Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 31 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1297/21

Uzasadnienie

1. I. Stan sprawy przedstawia się następująco:
2. 1. Minister Edukacji i Nauki (zwany dalej "Ministrem") postanowieniem z [...] marca 2021r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy [...] (zwana dalej: "Skarżącym", "Wójtem") utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty (zwany dalej: "Kuratorem Oświaty") z [...] grudnia 2020r. znak: [...], negatywnie opiniujące zamiar przekształcenia z dniem [...] sierpnia 2021r. Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] o strukturze organizacyjnej klasy l-VIII z oddziałem przedszkolnym (zwana: "Szkołą") w Szkołę Filialną w [...] o strukturze organizacyjnej obejmującej klasy I-III z oddziałem przedszkolnym (zwana dalej "Szkołą Filialną"), podległą organizacyjnie Szkole Podstawowej w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w [...] (zwana dalej "Szkołą Podstawową").

W podstawie prawnej powołano m.in. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r., poz. 256, ze. zm., zwana dalej: "k.p.a.") i art. 89 ust. 3, 4 pkt 1 i ust. 9 ustawy z 14 grudnia 2016r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 poz. 910, ze zm., zwana dalej: "u.P.o.").

Minister w uzasadnieniu ww. decyzji wskazał, że [...] października 2020r. Rada Gminy [...] (zwana dalej "Radą Gminy") podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły. Z uchwały wynika, że Gmina ma zamiar przekształcić z dniem [...] sierpnia 2021r. Szkołę w Szkołę Filialną, podległą organizacyjnie Szkole Podstawowej. W uchwale zawarto deklarację zapewnienia uczniom klas IV- VIII przekształcanej szkoły, możliwości kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej.

Wójt, wykonując ww. uchwałę, pismem z [...] listopada 2020r. wystąpił do Kuratora Oświaty o wyrażenie opinii w przedmiocie zamiaru przekształcenia Szkoły. We wniosku przedstawił sytuację finansową Gminy [...] (zwana dalej "Gminą"), którą objęto postępowaniem naprawczym. Wójt wyjaśnił, że celem przekształcenia Szkoły jest konieczność dostosowania sieci szkół podstawowych funkcjonujących na obszarze Gminy do realnych potrzeb wynikających z zachodzących zmian demograficznych i związane z tym racjonalizowanie ponoszonych kosztów na zadania oświatowe. Głównymi przesłankami uzasadniającymi przekształcenie Szkoły jest niska liczebność oddziałów, co ma negatywny wpływ na rozwój poznawczy, emocjonalny i społeczny uczniów, niskie wyniki egzaminu ósmoklasisty, wysokie koszty utrzymania szkoły związane z małą liczbą uczniów w kontekście otrzymywanej subwencji oświatowej, negatywne postrzeganie przez mieszkańców Gminy utrzymywania Szkoły o pełnej strukturze organizacyjnej przy tak małej liczbie uczniów, konieczność realizacji Programu Postępowania Naprawczego - zakładającego ograniczenie wydatków gminy między innymi poprzez likwidację Szkoły.

Wójt wskazał, że w związku z negatywną opinią Kuratora w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły, Gmina wyszła z zamiarem jej przekształcenia. Planowana reorganizacja przyniesie korzyści wynikające z przekształcenia.

Kurator w ww. postanowieniu z [...] grudnia 2020r. negatywnie zaopiniował zamiar przekształcenia Szkoły, podnosząc, że nie może kierować się czynnikiem ekonomicznym, jako jedną z głównych przyczyn przekształcenia Szkoły. Zakładanie i prowadzenie szkół należy do zadań własnych gminy i zadania to należy wykonać, więc czynnik ekonomiczny nie może stanowić istotnej przesłanki do przekształcenia szkoły. Po przeniesieniu uczniów ze Szkoły zwiększy się liczebność oddziałów w Szkole Podstawowej. Spowoduje to, że organizacja pracy na lekcji będzie odnosiła się do pracy całej grupy, ze szkodą dla pracy indywidualnej, uwzględniającej potrzeby edukacyjno-wychowawcze każdego ucznia. Choć wyniki nauczania w Szkole Podstawowej są lepsze niż w Szkole, to brak jest podstaw do twierdzenia, że kontynuowanie nauki w innej szkole, w liczniejszych klasach, wpłynie na poprawę warunków nauczania uczniów przekształcanej szkoły.

W Szkole znaczna część uczniów korzysta z pomocy psychologiczno-pedagogicznej w zakresie zajęć logopedycznych, dydaktyczno- wyrównawczych i rewalidacyjnych, a uczniowie będą musieli funkcjonować w nowym środowisku i ich adaptacja może mieć negatywny wpływ również na ich funkcjonowanie i wyniki nauczania. Brak szczegółowych, istotnych informacji dotyczących dowozu uczniów do Szkoły Podstawowej nie pozwala na stwierdzenie, że warunki nauki po planowanej reorganizacji nie ulegną pogorszeniu.

Za przekształceniem Szkoły, zdaniem Kuratora Oświaty, nie przemawia też konieczność korzystania z dowozów i długość trasy, jaką musieliby pokonać uczniowie z domu do szkoły i ze szkoły do domu, czas powrotu do domu może ulec wydłużeniu. Istotnym jest i to, że plany Gminy spotkały się ze sprzeciwem rodziców uczniów Szkoły i społeczności lokalnej oraz negatywną opinią związków zawodowych. Uczniowie uczęszczający do Szkoły mają zapewnione dobre warunki nauki i rozwijania zainteresowań oraz należyte warunki w zakresie bezpieczeństwa, a ponadto są objęci właściwą opieką, w tym uczniowie ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi. Dzieci czują się w szkole bezpiecznie i komfortowo, udzielają sobie wzajemnie pomocy i wsparcia, dzielą się wiedzą i inspirują kolegów do działania, realizują się w działaniach na rzecz szkoły i środowiska lokalnego. Istnieje więc potrzeba funkcjonowania Szkoły w pełnej strukturze organizacyjnej.

Wójt w zażaleniu wniósł o uchylenie ww. postanowienia i przekazanie sprawy Kuratorowi do ponownego rozpatrzenia i zobowiązanie do pozytywnego zaopiniowania zamiaru przekształcenia Szkoły. Doszło bowiem do naruszenia art. 7 k.p.a. w związku z art. 123 k.p.a. i art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 6 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., przez nierozpatrzenie w sposób pełny i wnikliwy wszystkich okoliczności faktycznych, mogących mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, brak odniesienia się do istotnych argumentów wskazanych we wniosku Wójta i uzasadnieniu uchwały Gminy, takich jak: starania o minimalizowanie zadłużenia Gminy, jakość nauczania, bazę edukacyjną, warunki lokalowe w szkole i wyposażenie w odpowiedni sprzęt, demografia, warunki dowozu dzieci do szkół, kształcenie i wychowanie dzieci w kontekście ich prawidłowego rozwoju psychicznego i fizycznego oraz kształtowania relacji rówieśniczych i pożądanych postaw społecznych.

Kurator Oświaty pominął, nadinterpretował, wybiórczo i subiektywnie przedstawiał fakty, a wnioski opisane w postanowieniu są tylko i wyłącznie spekulacjami. Za zamiarem przekształcenia Szkoły przemawia wiele czynników, w tym: znacznie niższe wyniki nauczania, gorsza baza lokalowa, czynniki natury ekonomiczno-finansowej, uwarunkowania demograficzne związane z niską dzietnością i liczbą urodzeń oraz masowa emigracja zarobkowa młodych rodzin, skutkującą wyludnianiem się wsi i podważającą sens dalszego "obciążenia społeczności gminnej kosztami utrzymania tak niewielkich szkół".

Minister, po rozpoznaniu zażalenia Wójta, wydał postanowienie powołane na wstępie, uznając, że proponowane przekształcenie Szkoły jest niezgodne z przepisami prawa. Zamierzone przekształcenie samodzielnej szkoły w szkołę filialną, podporządkowaną organizacyjnie Szkole Podstawowej, zgodnie z art. 89 u.P.o., należy przeprowadzić przez likwidację Szkoły i przekształcenie Szkoły Podstawowej przez utworzenie podporządkowanej jej organizacyjnie Szkoły filialnej o strukturze klas I-III z oddziałem przedszkolnym.

Minister, choć ze względów formalnych przyjął, że uzasadniona jest negatywna opinia zaplanowanego przez Gminę przekształcenia, poddał ocenie także inne, merytoryczne aspekty ww. rozwiązania, którego intencją jest likwidacja Szkoły i przekształcenie Szkoły Podstawowej.

Minister wskazał, że przy wydawaniu opinii o likwidacji, czy o przekształceniu szkoły, istotna jest ocena warunków nauki, jakie będą mieli uczniowie po planowanych zmianach. Zgodnie z art. 10 u.P.o. zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki jest jednym z podstawowych zadań organu prowadzącego szkołę, zaś zgodnie z art. 55 ust. 2 u.P.o. nadzorowi pedagogicznemu podlega ocena, czy warunki te zostały zapewnione.

Obowiązkiem gminy, podejmującej zamiar likwidacji, czy przekształcenia szkoły podstawowej, w myśl art. 89 ust. 1 u.P.o., jest zapewnienie uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. Zapewnienie możliwości kontynuowania nauki oznacza zapewnienie warunków, które są przynajmniej równe dotychczasowym, a nie trudniejsze ze względu np. na konieczność dojazdu do szkoły, dłuższą drogę dojazdu do szkoły, wydłużony czas pobytu w szkole, a także określenia potrzeby istnienia takiej szkoły w sieci szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, w kontekście np. prognoz demograficznych.

Minister za nieuzasadnione uznał zarzuty zażalenia o naruszeniu art. 7 k.p.a. w związku z art. 123 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 6 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. i przyjął, że opinia Kuratora Oświaty nie naruszała ww. przepisów i mieściła się w granicach uznania administracyjnego. Minister po ponownym przeanalizowaniu argumentów merytorycznych, dotyczące przekształcenia Szkoły, zauważył, że Jego rolą jest ocena zamiaru zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego (art. 55 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 u.P.o.). Minister, odnosząc się do oceny obecnych warunków nauki, wychowania i opieki uczniów Szkoły i przyszłych warunków nauki tych uczniów, na podstawie protokołu kontroli doraźnej Szkoły z [...] listopada 2020r. stwierdził, że Szkoła mieści się w parterowym budynku, a jej teren jest ogrodzony.

Szkoła dysponuje 9 salami lekcyjnymi, z których jedna przeznaczona jest na potrzeby oddziału przedszkolnego (meble i urządzenia na terenie przedszkola posiadają stosowne deklaracje zgodności i certyfikaty). Z akt wynika, że kolejna sala przeznaczona jest na pracownię komputerową. W jednej z sal lekcyjnych znajduje się biblioteka. W szkole znajdują się też: pomieszczenie sanitarno-higieniczne, gabinet dyrektora, pokój nauczycielski. W Szkole nie ma sali gimnastycznej, ale jest boisko i plac zabaw. Uczniowie mają możliwość pozostawienia w Szkole podręczników i przyborów szkolnych. Szkoła prowadzi dożywianie uczniów (z obiadów korzysta 25 uczniów w 2 grupach: oddział przedszkolny i klasy I-III oraz klasy IV-VIII, posiłki dostarczane są przez firmę cateringową). Szkoła prowadzi zajęcia świetlicowe. Część uczniów uczęszczających do Szkoły korzysta z dowozów organizowanych przez Gminę. Godziny odjazdu autobusu dostosowane są do godzin zakończenia zajęć uczniów.

