia 2011 r. wydał decyzję nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie G. K. w zakresie wypłaty odprawy mieszkaniowej.

Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, po rozpoznaniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] września 2011 r., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r.

Decyzja Prezesa WAM z dnia [...] września 2011 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1230/13.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy G. K., zgodnie ze wskazówkami wyroku z dnia [...] września 2013 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] w dniu [...] stycznia 2014 r. wydał decyzję nr [...] orzekającą o wypłacie G. K. odprawy mieszkaniowej. Strona przedmiotową decyzję otrzymała w dniu [...] stycznia 2014 r. i nie wniosła od niej odwołania.

Środki finansowe wynikające z decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej zostały stronie przekazane w dniu [...] stycznia 2014 r.

Następnie w dniu [...] marca 2014 r. do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] wpłynął wniosek G. K. o naliczenie i wypłatę odsetek ustawowych za zwłokę powstałą w wypłacie odprawy mieszkaniowej i rozstrzygnięcie sprawy w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu wniosku wyżej wymieniony wskazał, iż odprawa mieszkaniowa została wypłacona w dniu [...] stycznia 2014 r., tj. z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu (...). Strona wskazała, iż zgodnie z tym przepisem środki finansowe z tytułu odprawy mieszkaniowej muszą być przekazane żołnierzowi nie później niż w dziewięćdziesiątym dniu, licząc od daty zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Zdaniem skarżącego prawo do odsetek od odprawy mieszkaniowej należy się od dnia [...] czerwca 2009 r. do dnia [...] stycznia 2014 r.

Po rozpatrzeniu wniosku, Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty odsetek ustawowych od przyznanej odprawy mieszkaniowej.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał m.in., że przepisy prawa materialnego, na których oparta jest decyzja o wypłacie odprawy mieszkaniowej, to jest ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 czerwca 2010 r. w sprawie warunków i trybu wypłaty odprawy mieszkaniowej (Dz. U. z 2010 r. Nr 116, poz. 775) nie traktują o płaceniu przez dyrektora oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej odsetek ustawowych od przyznanej decyzją odprawy mieszkaniowej. Dyrektor nadmienił również, iż w Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest uregulowań prawnych dotyczących obowiązku płacenia odsetek ustawowych.

Wobec tego, ze względu na brak podstawy materialnej do orzekania w sprawie naliczenia i wypłacenia odsetek ustawowych od przyznanej odprawy mieszkaniowej sprawa nie może zostać rozstrzygnięta, co do istoty.

Tym samym rozpoznawanie sprawy o odsetki ustawowe nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ nie ma podstaw prawnych do wydania takiej decyzji.

G. K. złożył w dniu [...] kwietnia 2014 r. zażalenie na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...].

W zażaleniu strona wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości i przyznanie prawa do wypłaty odsetek ustawowych od niewypłaconej w terminie odprawy mieszkaniowej liczonych od dnia wymagalności do dnia zapłaty na podstawie decyzji administracyjnej. Ponadto wskazanemu powyżej postanowieniu zostało zarzucone naruszenie art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 104 § 1 kpa, poprzez jego błędną wykładnię i nie zastosowanie w sprawie, a tym samym zaniechanie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie naliczenia wysokości odsetek ustawowych za zwłokę w wypłacie odprawy mieszkaniowej oraz wydania decyzji w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej.

Równocześnie zostało stwierdzone przez ww., iż organ wydając omawiane postanowienie naruszył art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu (...) w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji z dnia 01 lipca 2010 r. poprzez odmowę wydania w przedmiotowej sprawie decyzji administracyjnej oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego, poprzez odmowę wypłaty odsetek ustawowych za zwłokę w wypłacie odprawy mieszkaniowej, a tym samym naruszeniu podstawowych praw konstytucyjnych obywatela.

Dalej organ odwoławczy podał, że Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...], jako podstawę zaskarżonego postanowienia wskazał przepis art. 61 § 1, art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że gdy żądanie strony, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a na postanowienie takie służy stronie zażalenie (§ 2). Przyczyny te nie zostały w przepisie skonkretyzowane. Stąd należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego np., gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

W niniejszej sprawie istniała przeszkoda wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej w zakresie naliczenia wysokości odsetek ustawowych za zwłokę w wypłacie odprawy mieszkaniowej.

Organ nadmienił, iż odsetki od danej sumy pieniężnej zgodnie z doktryną (Kodeks cywilny) oraz przyjętym orzecznictwem należą się w trzech przypadkach:

1. - gdy wynika to bezpośrednio z czynności prawnej - przede wszystkim z umowy stron;
2. - w sytuacjach określonych przez ustawę - przede wszystkich z opóźnienia dłużnika w spełnieniu świadczenia pieniężnego, zgodnie z art. 481 Kodeksu cywilnego, jak również w innych przypadkach określonych przez odrębne ustawy, np. ustawy podatkowe;
3. - na podstawie orzeczenia sądu lub decyzji innego właściwego organu - sądy lub właściwe organy muszą mieć do tego upoważnienie w przepisie szczególnym.

Ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i wydane do tej ustawy rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 czerwca 2010 r. w sprawie warunków i trybu wypłaty odprawy mieszkaniowej, kompleksowo regulują prawa i obowiązki związane z wypłatą odprawy mieszkaniowej.

W powyższych przepisach nie ma jakiejkolwiek regulacji dotyczącej odsetek w razie opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego, w tym także wypłaty odprawy mieszkaniowej.

