Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 31 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 124/22

Uzasadnienie

1. I. Stan sprawy przedstawia się następująco:
2. 1. Szef Krajowej Administracji Skarbowej (zwany dalej "Szefem KAS") postanowieniem z [...] listopada 2021r. nr [...], po rozpoznaniu zażalenia D. S. (zwany dalej "Skarżącym") uchylił postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (zwany dalej "DIAS") z [...] września 2021r. nr [...] (zwracające wniosek o wydanie decyzji w sprawie nieprzydzielenia składników mundurowych) oraz umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji w całości. W podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r., poz. 735, zwana dalej "k.p.a.").

Szef KAS w uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że Skarżący zwrócił się pismem z 16 czerwca 2021r. do DIAS o wyjaśnienie niewydania składników mundurowych, o które wnioskował w 2021r., przed odejściem [...] lutego 2021r. na emeryturę. DIAS 29 czerwca 2021r. wyjaśnił, że brak jest podstawy prawnej do przydzielania i wydania składnika umundurowania osobie, której nie przysługuje status funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Zgodnie bowiem z art. 208 ust. 1 i 2 ustawy z 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. 2021 poz. 422 ze zm., zwana dalej "u.KAS"), umundurowanie wydawane jest do użytkowania. Złożone przez Skarżącego zlecenia w Centralnym Magazynie Mundurowym z 2 i 4 lutego 2021r. nie mogły zostać zrealizowane, przed dniem zwolnienia Skarżącego ze służby stałej w związku z przejściem na emeryturę, z uwagi na systemową kolejność złożonych zamówień. DIAS dołączył - do wiadomości - pismo Departamentu [...] Krajowej Administracji Skarbowej z [...] grudnia 2017r., w którym zawarto stanowisko o braku możliwości wydania składników umundurowania po utracie statusu funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej.

Skarżący 13 lipca 2021r. złożył wniosek o wydanie, na podstawie art. 104 k.p.a., decyzji w sprawie. DIAS pismem z 28 lipca 2021r. poinformował, że brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji. Skarżący pismem z 11 sierpnia 2021r. skierował do Szefa KAS - za pośrednictwem DIAS - ponaglenie, w którym zarzucił niewydanie przez DIAS decyzji w zakresie należnych składników umundurowania.

DIAS ww. postanowieniem z [...] września 2021r., na mocy art. 66 § 3 k.p.a. i art. 276 i 277 u.KAS, zwrócił Skarżącemu wniosek z 13 lipca 2021r. o wydanie decyzji w sprawie nieprzydzielenia składników mundurowych i wyjaśnił, że sprawa ta (dotycząca niewydania składników mundurowych) należy do właściwości rzeczowej sądów powszechnych. W art. 276 u.KAS skatalogowano sprawy dotyczące stosunku służbowego funkcjonariuszy, rozpatrywane w trybie k.p.a., a pozostałe sprawy przekazano sądom właściwym w zakresie prawa pracy (art. 277 u.KAS). Zgodnie z art. 66 § 3 k.p.a., gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Skarżący w zażaleniu z [...] września 2021r. zarzucił DIAS posługiwanie się prawem powielaczowym (wyjaśnienia Departamentu [...] zawarte w ww. piśmie 30.12.2017r.), które nie jest źródłem norm obowiązujących. Skarżący wniósł też o wydanie należnych mu sortów mundurowych.

W ocenie Szefa KAS, przy rozpoznawaniu wniosku Skarżącego DIAS niezasadnie zastosował przepisy k.p.a., bo wniosek Skarżącego – byłego funkcjonariusza - dotyczący niewydanych składników umundurowania, więc należy do sfery stosunków cywilnoprawnych. DIAS w tym przypadku nie działa w sferze administracyjnej, a sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z 22 marca 2006r. sygn. akt I OSK 651/05). Skoro DIAS nie działał w sprawie w sferze imperium, jako organ administracji publicznej, a wydanie składników umundurowania leży w sferze stosunków cywilnoprawnych, realizowanych przez DIAS w ramach dominium, to sprawa wydania składników umundurowania byłemu funkcjonariuszowi nie stanowi sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Postępowanie przed organami administracji publicznej, w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco normuje k.p.a. Kompetencje organów administracji publicznej polegają m.in. na załatwianiu spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych/rozstrzygnięć.

