Uzasadnienie
Decyzją z [...] czerwca 2015 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2015 r. o odmowie udostępnienia R. D. informacji publicznej w postaci kserokopii wniosku przedsiębiorcy o wydanie koncesji do złoża gazu ziemnego "[...]" w R. W uzasadnieniu podano, iż powodem takiego negatywnego załatwienia wniosku, była ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa. Żądana informacja zawiera bowiem m.in. charakterystykę złoża, informacje dotyczące utworzenia terenu górniczego, ocenę wpływu eksploatacji złoża na środowisko, mapę z zaznaczeniem rozmieszczenia złóż oraz mapę terenu koncesyjnego z zaznaczonym projektowanym terenem górniczym, oraz parametry dotyczące eksploatacji złoża. Informacje powyższe mają zaś wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy i z tego powodu nie mogą zostać udostępnione.
Organ zwrócił też uwagę na fakt, że przedsiębiorca podjął kroki w celu zachowania żądanych informacji w tajemnicy.
Od powyższej decyzji skargę do tutejszego Sądu wywiódł R. D., wnosząc o jej uchylenie. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych. Podniósł, że tajemnicy przedsiębiorstwa nie mogą stanowić informacje dotyczące zachowań sprzecznych z prawem i zasadami współżycia społecznego. Nie mogą jej też stanowić informacje o przysporzeniach ze środków publicznych, czy informacje o eksploatacji zasobów środowiska.
Zwrócił też uwagę na fakt, że w skarżonej decyzji nie wyjaśniono tego, dlaczego ochrona żądanej informacji jest tak istotna dla przedsiębiorstwa, oraz że organ przedkłada interes przedsiębiorstwa nad dobro mieszkańców osiedla.
Zawnioskował o przeprowadzenie postępowania dowodowego z akt Komisariatu Policji w R. [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w skarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym.
Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należało ją za poprawną.
W pierwszej kolejności podkreślenia wymagało to, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych. Wskazuje też w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.
W niniejszej sprawie było okolicznością niesporną, że spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Minister Środowiska był bowiem podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, jak również wnioskowane przez stronę informacje mieściły się w pojęciu informacji publicznej. Dotyczyły one bowiem problematyki szeroko pojętej działalności pytanego podmiotu i pośrednio majątku Skarbu Państwa (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c, f ustawy o d.d.i.p).
Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ zasadnie przyjął, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Istotą sporu w niniejszej sprawie była więc kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.).
Wskazać należało, że w myśl art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa zawarta została w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
Przepis ten stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.
Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której stanowi art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacje utajnione muszą więc posiadać określoną wartość dla przedsiębiorcy (w przeciwnym razie logicznym jest że nie utajniałby ich). Nie musi to jednak być wyłącznie wartość gospodarcza, lecz może to być szerzej rozumiana wartość, określona w każdej wymiernej postaci.
Informacja staje się "tajemnicą" kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania. Istotne jest w każdym razie to, aby działania te były podejmowane z uwagi na charakter danych informacji, a nie dopiero w wyniku otrzymania przez przedsiębiorcę wniosku o ich ujawnienie. Informacja poufna nie nabywa bowiem cech poufności z uwagi na żądanie jej udostępnienia. Cecha ta winna istnieć już w samej informacji od momentu jej pozyskania przez przedsiębiorcę.
Bliższa analiza wskazanych powyżej elementów uprawnia do twierdzenia, że w zasadzie powyższe przesłanki da się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika, tj. poufności. Jeżeli bowiem przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Nie może być bowiem poufną informacja, co do której nie podjęto żadnych środków w celu zabezpieczenia jej poufności. Informacja "ujawniona do wiadomości publicznej" nie może być poufna, nawet gdyby podjęto środki dla zabezpieczenia jej poufności na podstawie mylnego przekonania, że jest chroniona przez ustawę jako tajemnica przedsiębiorstwa. Jeżeli informacja jest powszechnie dostępna i w żaden sposób niezabezpieczona, to takiej kontroli nie ma, ergo - informacja nie ma charakteru tajemnicy przedsiębiorstwa. Daje się zatem zauważyć, iż informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna.
Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując cytowany art. 11, można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. A. Michalak "Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" w: M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz.", publ. LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r. sygn. I CKN 89/01, (publ. LEX nr 583717).
Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy, jak to już wyżej podkreślano, w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej.
W doktrynie przyjmuje się, że ze stanem poufności będziemy mieli do czynienia tylko wtedy, gdy przedsiębiorca kontroluje liczbę i charakter osób mających dostęp do określonych informacji (E. Nowińska, M. Du Vail, Komentarz do ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Warszawa 2013 r.). Z informacją poufną mamy zatem do czynienia wtedy, kiedy przedsiębiorca ma wolę, by pozostała ona tajemnicą dla pewnych kół odbiorców, konkurentów. Wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mianowicie mają być działania. Wydaje się więc, że każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne, będzie stanowić realizację omawianego zalecenia ustawowego. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie wąskiego kręgu pracowników.
Dla zrealizowania przesłanki "niezbędne działania" należy podjąć fizyczne środki ochrony (nawet najskromniejsze zabezpieczenie techniczne) (...). W konkretnych okolicznościach o obowiązku dochowania tajemnicy może przesądzać sam charakter informacji w powiązaniu z poziomem wiedzy zawodowej osób, które weszły w ich posiadanie (tamże).
Niezależnie od powyższych dywagacji dotyczących konieczności istnienia wartości gospodarczej, w realiach faktycznych niniejszej sprawy skupić się należało przede wszystkim na materii informacji posiadających wartość gospodarczą. Organ w skarżonej decyzji starał się bowiem wykazywać istnienie tej okoliczności.
W ocenie tutejszego Sądu, wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji czy oszczędności. Wartość gospodarczą mają więc wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Istotne przy tym jest, to, ze ww. informacje winny być na tyle szczegółowe, aby istniał bezpośredni związek pomiędzy nimi a prowadzoną działalnością gospodarczą. Innymi słowy, ważne jest, aby określone dane w sposób obiektywny obrazowały szczegóły prowadzonej działalności gospodarczej i przekładały się na istnienie interesu przedsiębiorcy w ich utajnieniu.
Nadto podkreślenia wymagało to, że ustawodawca tworząc omawiany przepis, odnosił się do pojęcia wartości gospodarczej istniejącej dla danego przedsiębiorcy. Wartość ta musi więc oczywiście mieść charakter obiektywny. Nie musi ona mieć zaś znaczenia dla wszystkich uczestników obrotu gospodarczego, czy tez choćby znacznej jej ilości. Wystarczającą przesłanką dla uznania pewnych danych za objęte tajemnicą przedsiębiorstwa jest to, że mają one wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, który podjął kroki w celu utajnienia tych danych. Ważne przy tym jest to, aby strona powołująca się na wartość gospodarczą określonych danych udowodniła istnienie tej okoliczności i sporządzając motywy decyzji przedstawiła w nich swoją argumentację w sposób wyczerpujący.
Przechodząc do meritum niniejszej sprawy wskazać należało, iż skarżona decyzja spełniała minimalne wymogi o jakich wspomniano wyżej. Przede wszystkim organ wyjaśnił w niej to, jakie informacje zawarte we wniosku koncesyjnym, traktuje jako posiadające walor danych o wartości gospodarczej, wskazując na charakterystykę złoża, informacje dotyczące utworzenia terenu górniczego, ocenę wpływu eksploatacji złoża na środowisko, mapę z zaznaczeniem rozmieszczenia złóż oraz mapę terenu koncesyjnego z zaznaczonym projektowanym terenem górniczym, oraz parametry dotyczące eksploatacji złoża.
Powyższe informacje, w ocenie tutejszego Sądu, w sposób oczywisty łączyły się z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością gospodarczą. Dotyczyły bowiem jej istoty jaką jest wydobywanie m.in. gazu.
Skoro więc związane były bezpośrednio z przedmiotem działalności przedsiębiorcy, to już poprzez to tylko uznać należało, że posiadały dla niego wartość gospodarczą.