Ponadto poza art. 29 ustawy, inne przepisy ustawy nie nakazują do stosunków prawnych uregulowanych w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, stosować pomocniczo bądź odpowiednio w sprawach w niej nieuregulowanych, przepisów Kodeksu cywilnego. Oznacza to, że nie ma bezpośredniej regulacji prawnej uprawniającej żołnierza do żądania od Agencji odsetek od odprawy mieszkaniowej. W postępowaniu administracyjnym przepisy Kodeksu cywilnego mogą być stosowane tylko wówczas, gdy tak stanowi przepis prawa materialnego.

Przedstawiając powyższe stanowisko należy również powołać się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2014 r. (sygn. akt II SA/Wa 1692/13), którego przedmiotem rozpatrywania była również skarga na brak rozstrzygnięcia w zakresie naliczenia i wypłaty odsetek za zwłokę w wypłaceniu należnego świadczenia z tytułu odprawy mieszkaniowej. Sąd po rozpatrzeniu skargi strony oddalił ją i w uzasadnieniu wyroku podał cyt.: "przepisy ustawy o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, jak również wydane na jej podstawie akty wykonawcze, nie zawierają regulacji, które przyznają organowi kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej kwestii odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie przedmiotowych należności pieniężnych".

Wobec tego organ wydając postanowienie w sprawie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o wypłacie odsetek ustawowych nie naruszył, jak to zostało wskazane w odwołaniu, przepisu art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 104 § 1 kpa. Wydanie decyzji administracyjnej w omawianej kwestii dopuszczalne jest jedynie w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną zawartą w przepisach prawa materialnego, upoważniającą organ administracji publicznej do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej.

Także zarzut niezastosowania przez organ I instancji normy wynikającej z art. 481 Kodeksu cywilnego w związku z art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie zasługuje na uwzględnienie. Nadmienić należy, iż dyspozycja prawna art. 47 ust. 2 ww. ustawy mówi, iż dyrektor oddziału regionalnego wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej w dniu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, nie później jednak, niż w terminie dziewięćdziesięciu dni od dnia zwolnienia. Przepis ten nie stanowi, iż w terminie tym ma nastąpić również wypłata, jak zostało to wskazane w zażaleniu. Termin wypłaty reguluje rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 czerwca 2010 r. w sprawie warunków i trybu wypłaty odprawy mieszkaniowej (Dz. U. z 2001 r. Nr 116, poz. 775). Zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia wypłata odprawy mieszkaniowej na rachunek bankowy wskazany przez osobę uprawnioną, następuje w terminie 7 dni od dnia, w którym decyzja o wypłacie stała się ostateczna. Należy podkreślić, iż wypłata odprawy mieszkaniowej na rzecz G. K. nastąpiła zgodnie z terminem przewidzianym w ww. rozporządzeniu.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji.

Postanowieniu zarzucił:

1. 1. naruszenie art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.) w zw. z art. 104 § 1 kpa poprzez jego błędną wykładnię i nie zastosowanie w sprawie, a tym samym zaniechanie wydania decyzji w przedmiocie naliczania wysokości odsetek ustawowych za zwłokę w wypłacie odprawy mieszkaniowej,
2. 2. naruszenie art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji z dnia 1 lipca 2010 r. (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367) poprzez odmowę wydania w przedmiotowej sprawie decyzji administracyjnej,
3. 3. naruszenie art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 481 § 1 kc poprzez odmowę wypłaty odsetek ustawowych za zwlokę w wypłacie odprawy mieszkaniowej a tym samym naruszenie podstawowych praw konstytucyjnych obywatela.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuję:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 61 § 1 oraz art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że gdy żądanie strony, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Przyczyny te nie zostały w przepisie skonkretyzowane. Dlatego należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego np. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i wydane do tej ustawy rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 czerwca 2010 r. w sprawie warunków i trybu wypłaty odprawy mieszkaniowej, kompleksowo regulują prawa i obowiązki związane z wypłatą odprawy mieszkaniowej.

Powyższe stanowisko znalazło akceptację w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 2006 r. III PZP 1/05, OSNP 2006/14-16/227, Biul. SN 2006/1/22, ZNSA 2006/3/86) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2001 r., OPS17/00, ONSA2001, Nr 3, poz. 100).

W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że żądanie wypłaty odsetek za nieterminowe wypłacenie uposażenia i innych należności pieniężnych nie jest sprawą administracyjną, której rozpoznanie należy do właściwości organów administracji publicznej. Tym samym rozpoznawanie sprawy o odsetki od wspomnianych świadczeń nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez organy administracji publicznej, nie ma bowiem podstaw prawnych do wydania takiej decyzji.

Wyjątek od powyższej zasady przewidziano jedynie w przepisie art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), w myśl którego, w razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 73, żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne. O odsetkach ustawowych orzeka w decyzji administracyjnej organ właściwy w sprawie przyznania uposażenia lub innych należności.

Wskazana regulacja wzmacnia przekonanie, że ingerencja w formie decyzji administracyjnej dopuszczalna jest jedynie w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną zawartą w przepisach prawa materialnego, upoważniającą organ administracji publicznej do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej.

Przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, jak również wydane na tej podstawie akty wykonawcze nie zawierają regulacji, które przyznają organowi kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej kwestii odsetek ustawowych od niewypłaconych w terminie przedmiotowych należności.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.