Minister, jakkolwiek dostrzegł, że w Szkole nie ma sali gimnastycznej, przyjął, że brak sali gimnastycznej, co do zasady, nie oznacza braku możliwości realizacji ww. podstawy programowej wychowania fizycznego i nie może stanowić istotnej przesłanki do przekształcenia Szkoły. Z dokumentacji wynika, że uczniowie mogą ten brak rekompensować zajęciami na boisku szkolnym, a dzieci młodsze na placu zabaw. Program nauczania wychowania fizycznego, opracowuje nauczyciel prowadzący te zajęcia, a dyrektor Szkoły dopuszcza go do użytku. Program ten powinien uwzględniać treści określone w podstawie programowej i powinien być dostosowany do potrzeb i możliwości uczniów. Cele kształcenia i treści nauczania wychowania fizycznego określa rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 14 lutego 2017r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz podstawy programowej kształcenia ogólnego dla szkoły podstawowej, w tym dla uczniów z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym, kształcenia ogólnego dla branżowej szkoły I stopnia, kształcenia ogólnego dla szkoły specjalnej przysposabiającej do pracy oraz kształcenia ogólnego dla szkoły policealnej (Dz.U. poz. 356, ze zm.).

Ww. rozporządzenie określa, że wychowanie fizyczne powinno być prowadzone w sali sportowej, w specjalnie przygotowanym pomieszczeniu zastępczym bądź na boisku szkolnym. Szczególnie istotne są zajęcia ruchowe na zewnątrz budynku szkolnego, w środowisku naturalnym, również w okresie jesienno-zimowym. Szkoła w miarę możliwości powinna zapewnić urządzenia i sprzęt sportowy niezbędny do zdobycia przez uczniów umiejętności i wiadomości oraz kompetencji społecznych określonych w podstawie programowej kształcenia ogólnego dla szkoły podstawowej. Zgodnie z ww. rozporządzeniem, zajęcia wychowania fizycznego mogą być realizowane w obiektach sportowych znajdujących się w otoczeniu szkoły (np. korzystanie z hal sportowych). W myśl rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 3 kwietnia 2019r. w sprawie ramowych planów nauczania dla publicznych szkół (Dz.U. poz. 639) m.in. w klasach IV - VIII szkoły podstawowej obowiązkowe zajęcia wychowania fizycznego mogą być prowadzone w grupie oddziałowej, międzyoddziałowej lub międzyklasowej - liczącej nie więcej niż 26 uczniów.

W przepisach prawa oświatowego nie określono więc wymaganej minimalnej liczebności oddziału podczas zajęć wychowania fizycznego (ani innych obowiązkowych zajęć edukacyjnych określonych w ramowym planie nauczania szkoły podstawowej). Większość treści określonych w ww. podstawie programowej wychowania fizycznego jest możliwa do zrealizowania również w przypadku klas o małej liczebności. Elementy, które wymagają większej liczebności klasy, m.in. gry zespołowe, mogą być realizowane np. w grupie międzyklasowej.

Minister nie zgodził się z zarzutem Wójta, że Szkoła nie zapewnia uczniom specjalistycznych usług edukacyjnych, w tym logopedycznych i z zakresu gimnastyki korekcyjnej i stanowisko nie ma ono potwierdzenia w dokumentacji sprawy, z której wynika, że uczniowie Szkoły mogą korzystać z oferty zajęć pozalekcyjnych, w tym kół zainteresowań i zajęć dydaktyczno-wyrównawczych. Uczniowie mogą uczestniczyć w zajęciach szachowych (klasy I i III), kole sportowym, matematycznym (klasa VIII), polonistycznym (klasy V i VI), plastycznym i zajęciach dydaktyczno- wyrównawczych z edukacji wczesnoszkolnej. Szkoła organizuje zajęcia logopedyczne, uczniowie ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi mają zapewnioną indywidualizację nauczania. Kurator Oświaty - organ uprawniony do oceny działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkoły - w toku kontroli doraźnej stwierdził, że zajęcia z zakresu pomocy psychologiczno-pedagogicznej są organizowane zgodnie z § 9, 15 i 16 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 9 sierpnia 2017r. w sprawie zasad organizacji i udzielania pomocy psychologiczno-pedagogicznej w publicznych przedszkolach, szkołach i placówkach (Dz.U. z 2020r. poz. 1280). Z dokumentacji nie wynika, aby Kurator Oświaty stwierdził w toku czynności kontrolnych nieprawidłowości w zakresie organizacji i udzielania uczniom pomocy psychologiczno-pedagogicznej w Szkole.

Minister podniósł, że do Szkoły w [...] w roku szkolnym 2020/2021 uczęszcza 45 uczniów, uczących się w 8 oddziałach i 13 dzieci w jednym oddziale przedszkolnym. Nauka odbywa się w systemie jednozmianowym, cześć zajęć prowadzona jest w systemie klas łączonych, co przemawia, zdaniem Wójta, za przekształceniem Szkoły. Minister zauważył jednak, że nauka w systemie klas łączonych jest rozwiązaniem przyjętym w obowiązującym prawie. Zgodnie z § 13 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 28 lutego 2019r. (Dz.U. poz. 502), jeżeli w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli w szkole podstawowej jest organizowane nauczanie w klasach łączonych, to:

1. - obowiązkowe zajęcia edukacyjne w klasie I, z wyjątkiem edukacji muzycznej, edukacji plastycznej i wychowania fizycznego, prowadzi się bez łączenia tych klas z innymi klasami;
2. - w klasach II i III co najmniej połowę wymiaru godzin obowiązkowych zajęć edukacyjnych, z wyjątkiem edukacji muzycznej, edukacji plastycznej i wychowania fizycznego, prowadzi się bez łączenia tych klas z innymi klasami;
3. - w klasach IV-VII co najmniej połowę wymiaru godzin obowiązkowych zajęć edukacyjnych, z wyjątkiem muzyki, plastyki i wychowania fizycznego, prowadzi się bez łączenia tych klas z innymi klasami;
4. - obowiązkowe zajęcia edukacyjne w klasie VIII, z wyjątkiem wychowania fizycznego, prowadzi się bez łączenia tych klas z innymi klasami.

W ocenie Ministra, rozwiązanie polegające na prowadzeniu zajęć systemem klas łączonych, zgodnie z ww. zasadami, zwłaszcza jeśli jest akceptowane przez rodziców, umożliwia funkcjonowanie małej szkoły i nie jest przeszkodą w realizacji podstawy programowej.

Szkoła Podstawowa mieści się w jednopiętrowym budynku. Przedszkole zajmuje 2 sale na parterze oraz 2 sale na piętrze budynku. Szkoła ta dysponuje 22 pomieszczeniami dydaktycznymi, w tym 6 sal edukacji wczesnoszkolnej, pracownie przedmiotowe: chemiczna, 2 matematyczne, geograficzna, historyczna, polonistyczna, języków obcych, 2 komputerowe, artystyczno-muzyczno-techniczna, salą gimnastyczną, halą sportową, boiskiem wielofunkcyjnym, biblioteką z pracownią multimedialną, gabinetem pedagoga, logopedy, stołówką, świetlicą, pomieszczeniami administracyjnymi i gospodarczymi. Sale lekcyjne są różnej wielkości, przestronne i zadbane. Z kopii protokołów kontroli Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] z [...] listopada 2020r. i ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w [...], przeprowadzonych w budynku Szkoły Podstawowej, załączonych do wniosku Wójta, wynika, że w toku tych kontroli nie stwierdzono nieprawidłowości.

Z dokumentacji sprawy wynika, że Szkoła Podstawowa posiada aktualne przeglądy techniczne, w których nie stwierdzono uwag, a wyposażenie szkolne ma stosowne atesty i certyfikaty. W roku szkolnym 2020/2021 uczniowie Szkoły Podstawowej mogą korzystać z zajęć pozalekcyjnych: piłka nożna, treningi piłkarskie, karate, chór szkolny, zajęcia logopedyczne, korekcyjno-kompensacyjne, terapia pedagogiczna, zajęcia wyrównawcze z języka polskiego i matematyki, przygotowujące do egzaminu ósmoklasisty oraz zajęcia rewalidacyjne. Uczniowie zamieszkujący w obwodzie tej szkoły mają zapewniony bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do i ze szkoły (godziny odjazdu autobusów umożliwiają uczniom uczestnictwo w zajęciach pozalekcyjnych). Szkoła zapewnia uczniom możliwość korzystania ze świetlicy, a godziny jej pracy dostosowywane są do potrzeb zgłaszanych przez rodziców. Zajęcia świetlicowe prowadzone są dla uczniów, którzy pozostają w szkole dłużej, ze względu na dojazdy, czas pracy rodziców lub inne okoliczności wymagające opieki w szkole.

Minister stwierdził więc, że zarówno Szkoła, jak i Szkoła Podstawowa dysponują bazą lokalowo-dydaktyczną, zapewniającą możliwość realizacji podstawy programowej kształcenia ogólnego dla szkoły podstawowej i podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Minister podziela opinię Kuratora Oświaty, że baza materialna Szkoły Podstawowej jest bogatsza niż Szkoły, ale ocenił, że nie jest to wystarczającym argumentem za przeniesieniem uczniów klas IV-VIII do Szkoły Podstawowej. Aspekt ten jest ważny, ale przestaje mieć decydujące znaczenie w zestawieniu z poniższymi okolicznościami i ustaleniami. Przy podejmowaniu decyzji o przekształceniu szkoły istotne znaczenia mają: bliskość szkoły od domu rodzinnego oraz możliwość indywidualizacji nauczania, wychowania i opieki.

Minister, odnosząc się do czynnika demograficznego, wskazywanego jako główna, poza czynnikiem ekonomicznym, przyczyna przekształcenia Szkoły, zauważył, że do szkoły tej obecnie uczęszcza 58 dzieci, w tym 45 uczniów do klas l-VIII szkoły podstawowej oraz 13 dzieci do oddziału przedszkolnego. Prognozy ujęte we wniosku Wójta przewidują, że w najbliższych latach liczba uczniów w Szkole będzie utrzymywała się na zbliżonym poziomie: rok szkolny 2021/2022 - 54 uczniów, 2022/2023 - 53 uczniów, rok szkolny 2023/2024 - 54 uczniów. Nie można zatem przychylić się do argumentu Wójta o złej sytuacji demograficznej w obwodzie Szkoły i malejącej liczbie uczniów w następnych latach szkolnych.

Minister wziął też pod uwagę, że w związku z reformą oświaty z 2017r. liczba szkół podstawowych dla dzieci i młodzieży prowadzonych przez Gminę nie wzrosła, a liczba uczniów i oddziałów w tych szkołach wzrosła z 425 w 2016r. (31 oddziałów) do 518 w 2020r. (40 oddziałów). Wójt podał, że do Szkoły uczęszcza ok. 50-70% dzieci zamieszkujących w jej obwodzie. Minister nie kwestionuje, że dzieci zamieszkujące w obwodzie Szkoły realizują obowiązek szkolny w innych szkołach, ale rodzice mają prawo wyboru szkoły innej niż obwodowa i uczeń może uczęszczać do takiej szkoły, jeśli zostanie do niej przyjęty. Gmina zaś ma obowiązek zapewnienia możliwości realizacji obowiązku szkolnego wszystkim dzieciom zamieszkałym w obwodzie szkoły. Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.P.o., sieć publicznych szkół powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, z uwzględnieniem maksymalnych długości drogi dziecka z domu do szkoły określonych w art. 39 ust. 2 u.P.o.

Sytuacja, w której cześć uczniów spełnia obowiązek szkolny w obwodach szkół, w których nie zamieszkuje, nie stanowi przekonywującej przesłanki zamiaru przekształcenia szkoły obwodowej. Dzieciom zamieszkującym w obwodzie danej szkoły należy zapewnić miejsce w tej szkole.