Zwrócić również należało uwagę na fakt, że przyznana przedsiębiorcy koncesja, miała mu umożliwić prowadzenie działalności gospodarczej, a więc działalności nastawionej na zysk. Przedsiębiorca posiadał więc wszelkie prawo do tego, aby zachować w poufności szczegółowe dane dotyczące terenu, na którym ma zamiar prowadzić działalność gospodarczą polegającą na eksploatacji kopalin. Dane te przekładają się bowiem w sposób oczywisty m.in. na ocenę kondycji finansowej przedsiębiorcy, a także związane są z prognozami jego rozwoju. Nie wymaga natomiast dowodu, iż ww. dane, mają wartość gospodarczą dla koncesjonariusza.
Kolejną okolicznością wymagającą wyjaśnienia było to, czy przedsiębiorca składający wniosek koncesyjny, dochował wszelkich wymogów mogących świadczyć o tym, że zastrzegł jego poufność. W ocenie tutejszego Sądu, odpowiedź na powyższe pytanie jest pozytywna.
Przede wszystkim samego złożenia wniosku o przyznanie koncesji nie należy tratować jako działania zawierającego w sobie zgodę na upowszechnienie wniosku. Należy mieć bowiem na względzie to, że wniosek koncesyjny skierowany został do organu administracji rządowej, który z założenia wniosków takich nie upowszechnia. Nadto prace w organie, dotyczące rozpoznawania wniosku, były prowadzone w jednym departamencie (Departament [...]). Z tego więc już nawet punktu widzenia, dostęp do danych zawartych we wniosku był ograniczony do niewielkiego kręgu osób. Powyższe świadczy więc o tym, że przedsiębiorca składając wniosek koncesyjny, nie musiał równocześnie zastrzegać jego poufności. W świetle powyższych okoliczności mógł bowiem czuć się spokojny co do tego, że informacje zawarte we wniosku, nie dostaną się do szerokiego, niczym nieograniczonego kręgu odbiorców.
Podkreślenia wymagała także okoliczność, iż na dzień złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ dysponował już oświadczeniem przedsiębiorcy o tym, że dane zawarte we wniosku koncesyjnym traktuje jako poufne (patrz pismo PGNiG S.A. z 20 marca 2013 r. do Zastępcy Dyrektora [...] Ministerstwa Środowiska). To zaś świadczy o tym, że wniosek strony inicjujący niniejsze postępowanie nie był asumptem dla podjęcia działania przez przedsiębiorcę zmierzającego do zachowania spornych danych w poufności.
Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostają też wyjaśnienia jakich udzielił przedsiębiorca organowi w piśmie z 17 lipca 2015 r. Podkreślił w nim, że żądane informacje mają dla przedsiębiorcy wartość handlową, oraz że dostęp do nich ma wyłącznie ograniczona ilość osób w spółce. Każdorazowe pobranie map z zasobu kartograficznego posiadanego przez firmę, jest zaś ewidencjonowane.
Powyższe świadczy więc niezbicie o tym, że działania podejmowane przez przedsiębiorcę wobec spornych dokumentów, są dowodem samym w sobie na wolę zachowania powyższych danych w tajemnicy.
Na marginesie należało też wyjaśnić skarżącemu, że okoliczność istnienia związku pomiędzy żądaną informacją a wydatkowaniem funduszy publicznych, czy eksploatacją surowców naturalnych, nie niweluje uprawnienia przedsiębiorcy do ochrony danych stanowiących dla niego wartość gospodarczą. Jest to bowiem właśnie uprawnienie, z którego przedsiębiorca może korzystać w sytuacji gdy wniosek dotyczy udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, tj. dotyczącej np. wydatkowania funduszy publicznych. Zawarta zaś w skardze opinia skarżącego o bezprawności działań podejmowanych przez przedsiębiorcę, nie stanowi dowodu w sprawie.
W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz uznając, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).
Sąd nie uwzględnił zaś wniosku dowodowego zgłoszonego w skardze z uwagi na fakt, iż strona nie wyjaśniła w sposób szczegółowy i wyczerpujący tego, jaki związek istnieje pomiędzy zawartością akt sprawy prowadzonej przez jednostkę Policji z materią tajemnicy przedsiębiorcy.