Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1316/17

Uzasadnienie

W dniu [...] maja 2017 r. A. M. zwróciła się za pośrednictwem poczty elektronicznej do Kolei [...] - K[...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. (dalej również jako: "Spółka"), o udostępnienie w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej również jako: "u.d.i.p.", kopii decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego dotyczącej naruszenia praw pasażerów w transporcie kolejowym, której adresatem była Spółka. Wnioskodawczyni wniosła o przesłanie kopii ww. decyzji w formacie pdf na podany e-mail, ewentualnie o przesłanie jej na płycie CD/DVD na wskazany adres.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...] Koleje [...] - K[...] Spółka z o.o. z siedzibą w W., powołując w podstawie prawnej art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), dalej również jako: "u.z.n.k.", odmówiła udostępnienia informacji publicznej w zakresie przesłania kopii decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...]

W uzasadnieniu Spółka podała, że żądane przez wnioskodawczynię informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa Spółki Koleje [...] - K[...] Sp. z o.o. w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Definicja tajemnicy przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa) zawarta jest w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., który stanowi, iż przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Spółka zaznaczyła, że zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny, określenia "informacje techniczne, technologiczne lub organizacyjne przedsiębiorstwa" należy interpretować szeroko (Komentarz do ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji pod red. prof. dr hab. Janusza Szwai) zaliczając do nich zarówno wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak również informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu, czy też informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności lub wysokości wynagrodzeń pracowników. Do tajemnicy przedsiębiorstwa zalicza się również tzw. poufne know-how, w tym zarówno tzw. know-how produkcyjne, jak i know-how handlowe.

Spółka podała, że objęta wnioskiem decyzja zawiera opis zdarzeń związanych z otwieraniem się drzwi bocznych w pojazdach Spółki K[...]. Opis sformułowany jest na podstawie skarg konkretnych pasażerów, którzy przedstawiają subiektywną wersję zdarzeń. Decyzja w części związanej z ustaleniem stanu faktycznego odnosi się do zaistniałych incydentów związanych z bezpieczeństwem konkretnych podróżnych oraz z podejmowanymi przez Spółkę K[...] działaniami mającymi na celu usunięcie zaistniałych zagrożeń. Udostępnienie przedmiotowej decyzji mogłoby narazić Spółkę K[...] na szkodę, gdyż kwestie dotyczące bezpieczeństwa wpływają na renomę Spółki, która ma wymierną wartość majątkową. Wobec tego użycie powyższej decyzji mogłoby narazić Spółkę na działania zmierzające do jej zdyskredytowania w oczach pasażerów, co wpłynęłoby na zmniejszenie bazy stałych klientów Spółki K[...].

Z tych względów, odmowa udostępnienia wnioskowanej informacji w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jest uzasadniona.

Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. A. M. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] Koleje [...] - K[...] Spółka z o.o. z siedzibą w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej: "u.d.i.p." w zw. z art. 17 ust. 2, art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Spółka podtrzymała stanowisko, iż informacje żądane przez wnioskodawczynię stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Podkreśliła, że ujawnienie treści decyzji, w szczególności w części dotyczącej skarg konkretnych pasażerów opartych na subiektywnej wersji zdarzeń, może spowodować działania zmierzające do zdyskredytowania Spółki K[...] w oczach pasażerów, co wpłynęłoby na zmniejszenie bazy stałych klientów, a tym samym może narazić Spółkę na szkodę majątkową.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Kolei [...] - K[...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. A. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie:

1. a) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób na tyle lakoniczny, iż nie wynikają z niego przyczyny, dla których uznano całą treść decyzji Prezesa UTK z dnia [...] lipca 2013 r. za tajemnicę przedsiębiorstwa i w rezultacie odmówiono jej udostępnienia, zaś sama decyzja nie poddaje się kontroli sądowej;
2. b) art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. poprzez zaniechanie podania w uzasadnieniu decyzji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej, przez co decyzja nie poddaje się kontroli pod kątem przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.,
3. c) art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa wynikającym z błędnego uznania, iż cała treść decyzji Prezesa UTK może stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o:

1. - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i nakazanie organowi udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej,
2. - rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym,
3. - zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżąca wskazała w szczególności, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie odnosi się do przesłanek pozwalających na uznanie określonej informacji publicznej za tajemnicę przedsiębiorstwa. Trudno bowiem uznać, że informacja na temat działań organu na rzecz zapewnienia i poprawienia bezpieczeństwa podróżnych powinna zostać utajniona. Podobnie nie sposób przyjąć, że wysokość kar nałożonych na organ, tj. na samorządowego przewoźnika kolejowego, przez Prezesa UTK może stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa. Tym samym niedopuszczalne jest twierdzenie, że wnioskowana przez skarżącą informacja publiczna - decyzja Prezesa UTK - w całości stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, tym bardziej, że szerokie omówienie treści decyzji znajduje się w uzasadnieniu wyroku Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 23 października 2014 r. (sygn. akt XVII AmK 16/13) dostępnym na Portalu Orzeczeń Sądów Powszechnych.

Skarżąca podniosła również, że zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. nie wskazano osób, które zajmowały stanowisko w toku postępowania. Nie można zatem wykluczyć, iż sprawą w obu instancjach zajmowała się jedna i ta sama osoba, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Dodatkowo wskazała, że zamieszczenie fragmentarycznego streszczenia decyzji Prezesa UTK z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] w treści wyroku SOKiK z dnia [...] października 2014 r. (sygn. akt [...]) nie przesądza, że przedmiotowa decyzja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa. Streszczenie decyzji nie zawiera bowiem dokładnego określenia pociągów, w których doszło do incydentów w zakresie bezpieczeństwa, dat i godzin wystąpienia zdarzenia. Streszczenie nie przytacza dosłownie skarg pasażerskich opisujących poszczególne zdarzenia. Nie można zatem uznać, że przedmiotowa decyzja została udostępniona do wiadomości publicznej i w związku z tym nie jest spełniona przesłanka zachowania informacji "w poufności".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Sąd dokonuje oceny zaskarżonej decyzji w oparciu o akta sprawy (art. 133 p.p.s.a.) według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania.

Zgodnie natomiast z dnia 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

Informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. Ustawa nie definiuje pojęcia "sprawa publiczna", jednakże podczas prac legislacyjnych pojęcie to było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu" (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138).

W orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie powołanych regulacji, przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "informacji publicznej". Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14, publ. CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej został spełniony, co w istocie nie było w sprawie kwestionowane. Koleje [...] - K[...] Spółka z o.o. w W., której jedynym udziałowcem jest Województwo [...] i która świadczy usługi publiczne m. in. w zakresie kolejowego transportu pasażerskiego międzymiastowego - stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p. - jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, znajdującej się w jego posiadaniu. Również przedmiot wniosku skarżącej, tj. "kopia decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego dotyczącej naruszenia praw pasażerów w transporcie kolejowym, której adresatem była Spółka" (kopia decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] posiada walor informacji publicznej, co wynika wprost z art. 6 ust. 1 pkt 4a tiret pierwsze u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć.

Z kolei w myśl art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia wili lub wiedzy utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr. 153, poz. 1503 ze zm.).

W myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w judykaturze, przepisy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom oraz innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, publ. CBOSA).

Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga zatem po pierwsze odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego wykazanie, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie powyższego przepisu. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do ogólnego oświadczenia o istnieniu tajemnicy przedsiębiorcy. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W tych przypadkach podmiot zobowiązany musi szczegółowo określić z czego wywodzi daną przesłankę odmowy udostępnienia informacji publicznej i w czym znajduje ona uzasadnienie.

Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Dopiero taka argumentacja, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13; publ. CBOSA).

Dane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: po pierwsze, są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą; po drugie, są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej; po trzecie, przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. Brak spełnienia choćby jednej z ww. przesłanek dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa (v. M. Filipek, Zaświadczenie z KRK jako tajemnica przedsiębiorstwa, Zam. Publ. 2010/9/20-23).

