Uzasadnienie
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2007 r., nr [...] odmawiającą W. M. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.
Z akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy:
Pismem z dnia 3 lipca 2007 r. wniesionym do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej Prezesa ZUS) W. M. wystąpił o przyznanie w drodze wyjątku renty z tytułu niezdolności do pracy. Uzasadniając wniosek, zainteresowany podniósł, że decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. ZUS odmówił mu przyznania świadczenia w trybie zwykłym. Do wymaganych 5 lat ubezpieczenia w ostatnim dziesięcioleciu poprzedzającym powstanie niezdolności do pracy zabrakło mu jedynie 8 miesięcy. Z uwagi na stan zdrowia nie może podjąć jakiejkolwiek pracy. Pozostaje pod stałą opieką lekarską, co wiąże się z ogromnymi kosztami.
Prezes ZUS decyzją z dnia [...] października 2007 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania wnioskowanej renty w drodze wyjątku. Uzasadniając rozstrzygnięcie, Prezes ZUS podniósł, że warunki określone w przepisie stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Z akt sprawy natomiast wynika, że wnioskodawca nie spełniał jednego z warunków koniecznych do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, bowiem dochód przypadający na jednego członka rodziny nie pozwalał na uznanie, że strona jest pozbawiona niezbędnych środków utrzymania.
Uznając powyższą decyzję za krzywdzącą, W. M. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, iż w swym życiu przepracował 23 lata, 10 miesięcy i 9 dni. Brak pełnego okresu 5 lat ubezpieczenia w ostatnim dziesięcioleciu nie został przez niego zawiniony, bowiem pomimo wielu starań nie mógł znaleźć pracy ze względu na swój wiek. Obecnie jest bardzo chory, m.in. cierpi na niewydolność nerek, co powoduje konieczność ponoszenia znacznych wydatków na leczenie, środki opatrunkowe i higieniczne w wysokości ok. 700 zł miesięcznie. Odwołujący się wskazał, iż 2, 3 razy w miesiącu dojeżdża z miejsca zamieszkania w S., gdzie nie ma specjalisty, na zabiegi do szpitala w P.. Z uwagi na schorzenie nie jest w stanie korzystać z transportu publicznego, zaś jednorazowy wyjazd do P. powoduje wydatek ok. 70 zł. Ponadto od kwietnia 2007 r. jest leczony chemioterapią z powodu [...]. Ze względu na brak środków na przejazd prywatnym środkiem transportu do Centrum Onkologii w W. (koszt ok. 300 zł) wnioskodawca był zmuszony zrezygnować z zaplanowanej konsultacji specjalistycznej.
Jedynym zaś jego źródłem utrzymania jest wynagrodzenie za pracę żony, które po opłaceniu kosztów utrzymania mieszkania i dokonaniu zakupu żywności nie wystarcza na prawidłowe leczenie choroby nowotworowej.
Prezes ZUS nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku odwoławczego i decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że po ponownym rozpatrzeniu wniosku nie stwierdził zaistnienia jednej z czterech przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy, tj. braku niezbędnych środków utrzymania. Ustalony w toku postępowania dochód przypadający na osobę w rodzinie wynoszący 775 zł brutto miesięcznie przekracza kwotę najniższego świadczenia emerytalnego. W celu ustalenia kryterium należy posiadane przez stronę środki utrzymania oceniać na tle wysokości minimalnej emerytury, która od dnia 1 marca 2006 r. wynosi 597,46 zł. Porównując dochód na osobę w rodzinie wnioskodawcy z wysokością najniższej emerytury, należy wykluczyć możliwość uznania, iż strona nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Posiadane przez odwołującego się środki pieniężne nie są zapewne wystarczające, zważywszy na potrzeby, lecz brak jest podstaw do uznania ww. kwoty za niepozwalającą zaspokoić potrzeb niezbędnych.
Organ podkreślił, iż ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie w drodze wyjątku dokonana przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna. Obiektywizmu tej ocenie nie zapewniłoby posłużenie się jako kryterium głównym wydatkami, chociażby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami. Potrzeby te organ jest zobligowany oceniać, lecz nie jest to kryterium autonomiczne w stosunku do uzyskiwanych dochodów.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez W. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący, zarzucając Prezesowi ZUS wydanie decyzji krzywdzącej stronę, powołał się na argumentację przedstawioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] października 2007 r. Odnosząc się do stanowiska organu, ubiegający się o świadczenie w drodze wyjątku wskazał, iż jedyne dochody z wynagrodzenia za pracę w wysokości 1550 zł brutto nie zaspokajają minimum egzystencji jego i jego żony. Z uwagi na brak niezbędnych środków na leczenie, jego stan zdrowia stale się pogarsza, czego dowodem są przerzuty nowotworu na inne organy oraz silna anemia leczona szpitalnie. Otrzymanie wnioskowanej renty pozwoliłoby skarżącemu zaspokoić niezbędne środki do życia, które obecnie nie przekraczają minimum egzystencji.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.
Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostającym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.
Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do renty lub emerytury musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym, z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania.
Prezes ZUS podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 k.p.a., zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.
Ponadto podnieść należy, że postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji organu wydanej w pierwszej instancji, lecz organ odwoławczy jest obowiązany sprawę ponownie rozpoznać, ocenić zasadność żądań i zarzutów odwołania oraz wydać rozstrzygnięcie.
