Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 29 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1280/20

Uzasadnienie

Zaskarżonym aktem - na mocy art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 345 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o komisjach lekarskich" – utrzymano w mocy orzeczenie [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej w [...], dalej jako "Komisja Rejonowa", z [...] stycznia 2020 r. w sprawie zdolności p. M. G., zwanego dalej "Funkcjonariuszem", do służby w Policji oraz ustalono, że Funkcjonariusz jest zdolny do służby w Policji z ograniczeniem.

W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia organ wskazał, że:

1. – analiza zgromadzonej w sprawie dokumentacji orzeczniczej wskazuje na to, że stwierdzone u Funkcjonariusza zaburzenia [...] oraz [...] mieszane rokują poprawę,
2. – [...] grudnia 2007 r. Funkcjonariusz zakończył leczenie po przebytym w 2007 roku urazie wielomiejscowym; potwierdza to zaświadczenie lekarskie załączone do akt; natomiast po [...] ramienia [...] leczenie zakończono [...] czerwca 2011 r.; to również potwierdza zaświadczenie lekarskie,
3. – w związku z powyższym - działając na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o komisjach lekarskich - podtrzymano ustalenia dokonane przez organ I. instancji.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów:

1. – postępowania:
2. – art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez nieodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;
3. – art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niezebranie w sposób wystarczający materiału dowodowego sprawy oraz nierozpatrzenie go - w szczególności kompletnej dokumentacji medycznej dotyczącej leczenia Funkcjonariusza;
4. – art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn nieuznania wiarygodności dowodów - w szczególności dokumentacji medycznej;
5. – art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o komisjach lekarskich, poprzez utrzymanie wadliwego orzeczenia organu I. instancji;
6. – art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 6, 8, 11 i 13 K.p.a., poprzez naruszenie przez organ zasady praworządności i pogłębienia zaufania wobec niego; zaskarżony akt wydano również wbrew zasadzie polubownego rozstrzygania kwestii spornych; dwukrotnie ten sam członek Komisji Rejonowej wydał odmienne rozstrzygnięcia o sprzecznym brzmieniu; raz uznano bowiem, że Funkcjonariusz jest niezdolny do służby w Policji; natomiast w drugim orzeczeniu stwierdzono jego zdolność do służby w tej formacji;
7. – art. 139 K.p.a., poprzez wydanie decyzji niekorzystnej dla odwołującego wskutek rozpoznania jego odwołania,
8. – materialnego:
9. – Działu XV rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych I Administracji z dnia 11 października 2018 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służbie Ochrony Państwa (Dz.U. z 2018 r., poz. 2035 ze zm.), dalej jako "Rozporządzenie", poprzez uznanie Funkcjonariusza za zdolnego do służby w Policji przy jednoczesnym stwierdzeniu u niego zaburzeń [...] oraz [...] mieszanych;
10. – art. 19 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019 r. poz. 288 ze zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", poprzez odmowę przyznania Funkcjonariuszowi renty inwalidzkiej - mimo spełnienia przez niego wymaganych przesłanek.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty. Wywodzono, że przed wydaniem zaskarżonego aktu - w poprzednich orzeczeniach - wysnuwano odmienne wnioski, co do zdolności Funkcjonariusza do służby. W orzeczeniu z [...] sierpnia 2019 r. Komisja Rejonowa stwierdziła, że Funkcjonariusz jest niezdolny do służby, ale zdolny do pracy. Przyznano mu jednocześnie [...] grupę inwalidzką. Wobec złożenia przez Funkcjonariusza odwołania i wskazania przez niego, że pominięto w wydaniu decyzji jego dolegliwości [...] i [...] - co mogło mieć wpływ na ustalenie stopnia niezdolności do służby - uchylono orzeczenie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania. W wydanym wobec wniesienia odwołania orzeczeniu z [...] stycznia 2020 r. stwierdzono, że Funkcjonariusz jest zdolny do służby z ograniczeniem. Co ważne, zarówno przy wydawaniu orzeczenia z [...] sierpnia 2019 r. jak i z [...] stycznia 2020 r. brał udział ten sam lekarz orzecznik.