Minister, odnosząc się do efektywności nauczania w Szkole i w Szkole Podstawowej, mierzonej średnimi wynikami egzaminów zewnętrznych, zauważył, że w małolicznych szkołach (Szkoła), niska liczba zdających egzamin zewnętrzny ma duży wpływ na uśredniony wynik Szkoły. Rzeczywiście wyniki Szkoły z egzaminu ósmoklasisty, przeprowadzonego po raz pierwszy po reformie oświaty w 2019r. były wyższe z języka polskiego, a z języka obcego i matematyki niższe. Kształtowały się następująco w Szkole: język polski - 68%, matematyka - 25%, język angielski - 32%. Natomiast w Szkole Podstawowej: język polski - 66%, matematyka - 37%, język angielski - 53%. Podobnie w 2020r. wyniki Szkoły były wyższe z języka polskiego i niższe z matematyki i języka obcego niż w Szkole Podstawowej i wynosiły odpowiednio w Szkole: język polski - 48%, matematyka - 33%, język angielski - 27%, w Szkole Podstawowej: język polski - 42%, matematyka - 41%, język angielski - 49%.

Również w ostatnich dwóch edycjach sprawdzianu szóstoklasisty w 2015r. i 2016r. uczniowie ze Szkoły osiągnęli lepsze wyniki ze wszystkich części sprawdzianu, niż uczniowie ze Szkoły Podstawowej. W 2015r. wyniki te kształtowały się w Szkole: język polski - 68%, matematyka - 65%, język angielski 76%, a w Szkole Podstawowej: język polski - 68%, matematyka - 49%, język angielski - 68%. Wyniki ze sprawdzianu w 2016r.r. przedstawiały się w Szkole: język polski - 80%, matematyka 49%, język angielski - 69%, a w Szkole Podstawowej: język polski - 65%, matematyka - 48%, język angielski - 67%. Nie jest więc uzasadniony argument Wójta, że dzieci uczące się w większej szkole i liczniejszych oddziałach osiągają lepsze rezultaty.

Minister zauważył, że niewielka liczba uczniów, którzy przystąpili do egzaminu ósmoklasisty w Szkole (2019r. - 9, 2020r. - 13) powoduje, że wyniki tego egzaminu nie mogą być w pełni miarodajnym komponentem oceny jakości pracy Szkoły, bo przy niskiej liczbie zdających, indywidualny wynik ucznia ma zbyt duży wpływ na średnią szkoły/klasy. Uzyskiwane przez uczniów Szkoły średnie wyniki z egzaminów zewnętrznych nie powinny więc być rozpatrywane w kontekście zasadności przekształcenia. Kurator Oświaty, jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad szkołami i placówkami na terenie danego województwa, jest uprawniony do oceny efektów kształcenia szkoły i jeśli stwierdzi niedostateczne efekty kształcenia lub wychowania w szkole, powinien polecić dyrektorowi szkoły opracowanie, w uzgodnieniu z organem prowadzącym, programu i harmonogramu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania (art. 56 ust. 2 u.P.o.).

Wdrożenie programu następuje w terminach określonych w harmonogramie, zaakceptowanych przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny. Program musi uwzględnić uwagi i wnioski zgłoszone przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny. Jeżeli organ sprawujący nadzór pedagogiczny formalnie polecił opracowanie programu i harmonogramu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania, może następnie - powołując się na brak poprawy funkcjonowania szkoły - skutecznie żądać od organu prowadzącego szkołę odwołania dyrektora ze stanowiska, w trybie art. 56 ust. 3 u.P.o. Z tych względów wyniki nauczania uzyskiwane przez uczniów Szkoły, w tym wyniki egzaminów zewnętrznych, nawet gdyby były niezadawalające, nie mogą stanowić przesłanki do planowanego przekształcenia.

Minister - odnosząc się wskazanej przez Wójta korzyści przeniesienia uczniów z małej Szkoły do większej szkoły i większej grupy rówieśniczej - podkreślił, że zależność wyników kształcenia od liczebności klasy jest wieloaspektowym zagadnieniem i zależy od wielu czynników, w tym charakterystyki samych uczniów i ich środowiska rodzinnego. W publikacji Instytutu Badań Edukacyjnych pt. "Szkolne pytania. Wyniki badań nad efektywnością nauczania w klasach IV-VI" podano, że z jednej strony dostępne są badania, które wskazują na związek między wielkością oddziałów a osiągnięciami uczniów, z drugiej istnieją badania, które pokazują, że związek ten jest niewielki. W małych klasach obserwuje się częstszą pracę nauczyciela z całą klasą, a także większe zaangażowanie uczniów na lekcji i bardziej aktywne wchodzenie w interakcje z nauczycielem. Te zjawiska nie gwarantują jednak wzrostu efektywności nauczania. Niewielka klasa okazuje się raczej szansą na poprawę efektywności nauczania niż jej gwarancją.

Minister nie podzielił więc argumentu Wójta, że nauka w mniejszej szkole jest niekorzystna dla uczniów, tym bardziej, że Kurator Oświaty w toku czynności ustalił, że uczniowie Szkoły mają zapewnione odpowiednie warunki do nauki, rozwijania pasji i zainteresowań oraz należyte warunki w zakresie bezpieczeństwa i objęci są właściwą opieką. Uczniowie ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi mają zapewnioną indywidualizację nauczania. Atmosfera panująca w szkole sprawia, że dzieci czują się w niej bezpiecznie i komfortowo, udzielają sobie wzajemnie pomocy i wsparcia, dzielą się wiedzą i inspirują innych do działania. Przeniesienie uczniów do Szkoły Podstawowej będzie wiązało się z nowym środowiskiem i koniecznością adaptacji. W Szkole klasy są małoliczne: klasa I - 6 uczniów, klasa II -4 uczniów, klasa III - 4 uczniów, klasa IV - 6 uczniów, klasa V - 4 uczniów, klasa VI - 8 uczniów, klasa VII - 7 uczniów, klasa VIII - 6 uczniów.

Minister wskazał też, że Gmina planuje również przekształcenie Szkoły Podstawowej w [...] i przeniesienie uczniów klas IV-VIII do Szkoły Podstawowej. Gdyby doszło do planowanego przekształcenia, w roku szkolnym 2021/2022 do klas IV-VIII Szkoły Podstawowej uczęszczałoby odpowiednio: klasa IV - 40 uczniów (2 oddziały), klasa V - 49 uczniów (2 oddziały), klasa VI - 17 uczniów (1 oddział), klasa VII - 58 uczniów (2 oddziały), klasa VIII - 56 uczniów (2 oddziały). Dla uczniów małej Szkoły przeniesienie do dużej Szkoły Podstawowej, w której funkcjonują zintegrowane grupy rówieśnicze, będzie wiązało się z koniecznością adaptacji, co będzie miało wpływ na efektywność uczenia się i stopień zaangażowania w przedsięwzięcia realizowane w nowej dla nich szkole. Zmiana miejsca edukacji uczniów Szkoły i współistniejąca z koniecznością odnalezienia się w nowych rolach społecznych w nieznanym otoczeniu, prowadzi do zachwiania poczucia bezpieczeństwa.

Temat trudności i wyzwań jakie stoją przed dziećmi zmieniającymi środowisko szkolne i rówieśnicze zauważyli pedagodzy i psychologowie (np.: https://[...]) a wiele szkół publikuje na swoich stronach internetowych programy adaptacyjne dla uczniów. Ustawodawca, aby m.in. ograniczyć konieczności częstej adaptacji uczniów do nowych warunków uczenia się (zmiana szkoły i grupy rówieśniczej), a co za tym idzie uzyskiwać lepsze efekty kształcenia, zdecydował się na zmiany ustroju szkolnego. Istotą rozwiązań ujętych w u.P.o. było stworzenie spójnej i drożnej struktury organizacji szkół oraz wydłużenie okresu kształcenia i wychowania w jednej szkole i tej samej grupie rówieśniczej (patrz uzasadnienie ustawy - http://www.seim.gov.pl/Seim8.nsf/druk.xsp?nr=1030).

Zdaniem Ministra zagwarantowanie dowozu do szkoły i bezpieczeństwa w czasie jego trwania jest bardzo ważne, podobnie jak czas dowozu i czas przebywania poza domem w oczekiwaniu na transport ze szkoły do domu, zwłaszcza w czasie obecnie trwającej pandemii. Rady Gminy, zgodnie z deklaracją zawartą w uzasadnieniu do ww. uchwały z [...] października 2020r. i wniosku Wójta o wydanie opinii, po przekształceniu Szkoły, uczniom klas IV-VIII zostanie zapewniony bezpłatny transport do Szkoły Podstawowej. Z dokumentacji sprawy wynika, że obecnie część dzieci ze Szkoły korzysta z transportu organizowanego przez Gminę, co zdaniem wnoszącego zażalenie nie spowoduje, że po przekształceniu warunki nauki uczniów klas IV-VIII tej szkoły ulegną pogorszeniu. Uczniowie dowożeni są do szkoły dwoma kursami, tj. kurs [...] (koniec kursu - szkoła godz. 07:05) oraz kurs [...] (koniec kursu - szkoła godz. 07:15). Odjazdy autobusów dostosowane są do godzin zakończenia zajęć uczniów, tj. pierwszy kurs - godz. 13:05, drugi kurs - godz. 14:50 (w środę jeszcze dodatkowo o godz. 15:50). Granice obwodu szkoły w Przeciszewie stanowią miejscowości: [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...].

Zgodnie z mapą Google (https://www.google.com/maps) długość drogi pomiędzy Szkołą a Szkołą Podstawową wynosi 4,9 km. Po ewentualnym przekształceniu Szkoły odległości dzieci do Szkoły Podstawowej wydłużyłyby się w następujący sposób: [...] - 6,8 km (obecnie 1,1 km),[...] - 5,4 km (obecnie 3,4 km), [...] - 5,3 km (obecnie 500 m), [...] - 6,2 km, [...] - 4,6 km (obecnie 3,4 km), [...] - 4,2 km (obecnie 2,5 km), [...] - 3,1 km (obecnie 2,9 km). Po przekształceniu Szkoły droga dojazdu dzieci do szkoły wydłuży się w niektórych przypadkach nawet kilkukrotnie, a te dzieci, które obecnie nie korzystają z dojazdów zostaną pozbawione komfortu uczęszczania do szkoły w pobliżu miejsca zamieszkania.

Zdaniem Ministra późniejsze powroty do domu po zajęciach szkolnych, a także dłuższe przebywanie w szkole, do której uczęszcza więcej uczniów niż w szkole dotychczasowej, spowoduje, że warunki nauki uczniów ulegną pogorszeniu. Czas, który uczniowie poświęciliby na dojście do punktu zbiorczego, oczekiwanie na autobus, wydłużenie czasu dojazdu do szkoły, a także przebywanie w świetlicy, w której będzie dużo większa liczba uczniów oczekująca na kurs powrotny do domu, jest nieadekwatny do korzyści płynących z uczęszczania do szkoły w niedalekiej odległości od domu. Kurator Oświaty zasadnie podniósł, że Gmina nie przedstawiła szczegółowych informacji dotyczących czasu przejazdu i przebiegu trasy dowozu do Szkoły Podstawowej oraz wyraził obawy, czy podczas dowozów uczniom klas IV-VIII przekształcanej szkoły zostanie zapewniona opieka, a także jak zostanie rozwiązana kwestia uczestnictwa w zajęciach pozalekcyjnych po przeniesieniu uczniów do Szkoły Podstawowej.

