Uzasadnienie
Rozkazem personalnym Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] października 2009 r. nr [...], funkcjonariuszowi w służbie stałej [...] M.W., [...] służby granicznej Grupy Służby Granicznej Placówki Straży Granicznej kat. [...] w G. etat: [...]., w 04 grupie uposażenia zasadniczego, p.o. kierownika zmiany do dnia [...] października 2009 r. powierzył pełnienie obowiązków służbowych na czas określony od dnia [...] listopada 2009 r. do dnia [...] stycznia 2010 r., na stanowisku kierownika zmiany Grupy Służby Granicznej Placówki Straży Granicznej kat. [...] w G., etat: [...] w 07 grupie uposażenia zasadniczego. Podstawę prawną niniejszego rozkazu stanowiły przepisy art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.).
W uzasadnieniu rozkazu wskazano między innymi, że powierzenie obowiązków nastąpiło na wniosek Komendanta Placówki Straży Granicznej kat. [...] w G. w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania placówki.
Następnie, rozkazem personalnym Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, z dniem [...] listopada 2009 r. odwołano funkcjonariusza ze stanowiska i z dniem [...] grudnia 2009 r. przywrócono do pełnienia służby na stanowisku [...] zespołu służby granicznej Grupy Służby Granicznej Placówki Straży Granicznej kat. [...] w G. W uzasadnieniu rozkazu organ powołał się na potrzeby i cele służbowe warunkujące wydanie niniejszego rozkazu. Dalej wskazał na treść art. 41 ust. 1 ustawy o Staży Granicznej, na podstawie którego funkcjonariuszowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku na czas nieprzekraczający 12 miesięcy. W konkluzji podkreślił, że instytucja powierzenia obowiązków jest całkowicie uznaniowa.
Od powyższego rozkazu M.W. złożył odwołanie, wnosząc o jego uchylenie i podkreślając w uzasadnieniu, że instytucja rozkazu wydanego na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej nie może być zakwalifikowana jako uznaniowa.
Na skutek odwołania M.W. od powyższego rozkazu, sprawę rozpatrzył Komendant Główny Straży Granicznej, który decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej terminu odwołania z powierzenia pełnienia obowiązków na stanowisku kierownika zmiany, ustalił nowy termin odwołania z powierzenia pełnienia obowiązków na stanowisku kierownika zmiany na dzień [...] grudnia 2009 r. i w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu decyzji, polemizując z zarzutami odwołania, organ stwierdził, że instytucja powierzenia obowiązków jest całkowicie uznaniowa i uznanie to pozostawione jest właściwym przełożonym. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku na czas nieprzekraczający 12 miesięcy.
W okresie tym funkcjonariuszowi przysługuje uposażenie stosownie do powierzonego stanowiska, lecz nie niższe od dotychczasowego. Z treści przepisu wynika, że powierzenie obowiązków służbowych jest czasowe i dotyczy z reguły wyższych od zajmowanych przez funkcjonariusza stanowisk. O długości okresu powierzenia obowiązków służbowych decydują przełożeni właściwi w sprawach osobowych, po uwzględnieniu istniejących potrzeb służbowych. Ponadto powierzenie obowiązków może ustać bądź z upływem czasu, na który je wyznaczano, bądź przed tym terminem, w sytuacji, gdy właściwi przełożeni uznają za niecelowe jego kontynuowanie. Przełożony funkcjonariusza ma prawo kształtować określoną politykę kadrową i w jej ramach decydować o obsadzie stanowisk służbowych we wszystkich podległych jednostkach organizacyjnych.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której M.W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją rozkazu personalnego, zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa, to jest art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, polegające na przyjęciu, że instytucja powierzenia obowiązków jest całkowicie uznaniowa, art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o Straży Granicznej, poprzez jego błędne niezastosowanie polegające na wydaniu rozkazu przenoszącego funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe, pomimo niespełnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie, a nadto zarzucając naruszenie art. 107 § 1, art. 80, art. 77 § 1 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi M.W. wskazał, iż nie ulega wątpliwości, że na podstawie rozkazu personalnego nr [...] funkcjonariusz został przeniesiony ze stanowiska wyższego, tj. kierownika zmiany na stanowisko niższe, tj. [...] zespołu służby.
