Uzasadnienie
Minister Edukacji Narodowej (dalej MEN/organ) postanowieniem dnia [...] maja 2020 r., nr [...] (dalej postanowienie dnia [...] maja 2020 r.) po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2020 r., utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty (dalej [...] KO) z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] (dalej postanowienie z dnia [...] marca 2020 r.) wyrażające negatywną opinię w sprawie zamiaru likwidacji przez Gminę [...] z dniem [...] sierpnia 2020 r. Szkoły Podstawowej w [...] wraz z odziałem przedszkolnym (dalej Szkoła).
Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. (dalej uchwała) w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły. W uchwale Szkołę Podstawową w [...] wskazano jako tę, w której uczniowie będą mieli możliwości kontynuowania nauki.
Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...] lutego 2020 r. powiadomił [...] KO o zamiarze likwidacji Szkoły oraz wystąpił do kuratora o wyrażenie opinii w przedmiotowej sprawie.
[...] KO postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji ww. Szkoły. Stwierdził brak zasadności likwidacji Szkoły. W jego ocenie, baza dydaktyczna i rekreacyjno-sportowa, którą dysponuje Szkoła, jest wystarczająca do realizacji jej statutowych zadań, a nauczyciele posiadają kwalifikacje do nauczania dwóch lub trzech przedmiotów. W opinii kuratora, szkoła sprzyja poczuciu bezpieczeństwa uczniów, indywidualizacji nauczania, a także integracji środowiska lokalnego. Podniósł, że dzieciom uczęszczającym do oddziału przedszkolnego zapewniono warunki pozwalające na realizację podstawy programowej, w tym osobną wyposażoną w pomoce dydaktyczne salę lekcyjną z łazienką oraz plac do swobodnych zabaw.
Wójt Gminy [...] zażaleniem z dnia [...] marca 2020 r. wniósł do Ministra Edukacji Narodowej o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie pozytywnej opinii w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły.
Zdaniem Wójta Gminy [...], [...] KO nie dokonał oceny materiału dowodowego, niewłaściwie zinterpretował argumenty merytoryczne przemawiające za likwidacją przedmiotowej szkoły, a także nie dokonał wszechstronnej oceny okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. W ocenie Wójta Gminy [...] głównymi przesłankami podjęcia zamiaru likwidacji Szkoły są: czynnik demograficzny, ekonomiczny oraz brak odpowiedniej bazy dydaktycznej i zaplecza sportowego w szkole przeznaczonej do likwidacji. Ponadto wskazał na wysokie koszty utrzymania budynku, który jest zbyt obszerny, jak na 36 uczniów tej szkoły, przy jednoczesnym niezadowalającym stanie technicznym, oraz brak zaplecza sportowego i pomieszczeń oraz urządzeń pozwalających na organizację dożywiania uczniów w formie pełnych obiadów.
Minister Edukacji Narodowej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 89 ust. 3 i 4 ustawy Prawo oświatowe postanowieniem dnia [...] maja 2020 r. utrzymał w mocy powyżej określone postanowienie.
Organ w uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że [...] KO w toku postępowania podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. [...] KO przeprowadził postępowanie, zbadał wszystkie okoliczności istotne dla sprawy, nie naruszając przy tym zasad postępowania administracyjnego.
Podniósł, że Gmina [...] podjęła już zamiar likwidacji szkoły w [...], jednakże zamiar ten nie uzyskał pozytywnej opinii [...] KO a sprawa ta jest w toku. Wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 15 listopada 2019 r. uchylił postanowienie Ministra Edukacji Narodowej oraz utrzymane w nim w mocy postanowienie [...] KO z dnia [...] marca 2019 r. wyrażające ww. negatywną opinię o zamiarze likwidacji Szkoły. MEN stwierdził, że nie podziela przedstawionego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 listopada 2019 r. stanowiska i złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Wyrok w sprawie jeszcze nie zapadł.
Wskazał, że Kurator oświaty, w trybie art. 89 ustawy - Prawo oświatowe, wydaje opinię jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową państwa oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą. Przy wydawaniu tej opinii zobligowany jest więc do uwzględnienia nie tylko okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, ale również te wszystkie aspekty związane z likwidacją szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnej w tym względzie z polityką państwa.
Podniósł, że Kurator powinien ocenić także propozycję zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego. Wydając przedmiotową opinię kurator musi odnosić się do przepisów prawa nakładających na organ prowadzący szkołę określone obowiązki, zaś ocena zwłaszcza w zakresie obejmującym aspekty związane z nadzorem pedagogicznym, nie sprowadza się tylko do wskazania konkretnych działań, o których mowa w art. 89 ust. 1 czy art. 39 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe, ale właśnie do oceny skutków likwidacji szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki.