Z dokumentacji wynika, że Kurator Oświaty zgromadził materiał dowodowy potwierdzający, że Gmina wykonuje prawidłowo zadania związane z organizacją dowozu uczniów do Szkoły i Szkoły Podstawowej i obecnie dowóz ten jest zorganizowany w sposób zapewniający uczniom obu szkół uczestnictwo w zajęciach pozalekcyjnych, zajęcia świetlicowe odbywają się w godzinach uwzględniających czas odjazdu autobusu szkolnego. Wprawdzie Wójt wskazał, że Kurator Oświaty w marcu 2020r. badał transport dzieci do szkół na terenie Gminy i posiada taką dokumentację, ale sprawa likwidacji z 2020r. jest sprawą odrębną, a stan faktyczny towarzyszący obecnemu zamiarowi przekształcenia nie jest identyczny z poprzednim stanem. Z akt sprawy nie wynika, w jaki sposób będzie zorganizowany dowóz uczniów klas IV-VIII Szkoły do nowej szkoły, czy uczniom tym zostanie zapewniona opieka i możliwość uczestnictwa w zajęciach pozalekcyjnych.

W ocenie Ministra, choć Szkoła Podstawowa dysponuje bardziej rozbudowaną bazą lokalowo-dydaktyczną niż Szkoła, to inne aspekty, takie jak liczebność uczniów w szkole i w oddziałach, bliskość szkoły od domu rodzinnego, czy kameralna atmosfera oraz możliwość indywidualizacji nauczania, opieki i wychowania, mają także ogromne znaczenie przy podejmowaniu decyzji o przekształceniu Szkoły. WSA w Warszawie w wyroku z 10 października 2018r. sygn. akt II SA/Wa 184/18 nie kwestionował zasadności oceny dowożenia i przyznania przez Ministra czy Kuratora pierwszeństwa dla bliskiego dostępu do szkoły dla uczniów, przed lepszymi warunkami nauczania w innej szkole.

Minister, odnosząc się do argumenty natury ekonomicznej, który zdaniem Wójta przemawiającego za przekształceniem Szkoły, dostrzegł trudną sytuację finansową Gminy, objętej postępowaniem naprawczym i zmuszonej do szukania oszczędności, ale wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 15 u.P.o. zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych należy do zadań własnych gmin i nie mogą stanowić zasadniczej przesłanki powzięcia zamiaru przekształcenia szkoły. Głównym argumentem organizowania i utrzymania sieci szkół podstawowych na danym terenie powinna być przede wszystkim korzyść dla społeczności mieszkańców, wyrażająca się m.in. przez poprawę warunków nauki dzieci tych mieszkańców, a nie obniżenie kosztów utrzymania szkół, przez obniżenie struktury organizacyjnej funkcjonującej od wielu lat szkoły podstawowej. To, że koszty utrzymania jednego ucznia w poszczególnych szkołach się różnią wynika z liczby uczniów w oddziałach szkoły, stałymi kosztami utrzymania budynku.

Spodziewane oszczędności związane z przekształceniem Szkoły i utworzeniem w jej miejsce Filii mogą okazać się niewspółmiernie niskie w stosunku do pogorszenia warunków nauki uczniów Szkoły, budynek szkoły miałby nadal służyć dzieciom oddziału przedszkolnego i uczniom klas I-III, co dalej generowałoby koszty jego utrzymania, a ponadto zwiększyłaby się liczba dzieci dowożonych do Szkoły Podstawowej, co wpłynęłoby na zwiększenie kosztów dowozów. Wyższe koszty wydatkowane na kształcenie jednego ucznia małej szkoły, przy uwzględnieniu innych ww. aspektów nie stanowi podstawowej przesłanki przekształcenia.

Minister zwrócił też uwagę, że w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji i Nauki z 18 grudnia 2020r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2021 (Dz.U. z 2020r. poz. 2384) zaplanowano dodatkowe środki na pomoc gminom w utrzymaniu małych szkół wiejskich. Podział kwoty ogólnej uwzględnia wagę dla uczniów m.in. publicznych szkół podstawowych, w których iloraz liczby uczniów w szkole i rzeczywistej liczby klas w szkole, ustalony zgodnie z ust. 12 rozporządzenia, jest niższy lub równy 18 w jednostce samorządu terytorialnego spełniającej kryterium, o którym mowa w ust. 13 tego rozporządzenia. Z "metryczki subwencyjnej" dla Gminy wynika, że spełnia ona ww. kryterium dochodowe, więc w najbliższych latach, przy zachowaniu tego rozwiązania, będą naliczane dodatkowe środki na uczniów Szkoły.

Ponadto na uczniów uczęszczających do Szkoły naliczana jest dodatkowa kwota w części oświatowej subwencji ogólnej, związana z liczbą uczniów Szkoły (waga P3). Z budżetu państwa do takich gmin, jak Gmina przekazywane są większe środki na funkcjonowanie małych szkół wiejskich. Tym samym niezasadny jest zamiar przekształcenia Szkoły w obszarze ekonomii i wsparcia funkcjonowania małych szkół wiejskich, a ponadto argumenty natury ekonomicznej, dotyczące przeznaczenia przez Gminę środków finansowych na funkcjonowanie Szkoły, nie mogą stanowić jednej z głównych przesłanek do jej przekształcenia.

Minister wskazał, że jakkolwiek Kurator Oświaty, w związku z przekazanymi przez Wójta dokumentami, zarzucił, że zaplanowane i poczynione na 2020r. inwestycje Gminy w zakresie poprawy funkcjonowania szkół z terenu gminy dotyczą Szkoły Podstawowej, z pominięciem innych szkół prowadzonych przez gminę: w [...], w [...] w [...], należało przyznać rację Wójtowi, że zwiększenie działań inwestycyjnych wynikało z konieczność wykonania zaleceń Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w [...] i Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] (poprawa stanu sanitarno-technicznego obiektu). Minister wskazał, że nieuzasadnione było też dokonywanie przez Kuratora Oświaty ocen w zakresie wydatków poniesionych na stan bezpieczeństwa w Szkole Podstawowej, gdyż wydając [...] maja 2020r. negatywną opinię o zamiarze likwidacji Szkoły (znak: [...]), dokonał oceny celowości absorbowania przez Gminę środków finansowych w 2020r.

Minister - odnosząc się do stanowiska Wójt, że utrzymywanie Szkoły z tak małą liczbą uczniów jest negatywnie postrzegane przez mieszkańców Gminy i że znaczna część mieszkańców jest za wdrożeniem planu postępowania naprawczego, co wiąże się z likwidacją placówek oświatowych - zauważył, że plany przekształcenia Szkoły spotkały się ze sprzeciwem części mieszkańców i rodziców uczniów uczęszczających do tej szkoły, co świadczy zarówno o zwolennikach, jak i przeciwnikach przekształcenia Szkoły. Tym niemniej kwestia ta nie ma wpływu bezpośredniego na negatywną opinię Ministra, bo przyznaje on rację Wójtowi, że z u.P.o. nie wynika obowiązek konsultowania z rodzicami zamiaru przekształcenia szkoły, do której uczęszczają ich dzieci (również konsultacji ze społecznością lokalną) i Gmina ma jedynie obowiązek powiadomienia rodziców tych dzieci o swoich planach.

Minister stwierdził, że Kurator nie naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 6 k.p.a., gdyż zebrał pełny materiał dowodowy sprawy i rozważył wszystkie aspekty zamiaru przekształcenia Szkoły. Główną przesłanką organizowania sieci szkół podstawowych na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego powinna być przede wszystkim korzyść dla lokalnej społeczności, wyrażająca się m.in. poprzez poprawę warunków nauki dzieci, a nie spodziewane obniżenie kosztów utrzymania szkół poprzez obniżenie ich struktury organizacyjnej. Negatywna opinia Kuratora Oświaty w przedmiocie zamiaru przekształcenia Szkoły jest uzasadniona, a zażalenie Wójta nie zasługuje na uwzględnienie.

1. 2. Gmina w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o uchylenie w ww. postanowienia Ministra i utrzymanego nim w mocy ww. postanowienia Kuratora Oświaty z [...] grudnia 2020r. oraz orzeczenie co do istoty sprawy przez zobowiązanie do wydania pozytywnej opinii, co do zamiaru przekształcenia Szkoły, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy ww. postanowienia Kuratora Oświaty i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, z uwagi na naruszenie:
2. a) art. 89 ust. 1 i 3 u.P.o. przez jego nieuzasadnione niezastosowanie i podtrzymanie negatywnej opinii o zamiarze przekształcenia Szkoły;
3. b) art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. - przez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu Gminy, prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej;
4. c) art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - przez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności przez mało wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, zaniechanie dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych, nie ustosunkowanie się do argumentów dotyczących kształcenia i wychowywania dzieci w nowej szkole, nie wyjaśnienia dostatecznie, jakie racje ekonomiczne i pozaekonomiczne uzasadniają utrzymanie szkoły, do której uczęszcza niewielka liczba uczniów, gdy w Gminie znajduje się dobrze wyposażona szkoła, zdolna do przejęcia zadań szkoły przekształcanej.

Zdaniem Gminy, zgodnie z art. 89 ust. 1 u.P.o., jej obowiązkiem jest zapewnienie uczniom przekształcanej szkoły możliwości kontynuowania nauki, wychowania i opieki w innej szkole publicznej tego samego typu. Gmina wywiąże z tego obowiązku w pełni. Brak sali gimnastycznej nie może stanowić istotnej przesłanki do przekształcenia Szkoły. Bardzo istotna jest ocena warunków nauki, opieki i wychowania, w tym również wychowania fizycznego, jakie będą mieli uczniowie po planowanej zmianie, a te warunki po przekształceniu Szkoły ulegną poprawie.

Minister zauważył, że zajęcia wychowania fizycznego mogą być realizowane w obiektach sportowych znajdujących się w otoczeniu Szkoły (np. korzystanie z hal sportowych), co oznacza, że uczniowie ze Szkoły mogą być dowożeni na zajęcia z wychowania fizycznego do hali sportowej przy Szkole Podstawowej lub na boisko sportowe "Orlik" położone w [...].

Gmina uważa, że w klasach łączonych trudniej jest funkcjonować wybijającym się i zdolnym uczniom, brak jest właściwych warunków do uczniowskiej współpracy i rywalizacji, a często też niemożliwa jest właściwa praca w grupach. Art. 96 ust. 4 u.P.o. dopuszcza organizację nauczania w klasach łączonych w szkołach podstawowych działających w szczególnie trudnych warunkach demograficznych lub geograficznych. W stanie faktycznym sprawy nie ma mowy o szczególnie trudnych warunkach, a konieczność łączenia oddziałów wynika wyłącznie z małej liczby uczniów w oddziałach.

Gmina wyraziła przekonanie, że w art. 89 ust. 1 u.P.o. chodzi o zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, a nie o gwarancję porównywalnych lub lepszych warunków kontynuowania nauki. Gmina planując przekształcenie Szkoły i przeniesienie uczniów klas IV-VIII do Szkoły Podstawowej zobowiązała się zapewnić uczniom lepsze warunki nauki i dostęp do lepszej i bogatszej bazy lokalowej, edukacyjnej i sportowej, którą oferuje Szkoła Podstawowa, a są to: sale lekcyjne - 17 klasopracowni (pracownia informatyczna, biologiczno-informatyczna, polonistyczna, historyczna, matematyczna, chemiczna, fizyczno- matematyczna, językowa, geograficzna, artystyczna, 6 sal dla klas I-III oraz 4 sale do zajęć na terenie przedszkola oraz 2 szatnie dla klas I-III i IV-VIII, 2 szatnie na terenie przedszkola, jadalnia dla uczniów klas I-III, gabinet pedagogów, pokój logopedów, gabinet pielęgniarki, 4 łazienki duże dla uczniów, 2 łazienki dla uczniów niepełnosprawnych, duża łazienka na terenie przedszkola, w której znajduje się kabina dostosowana dla dzieci niepełnosprawnych, kuchnia, archiwum, 4 pomieszczenia socjalne, biblioteka z czytelnią, świetlica, winda i schody dla osób poruszających się na wózku inwalidzkim, sala gimnastyczna z szatnią i magazynkiem, hala widowiskowo-sportowa (a w tym są 3 łazienki, w tym 1 dla osób niepełnosprawnych, dwie szatnie z toaletą i prysznicami, pomieszczenie na siłownię.