W rezultacie lekarz ten raz uznał, że Funkcjonariusz jest niezdolny do służby, a później brał udział w wydawaniu orzeczenia o jego zdolności do służby z ograniczeniem. Szereg uchybień, których dopuszczono się przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy doprowadził do niekorzystnego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i przywołał następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

1. – zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o komisjach lekarskich, zdolność fizyczną i psychiczną funkcjonariusza do pełnienia służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej, Służbie Ochrony Państwa, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym i Służbie Więziennej ustala się przez zaliczenie go do jednej z następujących kategorii zdolności do służby:
2. 1) kategoria A - "zdolny do służby", która oznacza, że jego stan zdrowia nie budzi żadnych zastrzeżeń albo że stwierdzone choroby lub ułomności nie stanowią przeszkody do pełnienia służby;
3. 2) kategoria [...] - "zdolny do służby z ograniczeniem", która oznacza, że stwierdzono choroby lub ułomności, które zmniejszają jego sprawność fizyczną lub psychiczną, mogąc mieć wpływ na jego zdolność do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku;
4. 3) kategoria C - "niezdolny do służby", która oznacza, że stwierdzono choroby lub ułomności, które uniemożliwiają pełnienie służby,
5. – z kolei w Rozporządzeniu zawarto wykaz chorób i ułomności; zgodnie z jego treścią rozpoznano u Funkcjonariusza:
6. – zaburzenia [...] i [...] mieszane, znacznie upośledzające zdolności adaptacyjne, rokujące poprawę - § 86 p. 2, r. 5, kat [...] wykazu do rozporządzenia z dnia 11 października 2018 r.;
7. – nadciśnienie tętnicze I°- § 51 p. 1, r. 5, kat [...] wykazu do rozporządzenia z dnia 11 października 2018 r.;
8. – przebyty uraz wielomiejscowy (w tym głowy, kręgosłupa [...] i [...] w czerwcu 2007 r).- bez §;
9. – przebyte [...] ramienia [...] - bez §,
10. – stwierdzono to na podstawie wywiadu, badania przedmiotowego, wyników badań, konsultacji specjalistycznych oraz dokumentacji medycznej,
11. – uznano, że - w niniejszej sprawie - nie ma uzasadnionych podstaw do przeprowadzenia dodatkowych badań, czy konsultacji specjalistycznych; zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był bowiem wystarczający do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia; stan zdrowia Funkcjonariusza oceniono zgodnie z art.33 ust. 1 ustawy o komisjach lekarskich; natomiast zaawansowanie rozpoznanych u niego schorzeń nie daje podstaw do zakwalifikowania go jako niezdolnego do służby; schorzenia te nie powodują bowiem stałego lub długotrwałego naruszenia sprawności organizmu,
12. – w sprawie prawidłowo ustalono jej stan faktyczny; wnioski zawarto natomiast w uzasadnieniu skarżonego aktu; komisje lekarskie - w zakresie określenia zdolności do służby - muszą orzekać zgodnie z wiedzą medyczną oraz obowiązującymi przepisami.

Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym wobec treści § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 1758, ze zm.), § 4 zarządzenia nr 21 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2020 r. w sprawie wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 ustalonych w zarządzeniu nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. oraz § 1 pkt 2 i § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym – tak zarządzenie k. 77 akt sądowych.

Sąd zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ administracji trafnie wprawdzie przywołał opis uwarunkowań formalno-prawnych sprawy – choć dopiero w odpowiedzi na skargę. Wobec uprzedniego ich przytoczenia, ponowne ich powtarzanie byłoby bezcelowe. Sąd przyjmuje je w danym zakresie za własne. Niemniej jednak, trafne są sformułowane w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdy chodzi o obowiązek właściwego wyjaśnienia sprawy. Proces dokonywania ustaleń i formułowania konkluzji powinien być odzwierciedlony w uzasadnieniu decyzji. Uchybienie wymaganiu, co do treści uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.) czyni zasadnym zarzut naruszenia przepisów postępowania, wymagających dokonania - przed orzekaniem - prawidłowych ustaleń faktycznych (art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.). Nie jest bowiem możliwa sądowa kontrola legalności orzeczenia, gdy z jego uzasadnienia nie wynikają motywy, jakimi kierował się organ administracji, rozpoznając sprawę.

Orzeczenie tego rodzaju w istocie nie poddaje się kontroli sądowej. Dokonywanie z kolei własnych ustaleń przez Sąd skutkowałoby naruszaniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz reguły badania sprawy w jej istotnych aspektach przez Sąd po rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym. Dopiero rozstrzygnięcie, będące następstwem rozpatrzenia sprawy w dwu instancjach, może podlegać kontroli sądu administracyjnego.

Wskazać należy, że organ jest zobowiązany odnieść się w uzasadnieniu swojej decyzji do wszystkich zarzutów i istotnych aspektów sformułowanych w odwołaniu. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na to, że w bardzo zwięzłym uzasadnieniu podjętego orzeczenia zupełnie nie ustosunkowano się do tego na jakiej podstawie oraz wobec jakich badań i ustaleń faktycznych dokonano dwóch różnych ocen, co do zdolności Funkcjonariusza do służby w Policji - mimo uczestnictwa przy wydawaniu obu orzeczeń tego samego lekarza orzecznika. Organ jest oczywiście uprawniony do sformułowania dwóch odmiennych ocen w tym przedmiocie. Nie było także przesłanek procesowych – wbrew wywodom ze skargi – do wyłączenia lekarza orzecznika, który dwukrotnie brał udział w rozpoznawaniu sprawy Funkcjonariusza i dokonał dwóch różnych ocen jego zdolności do pełnienia służby. Jednak by odnieść się do prawidłowości sformułowanego stanowiska, jak i do ewentualnego naruszenia przepisów prawa materialnego przez organ - poprzez utrzymanie w mocy orzeczenia o ustaleniu zdolności Funkcjonariusza do służby z ograniczeniem - należy najpierw wyjaśnić na jakiej podstawie uznano, że zaburzenia Funkcjonariusza - będące wcześniej podstawą do orzeczenia jego niezdolności do służby - rokują poprawę.

Samego stwierdzenia, że oceny tej dokonano na podstawie analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji orzeczniczej - bez przywołania jej, wskazania konkretnych dokumentów i wynikających z nich wniosków - nie można uznać za wyczerpujące. Uniemożliwia Sądowi ocenę poczynionych ustaleń.

Stąd, z uwagi na zdawkową argumentację organu zawartą w uzasadnieniu skarżonego aktu, co do zakwalifikowania Funkcjonariusza - na mocy art. 6 ust. 1 ustawy o komisjach lekarskich - do kategorii [...] i uznania, że jest on zdolny do służby z ograniczeniem, niemożliwym jest dokonanie przez Sąd oceny słuszności danego rozstrzygnięcia. Dopiero zawarcie przez organ szczegółowego uzasadnienia podjętej decyzji – z uwzględnieniem okoliczności faktycznych sprawy i po przytoczeniu motywów, jakimi kierował się zakwalifikowując Funkcjonariusza do danej kategorii – umożliwi Sądowi kontrolę podjętego aktu pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa materialnego.

Wobec braku wyczerpującego umotywowania przez organ swojego stanowiska, odniesienie się do części sformułowanych w skardze zarzutów - dotyczących naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego - byłoby przedwczesne.

Odnosząc się do zarzutu wskazanego w skardze, dodać należy, że nie ma racji Funkcjonariusz podnosząc, jakoby organ procedując w sprawie naruszył art. 139 K.p.a. Nie można uznać, że w sprawie wydano niekorzystną decyzję względem orzeczenia organu I. instancji – wskutek rozpoznania odwołania Funkcjonariusza. Zaskarżonym aktem utrzymano bowiem w mocy orzeczenie Komisji Rejonowej o uznaniu zdolności do służby z ograniczeniem. Z kolei orzeczenia wydane wcześniej w przedmiocie zdolności Funkcjonariusza do służby nie mają tu znaczenia.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.

Rozpatrując ponownie sprawę należy uwzględnić ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.