Jego zdaniem jest to decyzja uznaniowa a w związku z tym, jeżeli nawet gmina spełniałaby wszystkie wymogi określone w art. 89 i art. 39 ustawy - Prawo oświatowe, to nie nakłada to na kuratora oświaty obowiązku wydania pozytywnej opinii co do zamiaru likwidacji szkoły, bowiem kurator opiniuje przede wszystkim zamiar likwidacji szkoły, a nie tylko spełnienie wymogów ww. przepisów. W ocenie MEN, opinia [...] KO nie narusza przepisów prawa w ww. zakresie i mieści się w granicach administracyjnego uznania, zaś zarzuty strony są niezasadne.
Wobec powyższego orzeczono jak w zaskarżonym orzeczeniu.
Skargę na powyższe orzeczenie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wójt Gminy [...], zarzucając naruszenie:
- 1. art. 89 ustawy Prawo oświatowe poprzez jego niezastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy postanowienia organu I instancji z dnia [...] marca 2020 r., podczas gdy w przedmiotowym stanie faktycznym nie zachodzą ku temu przesłanki;
- 2. art. 7, 8 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:
- a) zaniechanie dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych w sprawie polegających na braku odniesienia się do argumentów Gminy wskazujących na możliwość realizowania nauki przez uczniów Szkoły Podstawowej w [...] wraz z Oddziałem Przedszkolnym w Szkole Podstawowej w [...];
- b) nie ustosunkowanie się do twierdzeń i argumentów strony skarżącej dotyczących kształcenia i wychowania dzieci ze szkoły likwidowanej w kontekście ich prawidłowego rozwoju psychicznego i fizycznego oraz kształtowania relacji rówieśniczych i pożądanych postaw społecznych, które mieszczą się w zakresie nadzoru pedagogicznego;
- c) nie wyjaśnienie dostatecznie, jakie racje ekonomiczne i pozaekonomiczne uzasadniają utrzymanie szkoły do której uczęszcza niewielka liczba uczniów, w sytuacji gdy w Gminie znajduje się dobrze wyposażona szkoła, zdolna do przejęcia zadań szkoły likwidowanej, co w konsekwencji skutkowało nierzetelną i dowolną oceną zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz oczywiście błędnymi ustaleniami faktycznymi przyjętymi za podstawę rozstrzygnięcia, pozostającymi w opozycji do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
Jego zdaniem zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.
Zdaniem Skarżącego opinia kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły powinna przede wszystkim odnosić się do spełnienia przez organ prowadzący szkołę tych ustawowych przesłanek dopuszczających likwidację.
Wójt Gminy [...] stwierdził, że wypełniając obowiązek art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe (zapewnienie uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu), podał, że wszystkim dzieciom uczęszczającym do Szkoły zostanie zapewniona możliwość kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej w [...], oddalonej zaledwie o 7 km oraz bezpłatny transport. Gmina zapewni im bezpieczny i pod nadzorem przewóz do szkoły w [...]. Tym samym jego zdaniem Gmina w [...] spełniła przesłankę zapewnienia uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej.
Jego zdaniem argument o kierowaniu się jedynie oszczędnościami finansowymi nie jest zasadny.
Wskazał, że czynniki ekonomiczno-finansowe nie są jedyną przesłanką zlikwidowania szkoły w [...]. Gmina [...] analizowała także strukturę osobową uczniów Szkoły, która nie jest reprezentacją społeczności lokalnej. Obecna liczba uczniów uniemożliwia w istocie właściwą realizację procesu dydaktycznego, nie gwarantuje optymalnego poziomu nauczania.
Jego zdaniem infrastruktura Szkoły jest rozwinięta w stopniu niedostatecznym dla potrzeb uczniów. Baza sportowo-rekreacyjna jest zbyt mała, aby umożliwić właściwy rozwój ruchowy dzieci - Szkoła nie posiada sali gimnastycznej, tylko pomieszczenie do ćwiczeń ruchowych, a na terenie Szkoły znajduje się tylko małe boisko. Z tego względu, a także z uwagi na małą liczbę uczniów, niemożliwe jest prowadzenie zajęć wychowania fizycznego w zakresie zespołowych gier sportowych. Ponadto baza szkoły w [...] (pałacyk z 1911 r.) jest zbyt duża w stosunku do liczby uczęszczających do niej uczniów, co skłania do przyjęcia poglądu, że zamiar likwidacji szkoły w [...] jest uzasadniany przede wysokimi kosztami jej utrzymania wynikającymi ze zmniejszającej się liczby uczniów oraz sygnalizowanym przez władze Gminy niezadowalającym stanem technicznym budynku.
W ocenie skarżącego większy ośrodek szkolny w [...] zapewni wszystkim szerszy dostęp do zaplecza edukacyjnego i infrastruktury edukacyjnej oraz umożliwi egalitaryzację nauczania na poziomie gminnym. Przede wszystkim jednak umożliwi dzieciom ze szkoły filialnej prawidłowy rozwój np. przez współzawodnictwo i rywalizację z licznymi rówieśnikami, czego realnie są pozbawione, a co wpłynie nieuchronnie na podnoszenie poziomu wiedzy i kształtowanie pożądanych postaw. Podkreślić także należy, iż warunki lokalowe w szkole w [...] są bardzo dobre, co dotyczy zarówno sal lekcyjnych jak i wyposażenia w bibliotekę oraz zaplecze rekreacyjno-sportowe obejmujące dużą salę gimnastyczną, boisko sportowe, przestrzeń rekreacyjną. Prawidłowo zorganizowana jest świetlica, bezpłatny transport dzieci do szkoły, opieka medyczna i pedagogiczna. Konsolidacja oświaty poszerzy zakres nadzoru gminy nad szkolnictwem, a także możliwości finansowania, co przyniesie korzyści dla prowadzonego procesu edukacji.
Podniósł, że poza czynnikami natury ekonomiczno-finansowej, jak i uwarunkowaniami demograficznymi związanymi z niską dzietnością ważnym aspektem jest również stanowisko społeczności lokalnej w przedmiocie likwidacji szkoły. Społeczność ta, jest obciążana kosztami utrzymywania placówki. Rodzice uczniów, od początku istnienia placówki, podejmują społecznie szereg działań na rzecz szkoły w [...] takich jak m.in.: przygotowywanie boiska pod grę w piłkę nożną, ręczną, koszykową i siatkową; zakup toalet i drzwi do szkoły; systematycznie wykonywanie prac remontowych, dofinansowywanie i sponsorowanie zakupu pomocy dydaktycznych oraz nagród. Likwidacja Szkoły budzi wiele obaw zarówno wśród uczniów jak i rodziców. Minister Edukacji nie rozpoznał jednak sytuacji, że funkcjonowanie tej szkoły budzi również wiele negatywnych emocji wśród pozostałych mieszkańców gminy. Zatem, jak podniósł skarżący, kwestia utrzymania bądź likwidacji szkoły w [...] będzie miała wpływ na całą społeczność lokalną Gminy [...].
W związku z powyższym wnosił o:
- 1. uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] maja 2020 r., jak też poprzedzającego go postanowienia [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2020 r., a także zobowiązanie [...] Kuratora Oświaty do wydania postanowienia o pozytywnym zaopiniowaniu zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w [...],
- 2. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,
- 3. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości,
- 4. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest postanowienie organu dnia [...] maja 2020 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie [...] KO z dnia [...] marca 2020 r. wyrażające negatywną opinię w sprawie zamiaru likwidacji przez Gminę [...] z dniem [...] sierpnia 2020 r. Szkoły.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej P.p.s.a.) lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).
Stosownie zaś do treści art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia związana z dopuszczalnym zakres ingerencji organu administracji rządowej – kuratora oświaty w zakres zadań własnych gminy związanych z realizacją zadań związanych z edukacją publiczną.
Zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej, o czym przesądza treść art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.).
Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności, co wynika z art. 171 Konstytucji i art. 85 ustawy o samorządzie gminnym.
Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo Oświatowe, kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa.
Natomiast art. 55 ust. 1 powyżej powołanej ustawy nadzór pedagogiczny polega na:
- 1) obserwowaniu, analizowaniu i ocenianiu przebiegu procesów kształcenia i wychowania oraz efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek;
- 2) ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek;
- 3) udzielaniu pomocy szkołom i placówkom, a także nauczycielom w wykonywaniu ich zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych;
- 4) inspirowaniu nauczycieli do poprawy istniejących lub wdrożenia nowych rozwiązań w procesie kształcenia, przy zastosowaniu innowacyjnych działań programowych, organizacyjnych lub metodycznych, których celem jest rozwijanie kompetencji uczniów.
Zgodnie z art. 56 ust.1 i 6 ustawy Prawo oświatowe, jeżeli szkoła lub placówka albo organ prowadzący prowadzi działalność z naruszeniem przepisów niniejszej ustawy lub ustawy o systemie oświaty albo rozporządzeń wydanych na ich podstawie, organ sprawujący nadzór pedagogiczny może polecić, w drodze decyzji, usunięcie uchybień w wyznaczonym terminie, z zastrzeżeniem ust. 7.
Jeżeli szkoła lub placówka prowadzone przez jednostkę samorządu terytorialnego, a także sama jednostka samorządu terytorialnego, nie usunie uchybień, o których mowa w ust.1, organ sprawujący nadzór pedagogiczny zawiadamia o tym fakcie wojewodę sprawującego nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego.
Przesłanki likwidacji szkoły publicznej przez organ prowadzący szkołę określa art. 89 ust. 1 i 3 Prawa oświatowego, stanowiąc, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich – tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.
Tak więc formą nadzoru pedagogicznego kuratora oświaty nad działalnością szkól jest również wymaganie uzyskania pozytywnej opinii tego organu w sprawie przekształcenia szkoły publicznej, zgodnie bowiem z art. 89 ust. 1, 4, 5 i 9 ustawy – Prawo oświatowe, szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14–18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich – tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.
Opinia, o której mowa w ust. 3, jest wydawana w drodze postanowienia, na które przysługuje:
- 1) zażalenie do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania – w przypadku postanowienia wydanego przez kuratora oświaty;
- 2) wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego – w przypadku postanowienia wydanego przez tego ministra (ust. 4).
Opinia, o której mowa w ust. 3, jest wydawana wciągu 30 dni od dnia doręczenia kuratorowi oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministrowi właściwemu do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, wystąpienia jednostki samorządu terytorialnego o wydanie tej opinii (ust. 5).
Przepisy ust. 1–8 i art. 88 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki (ust. 9).
W świetle powyżej przytoczonych przepisów, zdaniem Sądu, kurator oświaty może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie przekształcenia szkoły wyłącznie wtedy, gdy decyzja wydana w tym przedmiocie byłaby sprzeczna z konkretnymi przepisami prawa.
Podkreślić należy, że opinia kuratora oświaty, ze względu na swój wiążący charakter, jest formą wyrażenia zgody strony wydającego na przyjęte rozwiązanie. Ustawodawca wprowadził zatem do systemu prawnego rozstrzygnięcie o charakterze nadzorczym, nadzoru organu administracji rządowej wobec jednostki samorządu terytorialnego. Negatywna ocena rozwiązań przyjętych w opiniowanej opinii powinna wskazywać podstawę prawną nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek. Opinia kuratora oświaty ma charakter rozstrzygnięcia celowego, ale cele te muszą znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego, zaś poddanie opinii kontroli sądowej jest tożsame z tym, że muszą istnieć prawne kryteria jej kontroli (zob. wyrok NSA z 20 kwietnia 2018 sygn. akt I OSK 2480/17 i wyrok z dnia 25 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2940/17).
Skarżąca w skardze do Sądu podniosła, że spełniła wymagania określone w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego - zapewniła możliwość kontynuowania nauki na poziomie szkoły podstawowej uczniom w innej szkole. Gmina podkreśliła, że szkoła ta dysponuje lepszymi warunkami dydaktycznymi i stwierdziła, że za likwidacją Szkoły przemawiają zarówno względy demograficzne i ekonomiczne.
Sąd podziela to zapatrywanie skarżącej i uznaje, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty naruszają prawo.
W rozpatrywanej sprawie chodzi w istocie o ustalenie podstaw i zakresu ingerencji organu administracji rządowej - kuratora oświaty w decyzje organu stanowiącego gminy, prowadzącego szkołę, dotyczące likwidacji szkoły.
Prawo oświatowe określa również granice tego nadzoru. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach opisanych wyżej w ustawie Prawo oświatowe (art. 58).
Przepis art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe stanowi, że szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie.
Te kompetencje kuratora oświaty kwalifikują się do kategorii działań określonych w ustawie o samorządzie gminnym jako zatwierdzanie, uzgadnianie lub opiniowanie rozstrzygnięć organu gminy przez inny organ, o których mowa w art. 89 tej ustawy. Powołany przepis (§ 1) stanowi, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić, co do zasady, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca Gmina wypełniła wymagania określone w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego. Zapewniła możliwości kontynuowania nauki na poziomie szkoły podstawowej w innej szkole.
Przepis art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe nakłada na organ prowadzący szkołę w razie likwidacji szkoły ogólny obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej. W tym przepisie chodzi o gwarancję możliwości kontynuowania nauki, a nie o gwarancję porównywalnych lub lepszych warunków kontynuowania nauki (pomimo tego, że warunki nauki w szkole w [...] są lepsze).
Zdaniem Sądu kompetencje organu stanowiącego gminy dotyczące likwidacji szkoły należałoby określać nie tylko na podstawie omawianych wyżej art. 89 ust. 1 i art. 39 ust. 3 Prawa oświatowego, ale również z uwzględnieniem innych przepisów prawnych, w szczególności przepisów tej ustawy określających zadania jednostek samorządu terytorialnego w zakresie edukacji, w tym prowadzenia szkół. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi jedynie ogólnie, że do zadań własnych gminy należą sprawy edukacji publicznej, nie przesądzając o ich obowiązkowym charakterze (art. 7 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 tej ustawy). Ustawa Prawo oświatowe określa z kolei zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego Do zadań oświatowych gminy (obowiązkowych) należy zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej m.in. w szkołach, o których mowa w art. 8 ust. 15 (art. 11 ust. 2 pkt 1), czyli np. w szkołach podstawowych, w tym integracyjnych oraz z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi.
Ponadto ustawa Prawo oświatowe nakłada na radę gminy obowiązek ustalenia sieci prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych (art. 32 ust. 1). Ustalenie planu sieci publicznych szkół prowadzonych przez gminę następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności planu z warunkami określonymi w ustawie (art. 39 ust. 8).
Plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, w tym granice obwodów publicznych szkół podstawowych, powinny uwzględniać dążenie do tego, aby szkoły podstawowe były szkołami: 1) o pełnej strukturze organizacyjnej;
2) funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji (art. 39 ust. 6). Ponadto ustawa wymaga, aby sieć publicznych szkół podstawowych była zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, w szczególności z zachowaniem określonych w ustawie, nieprzekraczalnych odległości (drogi) pomiędzy domem dziecka a szkołą (art. 39 ust. 2).
Z przytoczonych przepisów wynika, że spoczywające na gminie obowiązki w zakresie zapewnienia dzieciom i młodzieży prawa do kształcenia się oraz do wychowania i opieki, stosownie do wieku i osiągniętego rozwoju, mają charakter dyrektyw o charakterze ogólnym. Nie można z nich wyprowadzić szczegółowych standardów (poza tymi, o których mowa w art. 39 ust. 2 ustawy), dotyczących zapewnienia warunków realizacji obowiązku szkolnego, nie tylko w zakresie samego nauczania, ale również co do warunków nauczania (lokalowych czy innych), które mogłyby być wykorzystane jako dodatkowe kryteria oceny zasadności decyzji o likwidacji szkoły, połączonej z przeniesieniem nauczania dzieci tej szkoły do innej placówki. Tym samym nie mają prawnego uzasadnienia m.in. stwierdzenia organu, że dzieci, które rozpoczęły naukę w danej szkole podstawowej mają prawo do ukończenia danej szkoły.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznaje, że negatywna opinia organów w sprawie likwidacji Szkoły została oparta na argumentacji pozaprawnej, celowościowej. Nie ma więc dostatecznego uzasadnienia prawnego, nie wskazuje z jakimi konkretnymi przepisami prawnymi kolidują zamierzenia jednostki samorządowej co do likwidacji Szkoły.
Trzeba jeszcze raz podkreślić, że gmina wykonuje zadania w zakresie prowadzenia szkół podstawowych jako zadania własne, działając na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Wobec tego ingerencja w istocie o charakterze nadzorczym w tę jej samodzielność wymaga konkretnej podstawy ustawowej i może być usprawiedliwiona jedynie niezgodnością z prawem zamierzonych działań. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości teza, że wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (por. np. wyrok NSA z 10 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 258/06, wyrok WSA w Rzeszowie z 14 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 692/17, wyrok NSA z 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3274/19, wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1603/19).
Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone przez Gminę [...] postanowienie MEN oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] KO z dnia [...] marca 2020 r. wyrażające negatywną opinię w sprawie zamiaru likwidacji przez Gminę [...] z dniem [...] sierpnia 2020 r. Szkoły, zostały wydane z naruszeniem art. 89 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo oświatowe i dlatego podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Okoliczności istotne w tej sprawie zostały prawidłowo ustalone, a ustalenia i oceny, które podważa skarżąca w skardze, nie mają znaczenia przy ocenie legalności postanowienia organu zawierającego negatywną opinię o zamiarze likwidacji Szkoły.
Mając to wszystko na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy procesowej. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 tej ustawy.