Niezbędne do dokonania oceny dopuszczalności drogi ogólnego postępowania administracyjnego/stosowania przepisów k.p.a. jest sięgnięcie do ustaw z zakresu materialnego (względnie ustrojowego) prawa administracyjnego (por. wyroki NSA: z 9 lutego 1983r., sygn. akt SA/Wr 559/82 - ONSA 1983/1/3; 7 marca 2000r. sygn. akt IV SA 2596/97, niepubl.; z 7 marca 2019r. sygn. akt II OSK 419/17, Legalis). To z ustaw regulujących funkcjonowanie poszczególnych części aparatu administracyjnego wynika, w jakiej formie organ administracji publicznej załatwia sprawę indywidualną, od czego zależeć będzie czy w ogóle, a jeśli tak, to na drodze jakiego postępowania administracyjnego - ogólnego, szczególnego, czy odrębnego (uproszczonego) - sprawa ta ma zostać rozstrzygnięta przez organ administrujący.

Szef KAS przytoczył wyrok NSA z 2 grudnia 2009r. sygn. akt II GSK 234/09, w którym wskazano, że pojęcie sprawy administracyjnej nie jest jednoznaczne. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać właśnie te elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z 23 stycznia 1998r. sygn. akt I SA/Gd 654/96, OSP 1999/s.51).

Szef KAS uznał, mając na uwadze art. 276 ust. 1 i 5 oraz art. 277 u.KAS, że do pisma Skarżącego, które zakwalifikowano jako wniosek o wydanie składników umundurowania, nie mają zastosowania przepisy k.p.a., a sprawa nie jest sprawą administracyjną. Jest sprawą indywidualną, ale nie dotyczy praw lub obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, rozstrzyganych przez organ administracyjny - DIAS - w zakresie właściwości, lecz jako pracodawcę i właściciela mienia ruchomego. Żądanie Skarżącego nie podlegało rozpoznaniu w trybie administracyjnym. Okoliczność, że Skarżący domagał się rozpoznania sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej, nie obligowało DIAS do zastosowania procedury administracyjnej, bo nie występował on jako organ administracji. Ewentualna kontrola braku wydania decyzji administracyjnej może być dokonana przez sąd administracyjny w trybie skargi na bezczynność organu.

W ocenie Szefa KAS, wniosek Skarżącego rozpatrzono pismami DIAS z 29 czerwca i 28 lipca 2021r., w których udzielono Skarżącemu odpowiedzi w formie, przyjętej dla stosunków funkcjonariusz/pracownik - pracodawca, tj. w postaci pisma informującego o braku podstaw prawnych do wydania składników umundurowania.

Szef KAS, powołując się na wyrok WSA w Szczecinie z 29 listopada 2019r. sygn. akt II SA/Sz 889/19 dodał, że "umorzenie postępowania przez organ odwoławczy w wypadku uchylenia decyzji organu pierwszej instancji - art 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - jest dopuszczalne tylko w związku z art. 105 k.p.a. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne."

2. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 grudnia 2021r. zaskarżył w całości ww. postanowienie Szefa KAS z [...] listopada 2021r. oraz poprzedzające je postanowienie DIAS w [...] z [...] września 2021r., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący w uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że wniósł skargę samodzielnie, jako zwykły obywatel, który nie zgadza się z postanowieniem organu. Służył jako celnik przez 30 lat na przejściach granicznych na granicy południowej i wschodniej. Ponadto wniósł o spowodowanie wydania Mu należnych składników mundurowych.

1. 3. Szef KAS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
2. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. 1. Skarga nie ma uzasadnionych podstaw.
2. 2. Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r. poz. 329, zwana dalej "P.p.s.a.") Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (np. decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.).

Sąd wyjaśnia również, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Ostatni z ww. przepisów nie miał jednak zastosowania w sprawie, gdyż organ administracyjny wydał w sprawie postanowienie, które Skarżący zaskarżył, a nie interpretację indywidualną, o której mowa w art. 57a P.p.s.a.