Hala wyposażona jest we wszystkie niezbędne sprzęty sportowe, ponadto ergometr wioślarski, steper, rower stacjonarny, stół do bilarda, piłkarzyki, 5 stołów do ping-ponga, sprzęt do skoku wzwyż, magazynek i pokój nauczycieli wychowania fizycznego). Szkoła Podstawowa dysponuje: 43 komputerami stacjonarnymi, tabletami, 38 laptopami, telewizorami, magnetofonami, odtwarzaczami DVD, sprzętem fotograficznym, 4 tablicami interaktywnymi, 2 monitorami interaktywnymi, zestawami nagłaśniającymi oraz zestawami pomocy do: terapii pedagogicznej, zajęć logopedycznych, zajęć korekcyjno-kompensacyjnych, rewalidacyjnych oraz wczesnego wspomagania. Przy tej szkole znajdują się: plac zabaw, bieżnia - 4 tory, rozbieg do skoku w dal, boisko do gry w piłkę nożną, małe boisko trawiaste. Cały obiekt jest pod stałym monitoringiem: 8 kamer zewnętrznych, 14 kamer wewnętrznych. W [...] funkcjonuje też boisko "Orlik", wykorzystywane przez młodzież szkolną m.in. do zajęć wychowania fizycznego.

Przedstawione przez Ministra prognozy demograficzne, wskazujące na stabilną sytuację w tym zakresie, są obarczone wadą, bo dotyczą całej Gminy, a nie danych z obwodu szkoły przekształcanej, do której obecnie uczęszcza 58 uczniów, w tym 13 do oddziału przedszkolnego. Liczba uczniów ogółem spoza terenu Gminy - 7. Prognoza Ministra nie uwzględnia deklaracji rodziców potencjalnych uczniów, że ich dzieci będą uczęszczały w przyszłości do Szkoły. Obowiązkiem Gminy jest zapewnienie możliwości realizacji obowiązku szkolnego wszystkim dzieciom zamieszkałym na terenie Gminy i z tego obowiązku Gmina się wywiązuje, a rodzicom przysługuje prawo wyboru szkoły innej niż obwodowa i innej niż publiczna i z tego już korzystają, posyłając np. dzieci zamieszkałe w obwodzie Szkoły, do pierwszej klasy Szkoły Podstawowej.

Minister zauważył, że rzeczywiście wyniki Szkoły z egzaminu ósmoklasisty w 2019r. i 2020r. były niższe niż w Szkole Podstawowej, ale Gmina stoi na stanowisku, że uzyskane przez uczniów Szkoły średnie wyniki z egzaminów zewnętrznych, powinny być rozpatrywane także w kontekście zasadności przekształcenia Szkoły. Kurator Oświaty ustalił, że procesy edukacyjne w Szkole zorganizowane są w sposób sprzyjający uczeniu się, a Szkoła uwzględnia indywidualne potrzeby uczniów, prowadzi innowacje pedagogiczne, organizuje zajęcia pozalekcyjne, itd. Minister podzielił tę ocenę, wskazując, że przeniesienie uczniów małej Szkoły do dużej Szkoły Podstawowej, w której funkcjonują zintegrowane grupy rówieśnicze, będzie wiązało się z koniecznością adaptacji, co będzie miało wpływ na efektywność uczenia i stopień zaangażowania w przedsięwzięcia realizowane w nowej dla nich szkole. Gmina stoi jednak na stanowisku, że obecnie liczba uczniów w Szkole uniemożliwia właściwą realizację procesu dydaktycznego i nie gwarantuje optymalnego poziomu nauczania.

W znacznym stopniu utrudnione jest wprowadzanie metod aktywizujących, często wykluczona jest praca w grupach, czy grach zespołowych. W takich grupach 2-3 osobowych trudniej o funkcjonowanie zdolnych uczniów, z których inni mogliby brać przykład i dążyć do współzawodnictwa. Mała liczebność klas w Szkole wcale nie musi oznaczać indywidualizacji nauczania. Szkoła Podstawowa, wcale nie gorzej, jak Szkoła spełnia wszystkie funkcje i zadania przypisane szkole podstawowej, również uwzględnia indywidualne potrzeby uczniów, organizuje zajęcia pozalekcyjne, dba o bezpieczeństwo uczniów, itd.

Kurator Oświaty w toku postępowania zgromadził materiał dowodowy potwierdzający, że Gmina wykonuje prawidłowo zadania związane z organizacją dowozu uczniów do Szkoły i Szkoły Podstawowej. Jeśli więc Kurator, wydając negatywną opinię w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły miał wątpliwości dotyczące organizacji dowozu uczniów po planowanym przekształceniu, powinien zwrócić się do Gminy o stosowne wyjaśnienia w tym zakresie - tego nie uczynił. Zgodnie z art. 39 ust. 2 i 3 u.P.o., jeżeli droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka przekracza odległości wymienione w ust. 2 - 3 km – w przypadku uczniów klas I-IV i 4 km w przypadku uczniów klas V-VIII szkół podstawowych, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat, także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej. Gmina zobowiązała się do spełnienia tego warunku, zatem wywody dotyczące potencjalnych "uciążliwości" spowodowanych przewozem uczniów należy uznać za bezprzedmiotowe.

W ocenie Ministra, pomimo że Szkoła Podstawowa dysponuje bardziej rozbudowaną bazą lokalowo-dydaktyczną niż Szkoła, to duże znaczenie przy podejmowaniu decyzji o przekształceniu mają inne aspekty, takie jak: liczebność uczniów w Szkole i w poszczególnych oddziałach, bliskość Szkoły od domu rodzinnego, czy też kameralna atmosfera oraz możliwość indywidualizacji nauczania, opieki i wychowania. Gmina uważa jednak, że decydujące znaczenie ma zawsze dobro uczniów, zapewnienie im bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, możliwość rozwoju intelektualnego i emocjonalnego. Słusznie Minister dostrzegł trudną sytuację finansową Gminy, która jest objęta Programem Postępowania Naprawczego i jest zmuszona do szukania oszczędności, a mimo to zdaniem Ministra argumenty natury ekonomicznej nie mogą stanowić zasadniczej przesłanki powzięcia zamiaru przekształcenia szkoły. Gmina musi podjąć szereg działań naprawczych, prowadzących do ograniczania wydatków, które w dużej mierze dotyczą wydatków w dziale Oświata i Wychowanie.

Mała liczebność uczniów w Szkole generuje o wiele większe koszty utrzymania w kontekście otrzymywanej subwencji oświatowej. Przykład: koszt utrzymania jednego ucznia w Szkole w 2020r. wyniósł 14.143 zł, a w Szkole Podstawowej - 9 761 zł. Zachodzi więc konieczność racjonalizacji wydatków oświatowych ponoszonych przez Gminę, także ze względu na ustawę o finansach publicznych.

Gmina wskazała, mając na względzie stanowisko Ministra, że do takich gmin jak Gmina przekazywane są większe środki finansowe z budżetu państwa, że subwencja oświatowa nie pokrywa wszystkich wydatków na realizację zadań oświatowych jednostek samorządu terytorialnego. Art. 95 ust. 3 u.P.o. pozwala zaś, w uzasadnionych przypadkach na tworzenie filialnych szkół podstawowych. Celem przekształcenia Szkoły jest konieczność dostosowania sieci szkoły podstawowej do realnych potrzeb wynikających z zachodzących zmian demograficznych i jest to zasadne ze względów organizacyjnych, bo pozwoli na uporządkowanie sieci szkolnej w Gminie, przy czym nie zmieni dostępności do edukacji najmłodszym uczniom, którzy nadal będą mogli korzystać z nauki w Szkole. Za istotne Gmina uznała poczucie bezpieczeństwa dzieci w mniejszej szkole i korzystniejszy wpływ na ich rozwój i kształtowanie postaw społecznych na pierwszym etapie nauczania.

W ocenie Gminy przystępując do zamiaru przekształcenia Szkoły spełniła wymagania określone w art. 89 ust. 1 u.P.o., bowiem zapewniła uczniom klas I-III z oddziałem przedszkolnym możliwość kontynuowania dalszej nauki w szkole filialnej, uczniom klas IV-VIII możliwość kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej, zapewniła bezpłatny transport i opiekę dla uczniów klas IV-VIII do Szkoły Podstawowej, jak również zawiadomiła o zamiarze przekształcenia wszystkie podmioty wskazane w tym przepisie i pomimo tego Kurator Oświaty postanowił wydać opinię negatywną w sprawie przekształcenia Szkoły, a jego stanowisko znalazło pełne uznanie Ministra.

Gmina zwróciła uwagę na postanowienie Kuratora Oświaty (znak sprawy [...]), w którym wyraził pozytywną opinię w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] z oddziałem przedszkolnym z dniem [...] sierpnia 2020r. w Gminie [...]. Była to szkoła o podobnej strukturze organizacyjnej do, z podobną ilością uczniów, czyli ze zbliżonymi warunkami demograficznymi. Szkołę tę przekształcono w szkołę filialną o strukturze klas I-III z odziałem przedszkolnym, zachowując edukację najmłodszych uczniów w dotychczasowej lokalizacji. Organ zaznaczył m.in. że: - przekształcenie planowane jest w terminie zgodnym z ustawą Prawo oświatowe, - organ prowadzący wskazał przyczyny demograficzne oraz potrzebę racjonalizacji zadań oświatowych związanych z realizacją obowiązków oświatowych, - sytuacja demograficzna wskazuje na potrzebę przekształcenia szkoły, - proces przekształcenia wpłynie pozytywnie na uczniów klas IV-VII1, - brak jest podstaw do stwierdzenia, że kontynuowanie nauki w innej szkole, w liczniejszych klasach wpłynie negatywnie na wyniki nauczania uczniów przekształcanej szkoły, - przeniesienie uczniów z jednej do drugiej szkoły nie spowoduje pogorszenia warunków nauki i wychowania, - organizacja dowozu dzieci z przekształcanej szkoły zapewni im bezpieczne dotarcie zarówno do szkoły, jak i ze szkoły do domu, - po przeprowadzonych zmianach, z uwagi na naukę w klasach bez łączenia zajęć dydaktycznych znacznie poprawią się warunki nauczania, itd.

Minister mylnie interpretuje więc przepisy prawa materialnego i niewłaściwie stosuje art. 89 ust. 1 i 3 u.P.o. przez jego nieuzasadnione niezastosowanie i podtrzymanie negatywnej opinii o zamiarze przekształcenia Szkoły. Kurator wydał opinię na podstawie tych samych przepisów i przekształcił inną szkołę w powiecie płockim w 2020r. na podstawie tych samych przepisów. Wszystkie aspekty, które w przypadku Szkoły w [...] wpłynęły na pozytywną opinię o przekształceniu szkoły, zostały odmiennie zinterpretowane w sprawie rozpoznawanej. Świadczy to więc o arbitralnej decyzji, która jest krzywdząca, nierzetelna. W jednym przypadku dowóz dzieci do szkoły w odległości 5-6 km jest bezpieczny, a gdy dojazd do Szkoły Podstawowej jest podobny, organy uważają ten dowóz za uciążliwy. W sprawie chodzi w istocie o ustalenie podstaw i zakresu ingerencji organu administracji rządowej - Kuratora Oświaty w decyzje organu stanowiącego gminy, prowadzącego szkołę, dotyczące przekształcenia szkoły.

Należy więc przypomnieć, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej (art. 163 i 165 ust 2 Konstytucji RP i art. 2 u.s.g.). Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.). Gmina wykonuje więc zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 piet 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 u.P.o., według którego zakładanie i prowadzenie m.in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy. Art. 51 ust. 1 u.P.o. stanowi, że kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności: 1) sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa.

