Uzasadnienie
Rada Gminy [...] w dniu [...] listopada 2014 r. podjęła, na podstawie art. 18a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.- dalej jako u.s.g.) w zw. z § 14 ust. 1 Statutu Gminy [...] uchwalonego uchwałą z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] (Dz. Urz. [...] Nr [...], poz. [...]– dalej jako Statut Gminy [...] lub Statut), uchwałę nr [...], mocą której powołała Komisję Rewizyjną w składzie:
- 1) D. M., 2) M. Ł., 3) S. J. E. Z.(radny Gminy [...]), po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podniósł zarzut, iż zaskarżona uchwała wraz z uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w sprawie ustalenia liczby członków oraz przedmiotu działania stałych komisji Rady Gminy [...], łącznie nie spełniają wymogów § 14 ust. 3 Statutu Gminy [...], albowiem skarżący jako radny nie może w pełni reprezentować swoich wyborców i być zgodnie z zapisem statutowym członkiem co najmniej dwóch komisji. To z kolei spowodowało, że na mocy § 69 ust. 5 Statutu Gminy [...] został pozbawiony 75% diety radnego. Z powyższych względów skarżący wniósł o: 1) uchylenie ww. uchwał, 2) nakazanie Radzie Gminy [...] podjęcia zgodnych ze Statutem Gminy [...] uchwał w sprawie ilości członków komisji stałych i komisji rewizyjnej, 3) nakazanie Radzie Gminy [...] przeprowadzenia ponownych wyborów do wszystkich komisji Rady Gminy, 4) zwrot pobranych przez wszystkich radnych diet, z uwagi na fakt, iż powołali się oni (jako Rada Gminy) do pracy w komisjach, na podstawie uchwał zawierających istotne wady prawne, a więc uchwał nieważnych z mocy prawa, a zatem niewywołujących skutków prawnych dających tymże radnym prawo do pobierania tychże diet, 5) jeśli wniosek pkt 4 nie zostanie uwzględniony, o wypłacenie skarżącemu nieprzyznanych 75 % diet radnego, z uwagi na fakt, iż nie został on członkiem dwóch komisji (zgodnie ze Statutem) na skutek podjęcia przez Radę Gminy wadliwych prawnie uchwał, jednoznacznie nakierowanych na wyeliminowanie skarżącego z aktywnej pracy w komisjach, a tym samym aktywnego reprezentowania swoich wyborców, 6) wyciągnięcie konsekwencji prawem przewidzianych wobec Rady Gminy [...] za nieudzielenie skarżącemu, zgodnie z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, odpowiedzi na jego wezwanie do usunięcia wady prawnej (naruszenie art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a.).
W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się na okoliczności, jego zdaniem, wskazujące na stosowanie przez Radę Gminy [...] praktyk dyskryminujących go jako radnego poprzedniej i obecnej kadencji. Podniósł, iż na pierwszej sesji nowej kadencji Rady podjęto dwie skarżone uchwały o ilości członków komisji stałych oraz komisji rewizyjnej. Po przyjęciu ww. uchwał ilość wakatów na członków we wszystkich komisjach wyniosła 25, podczas gdy minimum statutowe wynosiło 28 wakatów. Następnie Rada Gminy [...] w głosowaniu odrzuciła kandydaturę skarżącego na członka dwóch komisji stałych Rady Gminy. W dalszej kolejności przewodniczący Rady Gminy zaproponował osobę skarżącego do ostatniej komisji bezpieczeństwa.
Skarżący odmówił kandydowania, gdyż do tej komisji zgłoszona została radna z tej samej miejscowości co jego miejsce zamieszkania. W sytuacji, kiedy odrzucono kandydatury skarżącego do pracy w dwóch komisjach i nie stworzono (wakatów) wystarczającej liczby miejsc dla pracy radnych co najmniej w dwóch komisjach stałych, został on jedynym radnym bez przydziału w komisji stałej. Taki stan rzeczy poskutkował również pozbawieniem skarżącego 75% diety radnego.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej odrzucenie, jako wniesionej po terminie do jej wniesienia, ewentualnie oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu pisma procesowego Rada Gminy podniosła m.in., iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwał nr [...]oraz nr [...], podjętych w dniu [...] listopada 2014 r., ponieważ nie naruszają one interesu prawnego skarżącego - radnego Rady Gminy [...]. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy. Natomiast w art. 22 ust. 1 ustawy przewidziano, że organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy. Stosownie zaś do § 14 ust. 1 Statutu Gminy [...], Rada powołuje komisje stałe: 1. Rewizyjną, 2. Rozwoju i Zagospodarowania Przestrzennego, 3. Oświaty, Kultury i Sportu, 4. Zdrowia, Pomocy Społecznej i Ekologii, 5. Bezpieczeństwa, Porządku Publicznego i Ochrony Przeciwpożarowej. Ustęp 2 tego § przewiduje, że Rada może powołać również inne stałe i doraźne komisje Rady.
Z kolei ust 3 § 14 stanowi, że: "Radny powinien być członkiem dwóch komisji stałych" – słowa "powinien" nie należy utożsamiać ze słowem "musi" lub wywodzić obowiązku zapewnienia każdemu radnemu uczestnictwa w każdej komisji, jeżeli wyrazi taką wolę.
Z przytoczonego § 14 ust. 3 Statutu skarżący wywodzi obowiązek Rady zapewnienia udziału w dwóch komisjach stałych Rady. Uchwałą nr [...]Rada ustaliła liczbę członków oraz przedmiot działania komisji stałych Rady Gminy [...]. Ustalono, że Komisja Rozwoju i Zagospodarowania Przestrzennego liczy nie więcej niż 7 członków, a pozostałe nie więcej niż 5 członków. Następnie uchwałami od nr 6 do 9 powołano składy osobowe poszczególnych komisji z maksymalną liczbą członków w każdej. Uchwałą nr [...] powołano Komisję Rewizyjną w składzie trzyosobowym, zgodnie z § 76 ust. 1 Statutu, który przewiduje, że komisja ta składa się z co najmniej trzech radnych.
Zdaniem organu ustalenie przez Radę maksymalnej liczby członków poszczególnych komisji, a następnie dokonanie wyboru poszczególnych osób do składów osobowych nie narusza interesu prawnego skarżącego i nie uniemożliwia radnemu aktywnego uczestniczenia w pracach rady. Ustalenie składu komisji następuje w drodze wyboru i jest równoznaczne z podjęciem przez Radę Gminy uchwały w tym przedmiocie. Radnym nie przysługuje wiążące radę "roszczenie" o przydzielenie do konkretnej komisji, a zatem przyjęty przez Radę Gminy [...] sposób wyłonienia składów komisji nie narusza prawa.
Skarżący w czasie głosowania nad obiema uchwałami nie wnosił uwag i głosował "za", bo z protokołu wynika, że wniosek, aby komisja rewizyjna liczyła 3 osoby oraz uchwała nr [...] zostały podjęte jednogłośnie (strona 4 protokołu). Dopiero przy głosowaniu nad konkretnymi kandydaturami okazało się, że jego osoba nie zyskała poparcia większości i nie został wybrany do Komisji Rewizyjnej oraz Komisji Rozwoju i Zagospodarowania Przestrzennego. Natomiast skarżący nie wyraził zgody na kandydowanie do Komisji Bezpieczeństwa, Porządku Publicznego i Ochrony Przeciwpożarowej. Nie można zatem przyjąć, iż okoliczność, że w wyniku wyborów radny nie został członkiem żadnej komisji, stanowi naruszenie prawa.
Brak wyboru skarżącego do komisji, których chciał być członkiem nie pozbawia go możliwości aktywnego działania w komisjach Rady całkowicie. W szczególności w § 69 i § 70 Statutu zagwarantowano radnym prawo do udziału we wszystkich pracach Rady, pomimo braku wyboru do komisji stałych.
Zgodnie z art. 24 ustawy o samorządzie gminnym, radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Zatem warunkiem koniecznym jest wybór czy desygnacja. W ocenie organu, liczba członków każdej komisji na poziomie 7 lub 5 osób jest duża i nie ogranicza radnych w możliwości ubiegania się o wybór. Nawet ustalenie liczby osób na wyższym poziomie nie gwarantuje, że radny zostałby wybrany do konkretnej komisji. Brak jest bowiem instrumentu, który "wymusiłby" na radnych określone głosowanie w kwestiach osobowych.
Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 1996 r. sygn. akt III ARN 56/95 uznał, że "Rada gminy jest władna uchwalić ograniczenie liczbowego składu swoich komisji, przy czym okoliczność, że w wyniku wyborów radny nie został członkiem żadnej z komisji, nie może być utożsamiona z naruszeniem prawa."
Rada Gminy [...] stanowczo zaprzeczyła jakoby działania Rady i podjęcie zaskarżonych uchwał mają charakter dyskryminujący skarżącego. Rada nie była też bezczynna w sprawie udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ponieważ skarżący był informowany cały czas o sposobie i czasie rozpatrzenia jego wezwania. Także wnioski skarżącego co do zobowiązania Rady do podjęcia właściwych uchwał i nakazania powtórzenia głosowania, czy zwrotu diet przez wszystkich radnych lub wypłacenia diety skarżącemu są zupełnie bezpodstawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 361/15 odrzucił skargę jako wniesioną po terminie do jej wniesienia.
W wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej E. Z., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 1514/15 uchylił ww. postanowienie z dnia 2 kwietnia 2015 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, w myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie stała się uchwała organu gminy, wobec czego podstawę prawną zaskarżenia takiego aktu do sądu administracyjnego stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Ponieważ skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a także została wniesiona z zachowaniem terminu, to ze względów formalnych jest ona dopuszczalna.
Ograniczenie wynikające z ustawy samorządowej, polegające na wykazywaniu przez stronę skarżącą naruszenia jej interesu prawnego, powoduje, że skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma w pełni charakteru actio popularis. Osoba skarżąca musi zatem wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Dopiero naruszenie tak rozumianego jej interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze.
Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych (wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17). Jak również uznał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2008 r., SK 76/06, (OTK-A 2008 Nr 7, poz. 121), art. 101 ust. 1 u.s.g., rozumiany w ten sposób, że umożliwia on zaskarżanie aktów administracyjnych jedynie tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym, wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego, jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i 7 oraz 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji.
W orzecznictwie podkreśla się, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia osoby wnoszącej skargę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11). Chcąc zatem skutecznie zaskarżyć uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wnoszący skargę musi dowieść, że uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego prawnomaterialną sferę uprawnień lub obowiązków, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.
Nadto, to na skarżącym ciąży obowiązek wykazania konkretnej normy prawa materialnego, która naruszałaby interes prawny strony, gdyż sąd nie jest uprawniony do poszukiwania takiej normy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1885/07).
Zważywszy, iż skarżący jest radnym Gminy [...] i kwestionuje zasady wyboru członków komisji rewizyjnej, zaś radnemu przysługuje w tym zakresie czynne i bierne prawo wyborcze, co wynika z przepisów u.s.g. i Statutu Gminy [...] (o czym niżej), niewątpliwie posiada on interes prawny w podaniu kontroli sądowej uchwały z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...].
Zgodnie z art. 18a ust. 1, 2 i 5 u.s.g., rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. W skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1 (z wyjątkiem przewodniczącego i v-ce przewodniczących rady). Zasady i tryb działania komisji rewizyjnej określa statut gminy.
Zasady i tryb działania Komisji Rewizyjnej określa Rozdział VI Statutu Gminy [...], w § 76 stanowiąc, iż: 1) Komisja Rewizyjna składa się z co najmniej z trzech radnych, 2) wyznaczeni przez kluby do pracy w Komisji Rewizyjnej radni stają się z członkami z mocy ustawy, Rada nie może wnioskować o zmianę przedstawiciela klubu w Komisji Rewizyjnej, 3) Klub może delegować do prac w Komisji rewizyjnej tylko jednego przedstawiciela.
Skład Rady Gminy [...] w VII kadencji (2014-2018) liczy 15 radnych. Jak wynika z protokołu posiedzenia pierwszej sesji Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], radni Gminy [...] nie utworzyli klubów radnych. Przewodniczącym Rady Gminy [...] został M. F. (uchwała[...]), zaś v-ce przewodniczącymi A. M. i J. K. (uchwała[...]). Uchwałę w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej w ww. składzie podjęto 14 głosami za, 0 przeciw, przy 1 głosie wstrzymującym, co oznacza, iż uzyskano bezwzględną większość głosów w rozumieniu § 61 Statutu. Zatem wyboru na członków Komisji Rewizyjnej radnych: M. D., Ł. M. i J. S. dokonano zgodnie z postanowieniami art. 18a ust. 2 i 5 oraz § 75 ust. 1 Statutu, w tym uwzględniono wymagany limit członków tej Komisji (nie mniej niż 3).
Zaznaczyć należy, iż zaskarżona uchwała, w przeciwieństwie do uchwały nr [...], nie ustala liczby członków komisji stałej – tutaj Komisji Rewizyjnej Rady Gminy [...], lecz powołuje Komisję w konkretnym składzie. Oznacza to, iż nie można jej przypisać sprzeczności z § 14 ust. 3 Statutu, gwarantującym możliwość zasiadania przez radnego w dwóch komisjach stałych. Dopiero bowiem ustalenie liczby członków komisji stałych, co było m.in. przedmiotem uchwały [...], warunkuje realizację postanowień § 14 ust. 3 Statutu.
Z powyższych względów Sąd nie podzielił zarzutów skargi odnoszących się do uchwały nr [...]. Co zaś się tyczy wniosków zawartych w skardze o zobowiązanie Rady do podjęcia właściwych uchwał i nakazania powtórzenia głosowania, czy zwrotu diet przez wszystkich radnych lub wypłacenia diety skarżącemu, stwierdzić należy, iż przedmiotem niniejszego postępowania była kontrola zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Sąd działając stricte kasacyjnie nie jest właściwy rzeczowo do oceny zasadności żądań wykraczających po zakres kontroli przewidzianej art. 3 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na postawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi. Nadto, korzystając z regulacji zawartej w art. 223 § 2 p.p.s.a., Sąd nakazał ściągnąć od skarżącego na rzecz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie brakujący wpis od skargi. Zgodnie z ww. przepisem, jeżeli nie została uiszczona należna opłata sąd w orzeczeniu kończącym postępowanie w danej instancji nakaże ściągnąć tę opłatę od strony, która obowiązana była ją uiścić albo od innej strony, gdy z orzeczenia tego wynika obowiązek uiszczenia kosztów postępowania przez tę stronę. Skoro w niniejszej sprawie, w której Sąd oddalił skargę na uchwałę Rady Gminy [...], wpis od skargi nie został w całości uiszczony, ściągnięcie od skarżącego brakującej opłaty stało się uzasadnione.