W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób prawidłowy całego materiału dowodowego, albowiem nie odniósł się w swych rozważaniach do zarzutów wniosku odwoławczego oraz nie załatwił sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes strony.
Podstawę odmowy przyznania W. M. w drodze wyjątku renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy Prezes ZUS uzasadnił niespełnieniem przesłanki z art. 83 ww. ustawy, tj. braku niezbędnych środków utrzymania. Zdaniem organu, wykazany przez skarżącego miesięczny dochód na osobę w rodzinie w wysokości 775 zł brutto nie pozwala uznać, iż powołana powyżej przesłanka została spełniona. Organ przyjął, iż w celu ustalenia niezdefiniowanego w ustawie emerytalnej kryterium braku niezbędnych środków utrzymania należy posiadane przez wnioskodawcę środki pieniężne oceniać na tle wysokości minimalnej emerytury, tj. 597,40 zł brutto. Ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie w drodze wyjątku przez pryzmat osiąganych dochodów jest bowiem najbardziej obiektywna.
Co do zasady należy zgodzić z organem, iż badanie przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania należy odnieść do uzyskiwanego przez wnioskodawcę dochodu oraz najniższego świadczenia gwarantowanego przez ZUS, bowiem takie rozwiązanie uzyskało akceptację w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Niemniej w doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że kwestia braku niezbędnych środków utrzymania powinna być ocenia indywidualnie. Przykładowo w wyroku z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 282/00 (publik. LEX nr 54534) NSA stwierdził: "Żaden przepis cyt. ustawy nie zawiera definicji "niezbędnych środków utrzymania". Ich posiadanie w odniesieniu do każdego wnioskodawcy może być stwierdzone tylko indywidualnie". W wyroku z dnia 7 sierpnia 2000 r., sygn. akt II SA 815/00 NSA podkreślił, iż "(...) w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie jest mowa o braku jakichkolwiek środków utrzymania, lecz środków niezbędnych.
Ocena tej niezbędności musi być dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących do zaspokojenia minimum egzystencji skarżących". Organ, opierając decyzję odmowną dla strony na bezpośrednim zestawieniu wysokości dochodów wnioskodawcy z wysokością najniższej emerytury krajowej, bez dokonania głębszej analizy sytuacji rodzinnej i materialnej wnioskodawcy, ocenionej przede wszystkim przez pryzmat koniecznych wydatków związanych z leczeniem choroby nowotworowej, naraża się na zarzut wydania rozstrzygnięcia noszącego znamiona dowolności, a co za tym idzie przekroczenia granic uznania administracyjnego. Wprawdzie Prezes ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dostrzegł potrzebę dokonania oceny wydatków ponoszonych przez stronę, lecz stwierdzając, iż nie jest to kryterium autonomiczne w stosunku do uzyskiwanych dochodów, zaniechał ustalenia wpływu wydatków ponoszonych przez skarżącego na leczenie na realne obciążenie budżetu domowego i zdolność zapewnienia sobie minimum egzystencjalnego.
W ocenie Sądu, nie bez znaczenia w sprawie pozostaje fakt, iż ubiegający się o świadczenie w drodze wyjątku nie dysponuje jakimikolwiek własnymi środkami finansowymi i jest całkowicie zdany na dochody uzyskiwane przez żonę. Z akt sprawy natomiast wynika, iż skarżący jest całkowicie niezdolny do pracy i do uzyskania uprawniającego do renty ustawowej okresu 5 lat ubezpieczenia w ostatnim dziesięcioleciu zabrakło mu jedynie 8 miesięcy. Ponadto, będący w wieku 52 lat skarżący legitymuje się okresem składkowym i nieskładkowym zaliczanym do uprawnień emerytalnych w wymiarze 24 lat, 10 miesięcy i 5 dni. Oznacza to, iż ubiegający się o świadczenie w drodze wyjątku niemalże uzyskał okres ubezpieczenia uprawniający do emerytury ustawowej i tylko nieznacznie nie dopełnił warunków niezbędnych do uzyskania renty z tytułu niezdolności do pracy. W sytuacji gdy ponosi on znaczne wydatki na niezbędne leczenie, środki opatrunkowe i higieniczne, a także dojazd do szpitala specjalistycznego na zabiegi ratujące życie, nie można tych wydatków nie uwzględniać przy ocenie posiadania niezbędnych środków utrzymania.
Brak dogłębnej analizy sytuacji finansowej skarżącego w aspekcie spełnienia ustawowej przesłanki nieposiadania niezbędnych środków utrzymania, zwłaszcza, iż strona we wniosku odwoławczym powołała się na okoliczności mające istotne znaczenie w sprawie, podważa prawidłowość podjęcia zaskarżonej decyzji. Prowadzi to do wniosku, iż zaskarżoną decyzję wydano przedwcześnie, z pominięciem reguł określonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć wpływ na końcowy wynik rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 1997 r., sygn. akt I SA/Wr 700/97 wskazał, że zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji.
Rozpatrując ponownie sprawę, organ będzie obowiązany wezwać stronę do przedstawienia ponoszonych wydatków na leczenie i dopiero dysponując całokształtem materiału dowodowego dokona oceny wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 83 powołanej ustawy.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznając sprawę za niewystarczająco wyjaśnioną – z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.