Przedmiotem nadzoru Kuratora jest głównie działalność szkół i placówek (art. 55 ustawy), zaś jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i 6).

Prawo oświatowe określa również granice tego nadzoru. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58). Formą nadzoru pedagogicznego kuratora oświaty nad działalnością szkół jest również wymaganie uzyskania pozytywnej opinii tego organu w sprawie przekształcenia/likwidacji szkoły publicznej, warunkującej dopuszczalność podjęcia decyzji przekształceniu/likwidacji (art. 89 ust 3 u.P.o.).

Zdaniem Gminy, która podziela stanowisko wyrażone w przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu do wyroku z 15.11.2019r. (sygn. akt II SA/Wa 1484/19), kompetencje nadzorcze kuratora oświaty - podmiotu działającego w ramach jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 4 pkt 17 u.P.o.), działającego w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 u.P.o.) podlegają, poza u.P.o., regułom nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych określonym w Konstytucji w odniesieniu do gmin w ustawie o samorządzie gminnym. Pozytywna opinia kuratora oświaty działającego w imieniu wojewody w rzeczywistości decyduje o "ważności" uchwały rady gminy o likwidacji szkoły. Dlatego też należy ją kwalifikować jako środek nadzoru nad działalnością gminy przewidziany w art. 89 ust. 1 u.s.g.

Z tych powodów, opinia przewidziana w art. 89 u.P.o. nie jest opinią, która mieści się w ramach nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością gminy i którego podstawowe ramy określa wspomniany art. 171 Konstytucji RP. Nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w Prawie oświatowym wyjątków od ukształtowanego w Konstytucji modelu samodzielności samorządu terytorialnego, w tym podstawowej jego jednostki - gminy. W szczególności czynienia odstępstwa polegającego na rozszerzeniu kompetencji nadzorczych organów administracji rządowej w stosunku do gminy w sprawach dotyczących wykonywania jej zadań własnych, polegających na prowadzeniu szkoły, ingerowania zatem w tę działalność gminy głębiej, niż pozwalają na to Konstytucja i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego - np. art. 51 ust. 1 pkt 5 u.P.o. mówiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa.

Prowadzi to do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego obowiązany do realizowania w stosunku do gminy swoich zadań według zasady legalności, może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkolę wydania pozytywnej opinii w sprawie przekształcenia/likwidacji szkoły tylko wtedy, gdyby decyzja o przekształceniu/likwidacji była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Nie uzasadnia zatem takiej odmowy powoływanie się na politykę państwa - kryterium z natury nieostre i w tej sprawie użyte w sposób niejasny, przez wybiórcze przywołanie celów tej polityki.

Przesłanki przekształcenia/likwidacji szkoły publicznej przez organ prowadzący szkołę określa art. ust. 1 i 3 u.P.o., stanowiąc, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być przekształcona/zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem przekształcenia/likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać przekształcona/zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.

Wiążąca opinia kuratora oświaty w sprawie przekształcenia/likwidacji szkoły powinna przede wszystkim odnosić się do spełniania przez organ prowadzący szkołę tych ustawowych przesłanek dopuszczających przekształcenie/likwidację. Jak już powiedziano, taka ingerencja jest dopuszczalna w granicach określonych ustawą i tą ustawą jest ustawa Prawo oświatowe.

W ocenie Gminy, z akt sprawy wynika, że Gmina wypełniła wymagania określone w art. 89 ust. 1 u.P.o. Zapewniła możliwości kontytuowania nauki na poziomie szkoły podstawowej uczniom oraz dzieciom w wieku przedszkolnym, w tym bezpłatny transport zgodnie z art. 39 u.P.o., który określa wymagania dotyczące drogi dziecka z domu do szkoły. Art. 89 ust. 1 u.P.o. nakłada na organ prowadzący szkołę w razie przekształcenia/likwidacji szkoły ogólny obowiązek zapewnienia uczniom szkoły przekształcanej/likwidowanej możliwości kontunuowania nauki w innej szkole publicznej. W tym przepisie chodzi o gwarancję możliwości kontynuowania nauki, a nie o gwarancję porównywalnych lub nawet lepszych warunków kontynuowania nauki. Pod wieloma względami warunki nauki w Szkole Podstawowej są lepsze niż w Szkole, na co zresztą uwagę zwróciły organy obu instancji. Negatywna opinia w sprawie przekształcenia Szkoły została więc oparta na argumentacji pozaprawnej, celowościowej, a więc wykraczającej poza określone wyżej granice ingerencji w samodzielność Gminy. Nie ma zatem dostatecznego uzasadnienia prawnego, nie wskazuje z jakimi konkretnymi przepisami prawnymi kolidują zamierzenia jednostki samorządowej co do zamiaru przekształcenia Szkoły.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości teza, że wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie przekształcenia/likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (por. np. wyroki NSA z 10 listopada 2006r. sygn. akt I OSK 258/06 i z 2 sierpnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1128/05, orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stanowisko Gminy ma też potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 maja 2002r. sygn. K 29/2000 (OTK ZU 2002/3A poz. 30), w którym stwierdzono m.in. że kurator oświaty jest organem odpowiedzialnym za jakość oświaty oraz posiadającym w stosunku do szkól publicznych i niepublicznych szereg ściśle określonych w przepisach prawa uprawnień kontrolnych. W granicach wyznaczonych konkretnymi normami prawnymi, kurator oświaty wydaje także opinie w sprawie zamiaru przekształcenia/likwidacji szkoły. W sprawach tych - co Trybunał również podkreślił - kurator oświaty nie może działać arbitralnie. Niewydanie pozytywnej opinii o przekształceniu/likwidacji szkoły samorządowej może mieć miejsce tylko w razie niedochowania wymogów określonych w przepisach prawa regulujących przesłanki przekształcenia/likwidacji szkoły. Każda negatywna opinia kuratora oświaty w tym przedmiocie powinna znajdować uzasadnienie w racjach i przesłankach zawartych w prawie materialnym.

Musi zatem wskazywać podstawę prawną nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek związany z zapewnieniem uczniom przekształcanej/likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich uprawnień, które wynikają z konkretnych norm prawnych zawartych w ustawie o systemie oświaty lub innych ustawach. Dopiero niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego wskazanego w ustawie obowiązku, może prowadzić, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, do odmowy wydania pozytywnej opinii.

Powyższe stanowisko Trybunału znalazło wyraz w judykaturze Z wyroku WSA w Warszawie z 15 listopada 2019r. sygn. akt I SA/Wa 1484/19 wynika, że organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie przekształcenia/likwidacji szkoły tylko wtedy, gdyby decyzja o przekształceniu/likwidacji była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Nie uzasadnia odmowy powoływanie się na politykę państwa - kryterium z natury nieostre i używane w sposób niejasny, przez wybiórcze przywołanie celów tej polityki. WSA w Warszawie w wyroku z 18 marca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 2462/19 stwierdził zaś, że kurator oświaty nie może kierować się przy podejmowaniu opinii względami innymi niż wynikającymi z art. 89 ust. 1 u.P.o. W szczególności nie mogą nim kierować argumenty natury celowościowej czy słusznościowej, związane z uogólnianymi zasadami polityki oświatowej, a już z całą stanowczością subiektywne opinie lokalnej społeczności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie ulega wątpliwości, że wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie przekształcenia/likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty.

Przyjmuje się też, że kurator oświaty wydając opinię w sprawie przekształcenia/likwidacji szkoły lub placówki powinien uwzględnić takie okoliczności jak termin przekształcenia/likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze zmiany siedziby szkoły, zapewnienie dzieciom określonego transportu do szkoły. Powinien również ocenić skutki przekształcenia szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki, uwzględnić regionalną i lokalną politykę oświatową, dostępność edukacji w poszczególnych rejonach. Przesłanki warunkujące wydanie pozytywnej lub negatywnej opinii nie zostały zatem dokładnie określone. Prowadzi to do zarzutów o zbytniej uznaniowości czy też arbitralności działań kuratorów i wpływa negatywnie na relacje pomiędzy kuratorami oświaty a organami prowadzącymi szkołę. Praktyka pokazuje, że przy wydawaniu opinii w sprawie przekształcenia/likwidacji szkoły kuratorzy nie badają jedynie kwestii proceduralnych, ale biorą także pod uwagę inne okolicznością Treść postanowień organów nadzoru pedagogicznego była niejednokrotnie przedmiotem krytyki sądów administracyjnych, które wskazywały na automatyzm w podejmowaniu decyzji, brak dogłębnej analizy racji przedstawianych przez samorząd oraz niewskazywanie motywów, jakimi organ kierował się przy ocenie materiału dowodowego.

WSA w Warszawie w wyroku z 15 listopada 2019r. (sygn. I SA/Wa 1484/19) uznał, że negatywna opinia organów w sprawie przekształcenia/likwidacji szkoły została oparta na argumentacji pozaprawnej, celowościowej, a więc wykraczającej poza granice ingerencji w samodzielność gminy. Nie zawierała dostatecznego uzasadnienia prawnego, tj. nie wskazała, z jakimi konkretnymi przepisami prawnymi kolidują zamierzenia jednostki samorządowej co do przekształcenia/likwidacji szkoły.

Z kolei WSA w Warszawie w wyroku z 22 listopada 2018r. sygn. akt II SA/Wa 1303/18 stwierdził, że organy, wypowiadając się negatywnie w sprawie przekształcenia/likwidacji szkoły, nie rozważyły możliwości wywiązania się przez gminę z jej ustawowych obowiązków zapewnienia uczniom warunków prawidłowego funkcjonowania. Nie wyjaśniły dostatecznie, jakie racje ekonomiczne i pozaekonomiczne uzasadniały utrzymanie szkoły, do której nie uczęszczał wówczas żaden uczeń, podczas gdy w gminie znajdowała się dobrze wyposażona szkoła, zdolna do przejęcia zadań szkoły przekształcanej/likwidowanej.

Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie organy nie powołały żadnych naruszeń prawa materialnego uzasadniających negatywną opinię. Nie wykazały też czy, i ewentualnie jakich wymogów przewidzianych w ustawie i odrębnych przepisach nie spełniła Gmina, decydując się na przekształcenie szkoły. Uzasadnienia podjętych postanowień sprowadzają się do opisów faktów i prognoz. Nie ustosunkowano się także do argumentów i zarzutów skarżącego, w szczególności podniesionych w zażaleniu, podnosząc jedynie ogólnie, że względy ekonomiczne nie mogą decydować o likwidacji/przekształceniu placówki oświatowej.

Na powyższy problem wskazał również Rzecznik Praw Obywatelskich, który zwrócił się do MEN o wyjaśnienie przyjętej przez resort praktyki w sytuacji, gdy prawo nie precyzuje dokładnie przesłanek wydawania przez kuratora oświaty pozytywnej lub negatywnej opinii o zamiarze likwidacji szkoły przez samorząd (vide: https://www.rpo.gov.pl/pl/content/rpo-kiedv-kurator-osvviatv-moze-sie-nie-zgodzic-na-lik\vidacie-szkoly-przez-samorzad). Prowadzi to bowiem do zarzutów o zbytniej uznaniowości czy też arbitralności działań kuratorów i wpływa negatywnie na ich relacje z samorządami. Z orzecznictwa wynika zaś, że kurator może odmówić pozytywnej opinii tylko, gdyby było to sprzeczne z Prawem oświatowym. Odmowy nie uzasadnia zaś powoływanie się na politykę państwa. Stanowisko kuratora nie może zaś naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej obowiązkowych zadań publicznych w tej dziedzinie.

Zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Kuratora Oświaty, zawierające negatywną opinię o zamiarze przekształcenia przez Skarżącą Szkoły w [...], zapadły zatem z istotnym naruszeniem art. 89 ust. 1 i 3 u.P.o. oraz mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, art. 80, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Gmina nie zgadza się ze stanowiskiem MEN zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że "zaproponowane przekształcenie Szkoły jest niezgodne z przepisami prawa. Zamierzone przekształcenie samodzielnej szkoły w szkołę filialną podporządkowaną organizacyjnie Szkole Podstawowej, zgodnie z art. 89 u.P.o., należy przeprowadzić przez likwidację Szkoły oraz przekształcenie Szkoły Podstawowej przez utworzenie podporządkowanej jej organizacyjnie Szkoły Filialnej o strukturze klas I-III z oddziałem przedszkolnym". Z mocy art. 89 ust. 9 u.P.o., przepisy ust. 1-8 tegoż artykułu stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły i art. 88 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki.

WSA w Białymstoku w wyroku z 22 czerwca 2006r. sygn. akt II SA/Bk 189/06 uznał, że z przekształceniem szkoły, o którym mowa w art. 59 ustawy o systemie oświaty, mamy do czynienia wówczas, gdy zaistniała taka zmiana organizacyjna, która doprowadziła do rozszerzenia, zwężenia lub wprowadzenia nowego zakresu edukacji danej placówki przy częściowej lub całkowitej eliminacji dotychczasowego zakresu edukacji. Inaczej mówiąc, przekształcenie organizacyjne spowodowało zmianę charakteru, stanu prawnego, struktury, formy, nadając jej inną, nową postać i funkcję. W praktyce przekształcenie polega m.in. na: - obniżeniu stopnia organizacyjnego szkoły (np. w miejscu sześcioklasowej szkoły podstawowej szkoła obejmująca tylko klasy I - III), - zmianie statusu szkoły samodzielnej na szkołę filialną.

W świetle wyroku WSA w Warszawie z 15 stycznia 2008 r. (sygn. akt I SA/Wa 1655/07) przekształceniem nie jest zmiana siedziby szkoły. Skarżąca zwróciła istotną uwagę na fakt, że Minister nie dotrzymał terminu, określonego w art. 35 i art. 36 k.p.a. i nie poinformował organu o przedłużeniu tego terminu. Minister wydał postanowienie wyrażające negatywną opinię w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły w [...], dopiero po wysłaniu przez organ skarżący ponaglenia.

1. 3. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
2. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. 1. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
2. 2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, z uwagi na art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."), gdyż przedmiotem skargi było postanowienie Ministra wydane w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w ww. przepisie.

Sąd stwierdza ponadto, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167 ze zm., zwana dalej "P.u.s.a.") kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. sprawowana jest przez Sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (np. postanowienie) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.).

Sąd wyjaśnia również, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Ostatni z ww. przepisów nie miał jednak zastosowania w sprawie, gdyż organ administracyjny wydał w sprawie postanowienie, które zaskarżyła Skarżąca Gmina, a nie interpretację indywidualną, o której mowa w art. 57a P.p.s.a.

1. 3. Sąd - oceniając w świetle wskazanych wyżej kryteriów zaskarżone postanowienie Ministra uznał, że było ono zgodne z prawem procesowym i materialnym oraz nie naruszało wskazanych w skardze przepisów.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 89 ust. 1, 3, 4 pkt 1, ust. 9 u.P.o.

Przesłanki warunkujące likwidację szkoły określa art. 89 ust. 1 u.P.o., stanowiąc, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych – uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.

Zgodnie z art. 89 ust. 4 u.P.o., opinia, o której mowa w ust. 3, jest wydawana w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania – w przypadku postanowienia wydanego przez kuratora oświaty.

Stosownie do art. 89 ust. 9 u.P.o. przepisy art. 89 ust. 1-8 i art. 88 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki.

Sąd, odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdza, że opinia wydawana w trybie art. 89 ust. 3 u.P.o nie jest opinią w ramach nadzoru, która mogłaby dotyczyć jedynie legalności podjętej uchwały o zamiarze likwidacji szkoły. Opinię tę wydaje kurator oświaty, jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową państwa oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą.

Oznacza to, zdaniem Sądu, że przy wydawaniu opinii kurator oświatowy zobligowany jest do brania pod uwagę nie tylko okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 u.P.o., jak termin likwidacji/przekształcenia szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonania stosownych zawiadomień, czy też zapewnienie dzieciom transportu do szkoły, bowiem sprawowany nadzór pedagogiczny to również ocena skutków likwidacji lub przekształcenia szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. Kurator, wydając opinię, nie może zatem działać arbitralnie i opinia taka musi odnosić się do przepisów prawa, nakładających na organ prowadzący szkołę określone obowiązki. Jednakże, realizacja tych obowiązków, zwłaszcza w zakresie obejmującym aspekty związane z nadzorem pedagogicznym, nie sprowadza się li tylko do wskazania konkretnych działań, o których mowa w art. 89 ust. 1 u.P.o., ale do oceny skutków likwidacji/przekształcenia szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki.

Analogiczne stanowisko było prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie poprzedniego stanu prawnego. NSA w wyroku z 10 listopada 2006r. sygn. akt I OSK 258/06 stwierdził wyraźnie, że przy wydawaniu opinii kurator zobligowany jest do brania pod uwagę nie tylko okoliczności wskazanych w art. 59 ust. 1 ustawy z 7 września 1991r. o systemie oświaty, jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, czy też stosownie do art. 17 ust. 3 i ust. 3a ustawy o systemie oświaty, dotyczących zapewnienia dzieciom określonego transportu do szkoły, ale również te wszystkie aspekty związane z likwidacją szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnej w tym względzie z polityką państwa, jak i do zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego.

Oczywistym jest, że wydając opinię, kurator nie może działać arbitralnie i opinia taka musi odnosić się do przepisów prawa, nakładających na organ prowadzący szkołę określone obowiązki. Jednakże, realizacja tych obowiązków, zwłaszcza w zakresie obejmującym aspekty związane z nadzorem pedagogicznym, nie sprowadza się li tylko do wskazania konkretnych działań, o których mowa w art. 59 ust. 1 czy art. 17 ust. 3 i 3a tej ustawy, ale właśnie do oceny skutków likwidacji szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. W tym też przejawia się uznaniowość przedmiotowej opinii, co z oczywistych względów nie może oznaczać dowolności dokonanej przez kuratora oceny (dostępny pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl).

Warto też zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w ww. orzeczeniu stwierdził, że powyższa interpretacja art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty w żaden sposób nie ingeruje w samodzielność gminy i jej odpowiedzialność za wykonywanie zadań publicznych, jako zadań własnych. NSA podkreślił, że "Gmina wykonuje te zadania samodzielnie, jednakże na podstawie ustaw i w ich ramach, co oznacza, że samodzielność nie ma charakteru absolutnego i może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom ustanowionym przez ustawodawcę. (...) Takim ustawowym ograniczeniem samodzielności gminy jest właśnie przepis art. 59 ust. 2 ww. ustawy. Jednakże brak ściśle określonych w tym przepisie przesłanek warunkujących wydanie pozytywnej bądź negatywnej opinii i oparcie tej opinii zarówno na przepisach, które zawierają element oceny wykonania tych obowiązków, nie oznacza naruszenia zasady suwerenności gminy".

Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko NSA oraz wskazuje, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 maja 2002r., wydanym w sprawie o sygn. akt K 29/00, stwierdził, że jest oczywiste, że kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad gminą w rozumieniu art. 171 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił też, że gdyby przyjąć, że wydanie pozytywnej opinii lub poinformowanie o jej braku jest jednym z instrumentów nadzoru administracji rządowej nad samorządem terytorialnym, to już tylko z tego powodu należałoby uznać, że po wejściu w życie Konstytucji kwestionowany przepis musiałby być uznany za przepis pozostający w sprzeczności z nią. W aktualnym porządku konstytucyjnym niedopuszczalna jest bowiem jakakolwiek forma nadzoru kuratora nad jednostką samorządu terytorialnego jako taką.

Trybunał Konstytucyjny rozważył więc, czy "pozytywna opinia" kuratora oświaty, jednoznacznie rozstrzygająca nie jest konstytucyjnie usprawiedliwioną formą wykonywanego przez kuratora nadzoru pedagogicznego, określonego innymi przepisami ustawy o systemie oświaty, który mieściłby się w ramach instytucji współdziałania, znanej art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, który brzmi: "Jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od daty doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu."

Trybunał Konstytucyjny, przystępując do analizy instytucji "współdziałania", zauważył, że w doktrynie charakter prawny instytucji z 89 ustawy o samorządzie gminnym nie jest jednoznacznie definiowany. Niektórzy autorzy uważają "współdziałanie" za instrument nadzoru (Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, Warszawa 2001, wyd. 3, s. 169), inni za środek "nadzoru w trybie współdziałania" (Z. Kmieciak, Rozstrzygnięcia nadzorcze regionalnej izby obrachunkowej, "Państwo i Prawo" z. 2/1995, s. 2). W świetle jednak jednoznacznie sformułowanego w art. 171 ust. 2 Konstytucji katalogu organów nadzoru, należy de lege lata mówić w tym przypadku nie tyle o "nadzorze w trybie współdziałania", co raczej wprost o swoistym współdziałaniu z organami samorządu terytorialnego innych organów państwa, w granicach fachowej kompetencji tych ostatnich i w zakresie zadań powierzonych im ustawami. Pogląd ten skład orzekający aprobuje w całości oraz uznaje za aktualny.

Warto też zauważyć, że w literaturze przedmiotu opiniowanie przez kuratora oświaty w przedmiocie zasadności likwidacji samorządowej szkoły lub placówki oświatowej zakwalifikowano jako formę współdziałania przy wykonywaniu oświatowych zadań publicznych (tak: Danuta Kurzyna-Chmiel "Oświata jako zadanie publiczne" 2014 rozdział 6,,Współdziałanie w wykonywaniu oświatowych zadań publicznych", 6.6. "Uzgodnienia", LEXOmega/el.). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się Mateusz Pilich w publikacji zatytułowanej "Prawo oświatowe. Komentarz", wyd. II, WKP 2021, Lex Omega. Autor ten, komentując art. 89 u.P.o. zwrócił uwagę, że przywrócenie od 23 stycznia 2016r. – utraconej swego czasu w wyniku nowelizacji z 2008r. – kompetencji kuratora oświaty do wiążącego prawnie opiniowania likwidacji szkoły publicznej prowadzi do "odżycia" dorobku judykatury, który wcześniej określał wymagania adresowane do tego organu w związku z realizacją omawianej kompetencji.

Kurator oświaty, wydając postanowienie w przedmiocie wyrażenia opinii, nie sprawuje bezpośrednio nadzoru w ramach legalności działalności samorządu terytorialnego. W trybie art. 89 ust. 3 u.P.o. opiniuje on zamierzoną likwidację jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową państwa oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą. Oznacza to, że przy wydawaniu opinii kurator oświatowy zobligowany jest do brania pod uwagę nie tylko okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1, jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień, czy też zapewnienie dzieciom transportu do szkoły (wyrok WSA w Warszawie z 3 grudnia 2018r. sygn. akt II SA/Wa 681/18, LEX nr 2653824).

