Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] marca 2014 r. K. P, wskazując jako podstawę prawną art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwrócił się do Ministra Finansów o przesłanie na wskazany adres na płycie DVD (lub CD), za poszczególnych dysponentów części budżetu zeskanowanych sprawozdań:
- 1) [...] – z wykonania planu wydatków budżetu państwa za okres sprawozdawczy obejmujący IV kwartał każdego roku, począwszy od 1991 r. a skończywszy na 2013 r.,
- 2) [...] – o zatrudnieniu i wynagrodzeniach za okres sprawozdawczy obejmujący IV kwartał każdego roku, począwszy od 1991 r. a skończywszy na 2013 r.
W odpowiedzi na powyższy wniosek w piśmie z dnia 31 marca 2014 r. poinformowano wnioskodawcę, że Ministerstwo Finansów nie posiada "sprawozdań [...] z wykonania planu wydatków budżetu państwa za okres sprawozdawczy obejmujący IV kwartał każdego roku", bowiem przedmiotowe sprawozdania sporządza się narastająco za okres od początku roku do końca kolejnych miesięcy kalendarzowych oraz za rok budżetowy, a nadto, że na stronie internetowej Ministerstwa Finansów pod wskazanym adresem zamieszczone są sprawozdania z wykonania budżetu państwa zawierające m.in. dane w podziale na poszczególne części budżetowe. Poinformowano również, że Ministerstwo Finansów nie posiada sprawozdań [...] o zatrudnieniu i wynagrodzeniach.
Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2014 r. K. P. ponownie zwrócił się do organu o udostępnienie żądanych informacji i wskazał, że na podanej stronie internetowej Ministerstwa Finansów dane i informacje dotyczące sprawozdań [...] nie zawierają wszystkich lat, o które wnioskował oraz nie zawierają również innych, szczegółowych parametrów budżetowych, o których mowa w załączniku Nr 12 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2014 r., poz. 119) lub poprzednich rozporządzeniach.
W piśmie z dnia 23 kwietnia 2014 r. organ wezwał wnioskodawcę na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do wykazania, że uzyskanie żądanej informacji publicznej przetworzonej w postaci zeskanowanych sprawozdań [...], jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisma. Jednocześnie przekazał zeskanowane sprawozdania [...] począwszy od okresu sprawozdawczego "od początku roku do końca kwartału IV 1995 r.", a skończywszy na okresie sprawozdawczym "od początku roku do końca kwartału IV 2013 r.". Ponadto wyjaśnił, iż za okres 1991-1994 nie było obowiązku sporządzania sprawozdań [...].
We wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. K. P. odniósł się m.in. do wezwania o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego wskazując, iż nie znajduje ono uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Trudno bowiem uznać skanowanie dokumentów, jakimi są niewątpliwie rzeczone sprawozdania, za przetwarzanie informacji. Czynność ta bez wątpienia będzie jedynie prowadziła do przekształcenia informacji, tj. zmiany postaci materialnego substratu informacji bez jakiegokolwiek wpływu na jej pierwotną treść, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie.
Minister Finansów decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej w postaci zeskanowanych sprawozdań [...] za lata 1991-2013.
W uzasadnieniu podał, że wnioskowane informacje należy zaliczyć do kategorii informacji przetworzonych. Ich udostępnienie będzie się bowiem wiązało z koniecznością przeglądu dużej ilości materiałów źródłowych (w większości archiwalnych), dokonania ich analizy, a następnie zeskanowania około 30 tys. stron. Ilość informacji prostych konieczna do przygotowania zbioru dokumentów wskazanych we wniosku jest więc znaczna i wymaga zaangażowania w ich pozyskanie znaczących środków osobowych i finansowych.
Organ wskazał, iż z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego w żądaniu udostępnienia informacji przetworzonej oraz treść art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, samodzielnie dokonał oceny istnienia powyższej przesłanki. Analizując istotę i charakter żądanej informacji, w szczególności w kontekście realnej możliwości wykorzystania uzyskanych danych do poprawy funkcjonowania państwa stwierdził, że przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego w niniejszej sprawie nie zachodzi.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. P. zarzucił naruszenie przepisów postępowania określonych w art. 7, 8, 9, 10 i 107 Kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 i 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich błędne zastosowanie albo niezastosowanie w ogóle.
Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz niezwłoczne udostępnienie żądanej informacji publicznej w zakresie sprawozdań [...] oraz uzupełnienie informacji publicznej o brakujące sprawozdania [...] z lat 1991-1994.
Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, że jego wniosek dotyczy udostępnienia dokumentów już istniejących, tzw. prostych, co nie kwalifikuje ich do określania mianem informacji przetworzonych. Organ błędnie przyjął, że wydanie takich dokumentów stanowi informację przetworzoną udostępnianą w sytuacji, gdy jest to istotne dla interesu publicznego. Na poparcie swoich twierdzeń przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny.
Minister Finansów decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 16 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu podał, że ustawodawca w ustawie o dostępie do informacji publicznej ustanowił szczególny rodzaj informacji publicznej – informację przetworzoną. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Prawodawca nie określił na potrzeby omawianej ustawy definicji legalnej pojęcia "informacja przetworzona". W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że informacja przetworzona to informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanych informacji prostych, dostępnych bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem.
Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w jej udzieleniu.
Organ podniósł również, że w orzecznictwie wskazuje się, iż w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez wgląd do materiałów źródłowych, w których są zawarte, ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania.
Ze względu na powyższe, w ocenie organu wnioskowana informacja w postaci zeskanowanych sprawozdań [...] za lata 1991-2013, stanowi informację publiczną przetworzoną, bowiem jej udostępnienie będzie się wiązało z koniecznością przeglądu dużej ilości materiałów źródłowych (w większości archiwalnych), dokonania ich analizy, a następnie zeskanowania (według szacunków około 30 tys. stron).
Ponadto według szacunkowych obliczeń organu, przygotowanie żądanych informacji wymagałoby oddelegowania do tej czynności co najmniej 2 pracowników merytorycznych – pracownika Departamentu Budżetu Państwa i pracownika Archiwum Zakładowego odpowiednio na 20 dni i na 23 dni pracy po 8 godzin dziennie.
Mając zaś na uwadze konieczność zapewnienia terminowego realizowania bieżących zadań ministerstwa, nie ma możliwości oddelegowania pracowników na tak długi okres.
Organ wskazał, iż wnioskodawca nie wykazał powodów, dla których spełnienie jego żądania byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego, a ocena dokonana przez organ w tym przedmiocie także nie wykazała takiego interesu po stronie wnioskodawcy.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. P. zarzucił jej:
- 1) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7, 8, 10, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 i 2 Kpa polegające na:
- a. załatwieniu sprawy z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela oraz prowadzeniu postępowania w sposób podważający zaufanie u uczestnika postępowania,
- b. niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Ministra Finansów z dnia [...] maja 2014 r. znak [...], błędnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, braku rozważenia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia ograniczającego się do niesłusznego i jednostronnego przyjęcia, że informacja, o której udostępnienie wnioskował, jest informacją przetworzoną podczas gdy jest ona informacją prostą,
- c. nie zapewnieniu stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań,
- d. utrzymanie w mocy zaskarżoną decyzją decyzji Ministra Finansów z dnia [...] maja 2014 r. znak [...], która została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego art. 7, 8, 9, 10. 107 § 3 oraz art. 2 i 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
- 2) naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne przyjęcie, że zeskanowane sprawozdania [...] - z wykonania planu wydatków - za rok budżetowy począwszy od 1991 roku a skończywszy na 2013 r., za poszczególnych dysponentów części budżetu państwa, stanowią informację przetworzoną, wobec czego organ niesłusznie żądał od niego wykazania, że istnieje szczególnie istotny interes publiczny, co w konsekwencji stanowiło podstawę dla odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.
Z uwagi na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2014 r. oraz nakazanie organowi udostępnienia informacji publicznej w formie żądanej we wniosku z [...] marca 2014 r., zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniósł, że działanie organu zarówno na etapie wydawania decyzji z [...] maja 2014 r., jak i zaskarżonej decyzji, było błędne. Niesłusznie bowiem zakwalifikował on żądaną informację publiczną jako informację przetworzoną i wobec tego niezadanie żądał od skarżącego wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Błędny pogląd organu w przedmiotowej sprawie stanowi zdaniem skarżącego zaprzeczenie bogatego dorobku orzecznictwa i literatury, który szeroko przywołał.
W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe ustalenia faktyczne oraz prawne. Ponadto odniósł się do zarzutów skargi stwierdzając, że nie zasługują one na uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 782), dalej "udip", każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ta bardzo ogólna i nieprecyzyjna definicja informacji publicznej została przez ustawodawcę uszczegółowiona w art. 6 ust. 1 udip poprzez przykładowe wyliczenie informacji, które posiadają walor informacji publicznej.
W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA 4059/02, Lex Polonica nr 361165).
Wobec powyższego niewątpliwie żądanie skarżącego udostępnienia zeskanowanych sprawozdań [...] z wykonania planu wydatków budżetu państwa za okres sprawozdawczy obejmujący IV kwartał każdego roku, począwszy od 1991 r., a skończywszy na 2013 r., dotyczy informacji publicznej. Została ona bowiem wytworzona przez organ władzy publicznej w zakresie wykonywania nałożonych zadań ze sfery publicznej, wynikających aktualnie z rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2014 r., poz. 119).
Bezsporna jest ponadto okoliczność, że Minister Finansów jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 udip, jest bowiem organem władzy publicznej – wchodzi w skład Rady Ministrów i kieruje działem administracji rządowej oraz wypełnia zadania wyznaczone przez Prezesa Rady Ministrów, co wynika z Konstytucji RP.
Tym samym spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy udip, zaś wniosek skarżącego mógł być rozpatrzony w oparciu o przepisy tej ustawy.
Prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, albowiem zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 udip, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej".
Ponadto w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawodawca nie zawarł w omawianej ustawie definicji pojęcia "informacji przetworzonej".
W świetle orzecznictwa informacja publiczna przetworzona to informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskowanej konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w jej udzieleniu (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1347/05, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Innymi słowy informacją przetworzoną jest informacja publiczna, opracowana przez podmiot zobowiązany w związku z żądaniem wnioskodawcy przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych i na podstawie kryteriów przez wnioskodawcę wskazanych, czyli informacja "specjalnie" przygotowana dla wnioskodawcy wedle podanych przez niego kryteriów.
Jednocześnie zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie zwraca się uwagę, iż w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna zostać uznana za informację przetworzoną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Lexis-Nexis 2012, s. 51). Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2011 r., sygn.. akt I OSK 1199/11 (publ.: http://orzeczeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzając, że "w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania".
Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż jak wskazał organ, udostępnienie żądanej informacji w postaci zeskanowanych sprawozdań [...] – z wykonania planu wydatków budżetu państwa za lata 1991-2013, będzie wiązało się z koniecznością przeglądu dużej ilości materiałów źródłowych (w większości archiwalnych), dokonania ich analizy, a następnie zeskanowania według szacunku organu około 30 000 stron. Ponadto wedle szacunkowych obliczeń organu, przygotowanie wnioskowanych informacji wymagałoby oddelegowania do tej czynności co najmniej 2 pracowników merytorycznych – pracownika Departamentu Budżetu Państwa i pracownika Archiwum Zakładowego. Przygotowanie pełnej informacji zajęłoby zdaniem organu odpowiednio 20 dni (pracownik DBP) oraz 23 dni (pracownik AZ) pracy po 8 godzin dziennie. Ze względu zaś na konieczność terminowej realizacji bieżących zadań, Ministerstwo Finansów nie widzi możliwości oddelegowania wymienionych pracowników na tak długi okres.
Konsekwencją przyjęcia, że żądana przez skarżącego informacja publiczna jest informacją przetworzoną, jest obowiązek zbadania występowania po jego stronie szczególnie istotnego interesu publicznego. Zasadnie organ podniósł więc, z powołaniem się na orzecznictwo, że pojęcie "interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym, nieposiadającym zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa.
Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. W zakresie prawa dostępu do informacji oznacza to, że interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów. Skuteczne zatem działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Dla uzyskania informacji publicznej przetworzonej istotne jest nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania państwa, np. usprawnienia działania jego organów.
Sam skarżący utrzymywał, że nie ma obowiązku wykazywania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego, skoro jego zdaniem żądana informacja jest informacją prostą, a nie przetworzoną.
Natomiast w ocenie organu, nie można przyjąć by udostępnienie przedmiotowych sprawozdań [...] za lata 1991-2013 mogło w jakikolwiek sposób wpłynąć na poprawę funkcjonowania państwa bądź jego organów, z czym należy się zgodzić.
W świetle powyższego całkowicie niezasadny jest zarzut skargi naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 udip. Także zarzuty naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego są chybione.
Podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej zakończone decyzją odmowną, jest specyficznym postępowaniem, w którym nie jest prowadzone klasyczne postępowanie dowodowe przede wszystkim z uwagi na skrócony termin rozpoznania wniosku i wydania decyzji, co znajduje swoje odzwierciedlenie w treści art. 16 ust. 2 udip stanowiącego, że jedynie do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wbrew stanowisku skarżącego, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wszystkie wymogi określone w art. 107 § 3 Kpa.
Niezależnie od tego, nie sposób zarzucić organowi naruszenia art. 7 i 8 Kpa, gdyż podejmował on działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zaś jego czynności znajdują oparcie w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Także zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kpa nie jest trafny, albowiem skarżący nie wykazał, w jaki sposób uchybienie to uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych w specyficznym postępowaniu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.