Analogiczny pogląd prezentuje M. Jabłoński w opracowaniu "Udostępnienie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentów", wyd. PRESSCOM Spółka z o. o. Wrocław 2013, str. 131, gdzie stwierdza, że możliwość ograniczenia prawa na podstawie tajemnicy przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są przesłanki: (1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę; (2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp. szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę; (3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) - powinny one nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów; ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis, stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 193/13, publ. CBOSA).

Zaznaczyć przy tym należy, iż art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji w zakres prawa do informacji publicznej wskazując, że jego ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach wartości takie jak: ochrona wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ograniczając prawną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi uczynić to w taki sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiana relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczone. Wskazana regulacja winna być dostosowana do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca, który to cel musi być również kwalifikowany w kategorii wartości konstytucyjnej.

Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012r. sygn. akt I OSK 2022/12, publ. CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż z uzasadnienia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Spółki z dnia [...] czerwca 2017 r. nie wynika zasadność przesłanek, którymi kierowała się Spółka odmawiając dostępu do wnioskowanej informacji publicznej.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organem władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkami przewidzianymi w pkt 1 - 2 (ust. 2). Z powyższego wynika, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na obowiązek stosować przepisy k.p.a. bezpośrednio i w całej rozciągłości. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej winna zatem zawierać elementy wymienione w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w tym prawne i faktyczne uzasadnienie.

Nadto, uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej winno zawierać imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję (art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p.).

W rozpatrywanej sprawie zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] czerwca 2017 r. - nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p.

Motywując odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej Spółka nie wykazała w żaden sposób, że podjęła niezbędne środki w celu zachowania wnioskowanej decyzji w poufności. Nie wyjaśniła w szczególności jakie działania faktycznie podjęła w celu utajnienia żądanej informacji publicznej, a tym samym, że został spełniony wymóg formalny tajemnicy przedsiębiorcy określony w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Ma to o tyle istotne znaczenie, że na wnioskowaną decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] lipca 2013 r. powołał się Sąd Okręgowy w W. Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów w wyroku z dnia [...] października 2014 r. sygn. akt [...] (załączonym do skargi), przy czym treść ww. wyroku, opublikowanego na Portalu Orzeczeń Sądów Powszechnych, nie pozwala przyjąć, że Spółka faktycznie podjęła działania w celu zachowania w poufności całej treści decyzji objętej wnioskiem informacyjnym.

Wprawdzie w odpowiedzi na skargę Spółka wskazała, że "dba o to, aby żądane przez skarżącego informacje były zachowane w tajemnicy" i powołała się regulaminy/instrukcje przyjęte uchwałami Zarządu Spółki: nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz nr [...]. z dnia [...] września 2016 r., jednak nie przedstawiła ww. uchwał, nie powołała też konkretnych ich regulacji, które miałyby wskazywać na to, że element formalny tajemnicy przedsiębiorcy został w analizowanym przypadku spełniony. Ponadto zaznaczyć należy, że braki rzetelnego uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji nie mogą być konwalidowane na etapie odpowiedzi na skargę, a taką właśnie - choć nieskuteczną - próbę podjęła Spółka w omawianym zakresie. Odpowiedź na skargę jest aktem odrębnym niż akt zaskarżony i nie podlega ocenie Sądu. Nie jest bowiem środkiem wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia, które powinny znaleźć się w jego uzasadnieniu stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej, co akcentowano już powyżej, ma doniosłe znaczenie dla oceny jej prawidłowości. Brak należytego uzasadnienia powoduje, że kontrolowana decyzja wymyka się spod kontroli Sądu.

Nie można też uznać, aby w zaskarżonej decyzji została należycie rozważona tajemnica przedsiębiorcy w sensie materialnym. Ogólnikowe twierdzenia w tym względzie nie mogą zastąpić merytorycznej, rzeczowej argumentacji.