Sąd, zgadzając się z tym poglądem, odnotowuje interesujący głos w dyskusji nad charakterem prawnym nadzoru pedagogicznego sprawowanego przez kuratora oświaty prof. J.J., zawarty w dokumencie zatytułowanym "[...]. Zdaniem tego autora, mówiąc o konstruowaniu nadzoru pedagogicznego na tle art. 171 ust. 1-2 Konstytucji, zestawiamy tu ze sobą dwie różne kategorie nadzoru. W art. 171 ust 1 i 2 Konstytucji uregulowane są najbardziej podstawowe kwestie odnoszące się do nadzoru nad samorządem terytorialnym, którymi są wspólnoty samorządowe, a więc: gmina, powiat i województwo. Działalność tych jednostek samorządu poddana jest w myśl wzmiankowanego art. 171 ust. 1-2 Konstytucji nadzorowi państwowemu, sprawowanemu z punktu widzenia legalności przez organy administracji rządowej, tj. Prezesa Rady Ministrów, wojewodów i regionalne izby obrachunkowe. Wynikający z przywołanego przepisu Konstytucji nadzór nad samorządem terytorialnym ma charakter ustrojowy, tzn. określa więzi organizacyjno-prawne pomiędzy dwoma zasadniczymi systemami struktury administracji publicznej w terenie, tj. administracją rządową i administracją samorządu terytorialnego. Szczegółowe unormowania tego nadzoru zawierają ustawy ustrojowe dot. samorządu terytorialnego. Przez pryzmat tego nadzoru me można jednak rozpatrywać kwestii nadzoru pedagogicznego.

Prof. J.J podkreśla, że nadzór pedagogiczny stanowi swoistą kategorię nadzoru (tzw. nadzór materialnoprawny) w dziedzinie oświaty i wychowania, który w istocie obejmuje funkcję kontroli i administrowania w określonym ustawowo zakresie spraw. Do tego nadzoru nie można przykładać miary (i oceniać jego ujęcia prawnego) właściwej dla układu nadzoru w ramach systemu organizacji aparatu administracyjnego w terenie. Dlatego też dyrektywy nadzoru wobec samorządu terytorialnego ujęte w art. 171 ust. 1-2 Konstytucji winny być traktowane jako punkty odniesienia (i ewentualne ograniczniki) dla rozwiązań w zakresie nadzoru pedagogicznego. Nadzór pedagogiczny jako odrębna, swoista ("materialna", funkcjonalna) kategoria nadzoru kształtowany jest z innej perspektywy ideowej i merytorycznej. I jeśli już poszukiwać podobieństw konstruowania tego nadzoru z innymi instytucjami prawnymi typu nadzorczego, to trzeba brać pod uwagę nie nadzór państwowy nad samorządem, ale wspominane wcześniej tzw. nadzory materialne, jak np. nadzór weterynaryjny, sanitarny, farmaceutyczny, budowlany itp.

Podobnie, jak w przypadku wskazanych przykładowo nadzorów, tak i w przypadku nadzoru pedagogicznego chodzi o zapewnienie określonego pożądanego z punktu widzenia interesu publicznego stanu (ładu, porządku, bezpieczeństwa, ochrony danych wartości itd.) spraw w danej dziedzinie, za którą odpowiedzialna jest władza publiczna. W interesującym nas przypadku nadzoru pedagogicznego ten pożądany stan spraw dotyczy zapewnienia jak najlepszego poziomu realizacji prawa do nauki, za które to zadanie odpowiedzialne jest przede wszystkim państwo (tamże, s. 31-32).

Interpretacja przepisów zawartych w art. 89 ust. 3, 4 i 9 u.P.o. nie może zatem pomijać wyrażonego w art. 70 Konstytucji RP podmiotowego prawa do nauki, statuującego – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 czerwca 2010r. sygn. akt K 29/07 – rozliczne zadania państwa w zakresie oświaty i nauki, których realizacja stanowi instytucjonalną podstawę dla tego prawa. Trzeba się zgodzić z poglądem M. Pilicha, że kurator oświaty, opiniując zamierzoną likwidację czy przekształcenie szkoły, działa jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową państwa oraz jako nadzór pedagogiczny nad daną szkołą.

Zdaniem Sądu powyższa interpretacja ww. przepisów u.P.o. nie ingeruje w samodzielność gminy i jej odpowiedzialność za wykonywanie zadań publicznych jako zadań własnych. Pogląd, że kurator oświaty, wydając postanowienie w przedmiocie wyrażenia opinii nie działa w sposób dowolny, mimo braku zakreślonych w ustawie kryteriów, znajduje też oparcie w orzecznictwie NSA i doktrynie. Naczelny Sąd Administracyjny z aprobatą odnosił się do stanowiska wyrażonego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, że kurator oświaty jest związany konkretnymi normami prawnymi, m.in. wynikającymi z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty (obecnie art. 89 ust. 1 u.P.o.), ale nie tylko. Inną normą prawa materialnego, która pełni istotną rolę w ramach opiniowania, jest art. 39 u.P.o. (poprzednio art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty) gwarantujący uczniom dostępność szkół, przede wszystkim na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego.

Nie da się wyczerpująco wskazać przesłanek opinii negatywnej, jednak niezbędne jest wyznaczenie w niej konkretnego obowiązku, którego realizacja przez organ prowadzący – w razie likwidacji – będzie zagrożona lub uniemożliwiona (Pilich Mateusz (red.), Komentarz do art. 89 u.P.o., [w:] Prawo oświatowe oraz przepisy wprowadzające. Komentarz (System Informacji Prawnej LEX). Wyliczenie nie jest wyczerpujące, ale każdorazowa "negatywna opinia" kuratora w ww. kwestii musi wskazać podstawę prawną, nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek, związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich tych uprawnień, które wynikają z norm prawnych zawartych w ustawie Prawo oświatowe lub w innych ustawach. Dopiero bowiem niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego konkretnego, wyraźnie wskazanego w ustawie obowiązku, mogłaby prowadzić do odmowy wydania "pozytywnej opinii". W przeciwnym bowiem wypadku słusznie postawiono by kuratorowi zarzut działania arbitralnego (por. NSA w wyroku z 13 stycznia 2021r. sygn. akt III OSK 2834/21, dostępny na www.nsa.gov.pl).

Sąd stwierdza ponadto, że A. Balicki, T. Guz i W. Lis (zob. "Szkoła: edukacja i wychowanie, red., Lublin 2012, s.

12) wskazali, że przy kształtowaniu polityki oświatowej trzeba mieć na uwadze, że inwestycje w edukację przynoszą korzyści nie tylko jednostce, ale także społeczeństwu i państwu, które jest jego polityczną organizacją. Jest to inwestycja w przyszłość, wykształcenie człowieka, gdyż wiąże się z jego odpowiedzialnością i prawością w wymiarze indywidualnym i społecznym. A to dowodzi, że "dobro oświaty nie może ciągle pogrywać z rachunkiem ekonomicznym i szukaniem oszczędności kosztem rozwoju człowieka i całego społeczeństwa" Państwo występuje tu w roli gwaranta realizującego konstytucyjny nakaz statuujący każdemu prawo do nauki. Zaś edukację postrzega się jako "formę wyrównywania szans i nierówności społecznych".

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 listopada 2000r. sygn. akt SK 18/99, ORT ZU 2000/7, poz. 258, wskazał, że "prawo do nauki należy do podstawowych praw jednostki we współczesnym społeczeństwie. (...) musi być postrzegane zarówno w kategoriach dobra i wartości indywidualnej, jak i ważnego, podstawowego dobra społecznego. Urzeczywistnienie prawa do nauki jest nie tyle jakimś szczególnym przywilejem współczesnego człowieka, ale stanowi nieodzowny warunek rozwoju społeczeństwa i jednocześnie pełnego uczestnictwa jednostki w życiu społecznym. Powszechne kształcenie stało się najważniejszym motorem rozwoju gospodarczego i cywilizacyjnego we współczesnym świecie". Zdaniem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 stycznia 2007r. sygn. akt U 5/06 wskazał, że celem i istotą prawa do nauki jest stworzenie jednostce realnych szans kształcenia na różnych poziomach edukacyjnych, w tym także z uwzględnieniem edukacji na poziomie wyższym (OTK ZU 2007/1A, poz. 3).

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 czerwca 2010r. sygn. akt K 29/07 (Dz. U. Nr 117, poz. 789) zwrócił uwagę, że art. 70 Konstytucji RP statuuje rozliczne zadania państwa w zakresie oświaty i nauki, których realizacja stanowi podstawę instytucjonalną dla podmiotowego prawa do nauki. Podmiotowym prawem konstytucyjnym jest powszechny i równy dostęp do wykształcenia jako konieczne elementy prawa do nauki, regulowane w art. 70 ust. 4 Konstytucji. (...) "powszechność i równość kształcenia musi być rozumiana jako równość szans" (U 5/06) (cyt. z: Renata Raszewska-Skałecka (w): Zimmermann Jan (red.), Aksjologia prawa administracyjnego. Tom II Rozdział trzeci "Aksjologia materialnego prawa administracyjnego", F. Oświata i kultura, Dobro wspólne jako wartość w prawie administracyjnym – wybrane aspekty aksjologii prawa oświatowego, 3. Dobro wspólne a prawo do nauki – jako wartość, cele i istota oświaty, WKP 2017 – Monografia, LEX Omega).

Sąd z tych względów, uznał za niezasadny zarzut skargi, mówiący o niewłaściwej wykładni art. 89 u.P.o.

W ocenie Sądu, w świetle powyższych rozważań prawidłowe było także stanowisko Ministra wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że zamierzone "przekształcenie" Szkoły powodowałoby, że Szkoła przestałaby faktycznie istnieć, jako odrębny samodzielny byt prawny. Takie działanie Rady Gminy stanowiłoby - zdaniem Sądu – jak prawidłowo zauważył Minister na wstępie zaskarżonego postanowienia, w istocie obejście przepisów dotyczących likwidacji szkoły i naruszałoby art. 89 ust. 1 u.P.o. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się bowiem, że likwidacja szkoły lub placówki publicznej wiąże się ze zmianami jej bytu administracyjnoprawnego (por. NSA w wyroku z 18 czerwca 2021r. sygn. akt III OSK 3423/21, dostępny na www.nsa.gov.pl).

Tym samym nie sposób zakwestionować zaskarżonego postanowienia Ministra, na podstawie którego utrzymano w mocy ww. postanowienie Kuratora Oświaty z [...] grudnia 2020r. (negatywnie opiniujące zamiar przekształcenia Szkoły o strukturze organizacyjnej klasy I-VIII z oddziałem przedszkolnym w Szkołę Filialną o strukturze organizacyjnej klasy I-III z oddziałem przedszkolnym, podległą organizacyjnie Szkole Podstawowej). Oba ww. postanowienia odpowiadały prawu. Rada Gminy pominęła bowiem całkowicie fakt utraty odrębnego samodzielnego bytu prawnego przez Szkołę, do której prowadzi zamierzone "przekształcenie". Rację, zdaniem Sądu, ma więc Minister, że zamierzone "przekształcenie" Szkoły powodowałoby, że szkoła ta przestałaby istnieć jako odrębny samodzielny byt prawny, co jest niezgodne z prawem, a w szczególności z art. 89 ust. 1 u.P.o. oraz, że stanowi obejście przepisów dotyczących likwidacji szkoły.

Sąd stwierdza, że biorąc pod uwagę wykazany przez Ministra w treści zaskarżonego postanowienia rodzaj i charakter naruszeń prawa odnoszących się do zamierzanego przekształcenie ww. Szkoły, przedwczesne byłoby odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących oceny warunków nauki, wychowania i opieki. Zdaniem Sądu podane przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia argumenty w zakresie pogorszenia sytuacji uczniów w związku z planowanym przekształceniem Szkoły w zakresie dowozu do nowej szkoły, jak również zwiększenie odległości dojazdu do nowej szkoły nie mogły być pominięte w sprawie, z uwagi na jasną treść art. 98 ust. 1 u.P.o. Wbrew zarzutom skargi nie można jej uznać za argumentację pozaprawną, celowościową, a więc za wykraczającą poza granice samodzielność Gminy.

1. 4. Sąd, mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.