Zatem wypełniona została podstawowa przesłanka z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy. Konsekwencją powyższej kwalifikacji jest konieczność uwzględnienia przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej obligatoryjnych i fakultatywnych okoliczności, które wymienia ww. norma prawna. Podkreślił ponadto, że nawet przy przyjęciu, iż odwołanie funkcjonariusza z powierzonych obowiązków jest decyzją całkowicie uznaniową, należy mieć również na względzie fakt, iż nie zwalnia to organu administracji publicznej z rzetelnego zgromadzenia i zbadania całokształtu materiału dowodowego w sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej odrzucenie, wskazując na brak kognicji sądu administracyjnego w sprawie dotyczącej powierzenia obowiązku, ewentualnie o oddalenie skargi z uwagi na uznaniowy charakter instytucji powierzenia obowiązków.
Wyrokiem z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 439/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił powyższą skargę. Za niezasadne uznał stanowisko organu o odrzuceniu skargi, gdyż wskutek odwołania ze stanowiska uległa zmianie grupa uposażenia skarżącego, a taka zmiana uzasadnia kognicję Sądu. Przyjął, że przedmiotem rozpoznania może być jedynie ocena, czy rozkaz personalny Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, odwołujący M.W. z uprzednio powierzonego mu stanowiska kierownika zmiany, jest zgodny z prawem.
Rozważąjąc powyższe z uwzględnieniem przepisów art. 31 ust. 1 i art. 41 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o Straży Granicznej, Sąd uznał za organami, iż funkcjonariusz dobrowolnie zgłaszając się do służby w Straży Granicznej, musi godzić się na warunki jej pełnienia, a nadto, że można mu powierzyć na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku. Organ, dokonując takiego powierzenia w dniu 13 października 2009 r., kierował się potrzebami służby, albowiem instytucja powierzenia obowiązków jest całkowicie uznaniowa, a uznanie to pozostawione jest właściwym przełożonym.
Zatem Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej ma prawo kształtowania polityki według własnej oceny w celu najskuteczniejszej realizacji zadań służbowych. W takim przypadku uznanie to, z przyczyn oczywistych, w bardzo ograniczonym zakresie podlega kontroli sądowej. Sprowadza się ona właściwie do kontroli czasu trwania powierzenia oraz kontroli zapewnienia funkcjonariuszowi na czas tego powierzenia uposażenia, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 41 ust. 1 zd. 2 ustawy pragmatycznej.
Sąd wskazał, że organ powołał się w uzasadnieniu tak decyzji powierzającej pełnienie obowiązków, jak i w decyzji odwołującej to powierzenie i przywracającej funkcjonariusza do służby na pierwotnym stanowisku, na potrzeby służby. W ocenie Sądu uzasadnienie to mieści się w uznaniowych kryteriach przepisu art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, a zatem zarzut naruszenia prawa przy podejmowaniu decyzji okazał się chybiony. Ponadto organ miał prawo w każdym czasie odwołać funkcjonariusza z powierzonego stanowiska.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od powyższego wyroku wniesionej przez M.W., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 23/11, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądził od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odnosi się do zarzutu skargi naruszenia przez organy przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a., w którym skarżący zwracał uwagę na brak właściwego uzasadnienia decyzji.
Zważywszy również na to, że decyzje na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej należą do kategorii uznaniowych, wydając taką decyzję, organ stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Decyzje tego rodzaju wymagają uzasadnienia zawierającego dostatecznie zindywidualizowane potrzeby i cele służbowe, a w decyzji organu pierwszej instancji powołano się nadto na konieczność niezwłocznego powierzenia tych samych obowiązków innemu funkcjonariuszowi, nie precyzując przy tym z jakich powodów konieczność ta wynikała.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że powołanie się na prawo organu do kształtowania polityki kadrowej i prawo do decydowania o odwołaniu z uwzględnieniem potrzeb służbowych jest w okolicznościach tej sprawy na tyle ogólne, iż nie może usprawiedliwiać odwołania skarżącego ze stanowiska powierzonego tylko na okres 3 miesięcy w trakcie jego pełnienia. Przy braku pełnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i braku odpowiedniego odniesienia się organu w uzasadnieniu decyzji do tych okoliczności, może prowadzić do dowolnego orzekania w sprawie, przekraczającego granice uznania administracyjnego.
Sąd zwrócił również uwagę na wyjątkowość instytucji rygoru natychmiastowej wykonalności przewidzianej w art. 108 k.p.a., z której organ skorzystał, odwołując skarżącego z krótkotrwałego powierzenia obowiązków i przywracając go na poprzednie stanowisko zaszeregowane do niższej grupy uposażenia.
W jego ocenie organ nie wskazał, poza ogólnym odwołaniem się do instytucji uznania administracyjnego, z jakich przyczyn decyzja ta podlegała natychmiastowemu wykonaniu tak w zakresie odwołania skarżącego z pełnienia obowiązków kierownika zmiany, jak i obniżenia mu w tym okresie uposażenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Natomiast stosownie do treści art. 190 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.
W myśl przepisu art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.), stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, funkcjonariuszowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku na czas nieprzekraczający 12 miesięcy. W tym okresie funkcjonariuszowi przysługuje uposażenie stosownie do powierzonego stanowiska, lecz nie niższe od dotychczasowego.
Niewątpliwie decyzja wydana na tej podstawie (tak w przedmiocie powierzenia obowiązków, jak i odwołania z ich powierzenia), ma charakter uznaniowy, skoro ustawodawca użył w cytowanym przepisie sformułowania "może powierzyć". Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tej kwestii, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony obwarowania dotyczące okresu, na jaki mogą być powierzone obowiązki oraz wysokość uposażenia, z drugiej zaś przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), regulujące problematykę prowadzenia postępowania.
Właściwy organ Straży Granicznej, podejmując rozkaz personalny, czy też decyzję administracyjną w przedmiocie powierzenia funkcjonariuszowi obowiązków służbowych na danym stanowisku lub odwołania z ich powierzenia, jest zatem zobowiązany do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Winien też w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.
W rozpatrywanej sprawie zarówno Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, jak i Komendant Główny Straży Granicznej w swoich rozstrzygnięciach uchybili wskazanym wyżej regulacjom w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organ pierwszej instancji w lakonicznym uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, wbrew przepisowi art. 7 k.p.a., powołał się jedynie na interes społeczny tożsamy z interesem służby wynikającym z zamiaru powierzenia obowiązków na stanowisku, na którym pełnienie obowiązków powierzono skarżącemu, innemu funkcjonariuszowi. Ponadto podniósł, że instytucja powierzenia obowiązków jest całkowicie uznaniowa i uznanie to pozostawione jest właściwym przełożonym. W ogóle nie pokusił się natomiast na ocenę w tym kontekście słusznego interesu funkcjonariusza.
Ponadto nadanie rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadnił bardzo ogólnie ważnym interesem służby polegającym na zapewnieniu właściwego kierowania służbami dyżurnymi w placówce. Wskazana instytucja z racji swojej wyjątkowości winna być stosowana z należytą rozwagą i tylko w sytuacji zaistnienia przesłanek określonych w art. 108 § 1 k.p.a., na co zwrócił uwagę w uzasadnieniu swojego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny. Niedopuszczalna jest przy tym rozszerzająca wykładnia omawianego przepisu.
W tej sytuacji za zasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.
Również zaskarżona decyzja obarczona jest powyższymi wadami.
Komendant Główny Straży Granicznej co prawda wskazał na szczególne unormowania kształtujące przebieg i charakter służby skarżącego jako funkcjonariusza Straży Granicznej, tym niemniej są to rozważania o charakterze ogólnym nie zawierające dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek. Nie negując co do zasady poglądu organu, wedle którego istotą służby jest dyspozycyjność funkcjonariusza i obowiązek podporządkowania się poleceniom przełożonego w kwestii kształtowania stosunku służbowego, a nadto prawo Komendanta Oddziału do kształtowania polityki kadrowej według własnej oceny w celu najskuteczniejszej realizacji zadań służbowych, to nie można jednak zgodzić się z twierdzeniem o całkowitej uznaniowości rozstrzygnięcia w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków służbowych lub odwołania z ich powierzenia. Aprobata bowiem takiego poglądu pozbawiałaby w istocie funkcjonariusza możliwości merytorycznej kontroli takiej decyzji przez sąd administracyjny, co z kolei prowadziłoby do zupełnej dowolności orzekania przez organy.
Należy ponadto zauważyć, na co wyraźnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do nadania rozkazowi Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej rygoru natychmiastowej wykonalności. Co prawda skarżący zarzutu naruszenia przepisu art. 108 k.p.a. nie podniósł, jednakże zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 190 § 1 zd. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 152 powołanej ustawy.