Tajemnica przedsiębiorcy, jak każda tajemnica ustawowo chroniona, ma charakter obiektywny. A zatem dla wykazania, że wnioskowana przez skarżącą decyzja w całości stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i dlatego nie może zostać ujawniona, nie wystarczy powołanie się na to, że zawiera ona: stanowisko Spółki dotyczące przyczyn problemów oraz podjętych działań dotyczących rozwiązania zaistniałych problemów technicznych; opis skarg pasażerów, które zawierają subiektywną wersję zdarzeń; opis zaistniałych incydentów związanych z bezpieczeństwem konkretnych podróżnych oraz podejmowanych przez Spółkę działań mających na celu usunięcie zaistniałych zagrożeń; dane osobowe pasażerów. Nie wystarczy też stwierdzenie, że "ujawnienie treści decyzji może spowodować działania zmierzające do zdyskredytowania Spółki w oczach pasażerów, co wpłynęłoby na zmniejszenie bazy stałych klientów, a tym samym może narazić Spółkę na szkodę majątkową".

Nie jest bowiem możliwe uznanie za tajemnicę przedsiębiorcy całej treści wnioskowanej decyzji bez dokonania jej analizy i zbadania, czy zawiera informacje posiadające wartość gospodarczą, a w szczególności informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa, które wymagają ochrony.

Tak lakoniczne uzasadnienie decyzji w żaden sposób nie pozwala na dokonanie oceny prawidłowości stanowiska Spółki w zakresie odmowy dostępu do informacji publicznej. Spółka posłużyła się w istocie ogólnikami, nie podając konkretnych negatywnych i wymiernych następstw ujawnienia treści żądanej decyzji. Tymczasem kwestie te powinny być wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji odmownej nie tylko w sposób szczegółowy, ale oparty na konkretnych, racjonalnych i weryfikowalnych argumentach.

Ma to tym większe znaczenie, że Spółka uznała za tajemnicę przedsiębiorcy (całą) treść decyzji objętej wnioskiem informacyjnym, która dotyczy stwierdzonych przez organ nieprawidłowości naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym (tak w wyroku Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] października 2014 r.). Żądanie wniosku, co należy podkreślić, pozostaje więc w bezpośrednim związku z celem ustawy o dostępie do informacji publicznej, którym jest społeczna kontrola działalności organów władzy i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Tego aspektu sprawy Spółka zdaje się nie dostrzegać.

Sąd, realizując obowiązek rzeczywistej kontroli dokumentów źródłowych będących przedmiotem wniosku informacyjnego i dokonania oceny ich charakteru (np. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 192/13, publ. CBOSA), zapoznał się z ww. decyzją i już na podstawie wstępnej analizy stwierdził, że stanowisko Spółki jakoby cała jej treść podlegała ograniczeniu ze względu tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest zbyt daleko idące. Nie można oczywiście wykluczyć, że niektóre dane zawarte w przedmiotowej decyzji mogą stanowić dla Spółki tajemnicę przedsiębiorcy jako pewną wartość gospodarczą (choćby te, które podlegały anonimizacji w wyroku Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 23 października 2014 r., tj. dokładne określenie pociągów, w których doszło do incydentów w zakresie bezpieczeństwa, dat i godzin wystąpienia danego zdarzenia), jednakże w omawianym przypadku nie sposób przyjąć, że dotyczy to całej treści tejże decyzji.

Jak już wyżej wskazano, ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. W tych przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3312/15; publ. CBOSA).

Reasumując, w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, że powołana przez Spółkę w zaskarżonej decyzji argumentacja może stanowić podstawę do wydania decyzji odmownej w stosunku do całej treści żądanej decyzji. Oznacza to, iż doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia natomiast wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Co do zarzutu naruszenia art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. stwierdzić należy, że brak podania w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania, jakkolwiek stanowi uchybienie formalne, to jednak nie może być uznane za naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujące uchyleniem decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Rozpoznając ponownie sprawę Spółka, mając na względzie wszystkie powyższe uwagi, winna dokonać ponownej oceny wnioskowanej informacji publicznej pod kątem wypełnienia kryteriów umożliwiających zaliczenie jej do tajemnicy przedsiębiorcy. Uznając istnienie takiej tajemnicy Spółka obowiązana jest wskazać, których danych czy fragmentów decyzji Prezesa UTK z dnia [...] lipca 2013 r. utajnienie dotyczy i z czego konkretnie utajnienie to wynika. Organ musi więc szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji.