Uzasadnienie
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) – dalej PwKAS, przedstawił B. M. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w W. B. M. oświadczeniem z dnia [...] czerwca 2017 r. przyjęła przedstawioną jej propozycję zatrudnienia.
W związku z otrzymaną w dniu [...] maja 2017 r. propozycją B. M. w dniu [...] maja 2017 r. wniosła odwołanie od otrzymanej propozycji pracy, wnosząc o pozostawienie jej jako funkcjonariusza celnego w Służbie Celno-Skarbowej.
W odpowiedzi z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. poinformował skarżącą, że obowiązujące przepisy nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi celnemu.
Pismem z dnia 8 sierpnia 2017 r. B. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w sprawie złożonej propozycji warunków zatrudnienia, wnosząc o uznanie propozycji za inną czynność lub akt z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a. Zaskarżonej propozycji pracy zarzuciła nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia propozycji pracy w świetle przepisy ustawy przepisy wprowadzające Krajową Administrację Skarbową z dnia 16 listopada 2016 r., tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ustawy oraz naruszenie art. 179 i 180 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 16 listopada 2016 r. poprzez faktyczne zwolnienie skarżącej ze służby pomimo braku zaistnienia wskazanych tam przesłanek.
Nadto zarzuciła niekonstytucyjność zaskarżonego aktu/czynności poprzez niezgodność z art. 2, 7, 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji i wniosła o uwzględnienie tej okoliczności przez Sąd na zasadzie tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności przepisów prawa.
W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła okoliczności faktyczne wniesienia skargi oraz wyjaśniła, że pismo z dnia [...] maja 2017 r. powinno być zakwalifikowane jako akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Wskazał, że przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Podał, że postępowanie, w którym Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. składa pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia nie ma charakteru administracyjnego, jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur, do którego nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Przedmiotowa propozycja nie ustala, nie stwierdza, ani nie potwierdza uprawnień bądź obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa. Skarżąca miała możliwość przyjęcia lub odmowy przyjęcia tej propozycji i tylko od jej woli zależało, czy złożona propozycja zostanie przyjęta.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga podlegała odrzuceniu.
Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a.).
Wyszczególnienie w powyższym przepisie wymienionych aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący i stanowi ono katalog zamknięty (enumeracja pozytywna), co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych.
Jednocześnie w art. 5 P.p.s.a. ustawodawca określił kategorie spraw nieobjętych zakresem kognicji sądów administracyjnych (enumeracja negatywna), stanowiąc, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach m.in.:
- 1) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej,
- 2) wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi,
- 3) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa (...).
W rozpoznawanej sprawie B. M. przedmiotem skargi uczyniła pisemną propozycję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] określającą warunki jej zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w W. Ocena charakteru prawnego tej czynności organu musi zostać poprzedzona analizą przepisów, stanowiących podstawę prawną do takiej formy działania tego organu.
Jak wynika z przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, utraciła moc m.in. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej – Dz. U. z 2016 r, poz. 1799 (art. 159 ust. 3), znosi się m.in. Szefa Służby Celnej (art. 160 ust. 1 pkt 2), Izba Skarbowa kontynuuje działalność i staje się izbą administracji skarbowej (art. 160 ust. 2), która wstępuje we wszelkie prawa i obowiązki urzędów celnych mających siedzibę w tym samym województwie, bez względu na charakter stosunku prawnego, z którego te prawa wynikają (art. 160 ust. 9). Stosownie do treści art. 165 ust. 3 powołanej wyżej ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe.
Tryb wydawania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uregulowany został w przepisie z art. 165 ust. 7 PwKAS, zgodnie z którym Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.
Z kolei pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, o czym stanowi art. 170 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Natomiast w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: 1) stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, 2) stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej – przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej (art. 171 ust. 1 PwKAS).
Należy wskazać, że na kanwie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), uchylonej z dniem 1 marca 2017 r. ustawą PwKAS, zagadnienie charakteru prawnego "pisemnej propozycji określającej warunki pełnienia służby" było przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stanął na stanowisku, że pisma zawierającego propozycję w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby, nie można uznać za decyzję administracyjną, ponieważ nie rozstrzyga ono żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej. Decyzja administracyjna jest władczym i jednostronnym oświadczeniem woli organu, kształtującym sytuację prawną adresata spoza sfery ustrojowej administracji publicznej. Przedmiotowe pismo nie rozstrzyga natomiast niczego w sposób władczy, proponując jedynie nowe miejsce pełnienia służby, stanowiska służbowego oraz uposażenia.
Propozycja nie kształtuje sama w sobie stosunku służbowego, lecz oferuje jedynie nowe warunki służby (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1077/11, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1490/11, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1299/11, dostępne pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu taki sam charakter ma składana, w trybie art. 165 ust. 7 PwKAS, pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia. To od skarżącej zależy, czy ją przyjmie w określonym terminie, czy też nie. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli. Propozycja nie rodzi żadnych wiążących konsekwencji, a organ administracji nie narzuca swojego stanowiska, które bezwzględnie należy zaakceptować jako jedynie słuszne. Skierowanie jej (pisemnej propozycji) do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a konkretnie treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dopiero dalsze działania organu.
Wbrew twierdzeniom skarżącej, będące przedmiotem sporu pismo nie jest aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Podkreślić należy, że dla uznania określonej prawnej formy działania organu administracji za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., powinna się ona charakteryzować następującymi elementami:
- 1) nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.,
- 2) musi mieć charakter zewnętrzny, tj. zostać skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność,
- 3) musi zostać skierowana do konkretnego, zindywidualizowanego adresata,
- 4) musi dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany,
- 5) musi obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie V, Lexis Nexis 2011).
Zarówno z treści pisma będącego przedmiotem kontroli Sądu, jak i z przepisów stanowiących podstawę prawną jego wydania wynika, że propozycja przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie spełnia powołanych powyżej kryteriów aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Z literalnego brzmienia przepisu art. 165 ust. 7 PwKAS wynika, że jest w nim mowa wyłącznie o propozycji skierowanej do pracownika lub funkcjonariusza, w odniesieniu do której powinien zająć on stanowisko w terminie 14 dni. Dopiero po upływie tego okresu i w zależności od podjętej decyzji następują określone w powołanej wyżej ustawie skutki prawne polegające bądź na przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 tej ustawy), bądź też na jego wygaśnięciu (art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy).
W ocenie Sądu pismo będące propozycją określającą warunki zatrudnienia nie ma charakteru władczego, bowiem bezpośrednio nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków skarżącej. Nie można zatem uznać go za akt o charakterze zewnętrznym, obejmującym władcze działanie organu z zakresu administracji publicznej. Należy wskazać, że inny akt lub czynność, o których mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to taki akt lub czynność, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt lub czynność musi zatem ustalać, stwierdzać bądź potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (bądź ich odmową), a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa.
Reasumując, aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a., jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozstrzygający o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1155/97 – publ. ONSA nr 2 z 1999 r. poz.51).
Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, bowiem objęta kontrolą Sądu pisemna propozycja nie rozstrzyga żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Dopiero bowiem ustalenie w konsekwencji jej przyjęcia nowych warunków pracy (umowa o pracę, mianowanie do służby stałej lub przygotowawczej) albo rozwiązanie tego stosunku na skutek odmowy przyjęcia propozycji uruchamia odrębne postępowanie, w którym wydawana jest decyzja, od której, po wyczerpaniu trybu administracyjnego, przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4 i ust. 7 ustawy – PwKAS).
Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że brak jest podstaw do uznania, że zaskarżone pismo, zawierające propozycję przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy na czas nieokreślony, stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Oznacza to, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a zatem jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.