Sąd stwierdza ponadto, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, z uwagi na art. 119 pkt 3 P.p.s.a., gdyż przedmiotem skargi jest postanowienie Szefa KAS rozstrzygające sprawę co do istoty.

1. 3. Sąd, oceniając zaskarżone postanowienie w świetle wskazanych wyżej kryteriów uznał, że nie naruszało ono przywołanych w skardze przepisów prawa.

Zdaniem Sądu prawidłowe było po pierwsze uznanie przez Szefa KAS w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że skoro to DIAS był właściwy do rozpoznania sprawy z ww. wniosku Skarżącego, aczkolwiek nie w drodze przepisów k.p.a., to tym samym nieprawidłowe było zastosowanie w sprawie przez DIAS przepisu art. 66 § 3 k.p.a. Skoro bowiem sprawa należał do właściwości DIAS, jako pracodawcy byłego funkcjonariusza, to należało Skarżącemu na piśmie przesłać odpowiedź na wniosek, który dotyczył składników mundurowych, bez potrzeby wydawania – żądanej przez Skarżącego – decyzji administracyjnej.

Po drugie obowiązkiem organu administracji, w tym DIAS, jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy, będącej przedmiotem postępowania. Organ jest żądaniem strony związany. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie przy ustaleniu zakresu postępowania i wskazuje, bądź nie na możliwość stosowania przepisów k.p.a.

Rozstrzygnięcie o zwrocie podania może zapaść tylko w sytuacjach wskazanych w art. 66 § 3 k.p.a., tj. gdy ustalono, że właściwy w sprawie jest sąd powszechny, a także gdy organ do którego wniesiono podanie stwierdzi po pierwsze, że jest niewłaściwy, a po drugie nie będzie w stanie dokonać ustalenia organu administracji publicznej właściwego w sprawie. Może to nastąpić zarówno wtedy, gdy takiego organu nie ma, jak i wtedy gdy ze względu na obowiązujące rozwiązania prawne lub treść wniosku nie może ustalić właściwego dla danego podania organu. Wskazać przy tym należy, że wydanie postanowienia o zwrocie podania jest możliwe dopiero po wnikliwym zbadaniu treści podania skierowanego przez wnoszący je podmiot do organu administracji i ustaleniu, że niewątpliwie zawiera ono żądanie, które nie może zostać rozstrzygnięte w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym.

W sprawie nie zachodziła jedna z przesłanek objętych dyspozycją art. 66 § 3 k.p.a. Sprawa jakkolwiek była sprawą indywidualną i podlegała rozpatrzeniu przez DIAS, ale nie dotyczyła praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego i nie mogły być do niej stosowane przepisy k.p.a. Tym samym zasadne było uchylenie przez Szefa KAS w zaskarżonym postanowieniu ww. postanowienia DIAS z [...] września 2021r. i przyjęcie, że należało umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji. DIAS był właściwy w sprawie przydzielenia bądź nieprzydzielenia składników mundurowych Skarżącemu – byłemu funkcjonariuszowi, ale w tym zakresie nie działał w sferze imperium, jako organ administracyjny, lecz w sferze dominium – w ramach stosunków cywilnoprawnych.

W związku z tym słusznie zauważył Szef KAS w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że nieprawidłowo DIAS zastosował przepisy k.p.a., a w szczególności art. 66 § 3 k.p.a, przy rozpoznawaniu wniosku Skarżącego w zakresie niewydania Skarżącemu składników mundurowych. Wniosek ten, choć miał charakter indywidualny, nie stanowił podania skierowanego do organu administracji publicznej, lecz wiązał się ze sferą stosunków cywilnoprawnych realizowanych przez DIAS w ramach dominium, a nie w sferze imperium. Skoro sprawa wydania składników umundurowania byłemu funkcjonariuszowi nie stanowi sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., to DIAS nie mógł stosować w tym zakresie norm prawa administracyjnego, w tym art. 66 § 3 k.p.a. i zasadnie KAS, na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji w całości.

1. 4. Sąd, mając powyższe na względzie, na mocy art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.