Uzasadnienie
Orzeczeniem nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. [...] G. K. - wówczas radca Zespołu [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] został uznany winnym popełnienia zarzucanych mu czynów, polegających na tym, że przekroczył przysługujące mu uprawnienia w zakresie realizacji zadań służbowych w ten sposób, iż w dniu [...] listopada 2015 r. w [...] nie posiadając umocowania do działania na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w sprawie umowy na wykonanie zamówienia, dotyczącego zaprojektowania i wybudowania w ramach zadania inwestycyjnego pn. "Budowa nowej siedziby KP w [...]", skierował z własnej inicjatywy pismo do Radców Prawnych Gabinetu Komendanta Głównego Policji, którego treść obniżyła autorytet Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] oraz podważyła jego kompetencje, czym naruszył zasady etyki zawodowej policjanta, tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji i art. 132 ust 1 ustawy o Policji w zw. z § 2 i 23 załącznika do zarządzenia nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" oraz w ten sposób, iż dniu [...] listopada 2015 r. w [...] pisemnie wystąpił we własnym imieniu do naczelnika Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] celem uzyskania dla własnych potrzeb informacji na temat dokonywanych w wymienionym wydziale z polecenia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] ustaleń w sprawie sporządzonego i wysłanego przez niego do radców prawnych Gabinetu Komendanta Głównego Policji pisma z dnia [...] listopada 2015 r., tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. W związku z powyższym wymienionemu wymierzono karę dyscyplinarną nagany.
Obwiniony, stosownie do art. 135k ust. 1 i 2 ustawy o Policji, za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], wniósł odwołanie do Komendanta Głównego Policji od wydanego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia.
Komendant Główny Policji orzeczeniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 201 7 r.
W dniu [...] maja 2017 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...], na podstawie art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 z późn. zm.) oraz § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1236 z późn. zm.), wydał rozkaz personalny nr [...], na mocy którego z dniem [...] maja 2017 r. obniżył [...] G. K. dodatek funkcyjny III kategorii o 20% otrzymywanej stawki, tj. o kwotę 180 złotych miesięcznie. Wskazanej decyzji na podstawie art. 108 § 1 Kpa nadal rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu wskazał, że rozstrzygnięcie w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego było następstwem wydania orzeczenia nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2017 r. utrzymującego w mocy orzeczenie nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., którym stwierdzono naruszenie przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną nagany. W zaistniałych okolicznościach obniżenie policjantowi dodatku funkcyjnego jest obligatoryjne, a wymiar tego obniżenia wynika z całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności charakteru naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej oraz wymiaru orzeczonej kary dyscyplinarnej. Rygor natychmiastowej wykonalności uzasadnił interesem społecznym tożsamym w tym przypadku z interesem służby, który nakłada na przełożonego właściwego w sprawach osobowych obowiązek dostosowania składników uposażenia policjanta do obowiązujących przepisów.
Rozkaz personalny nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2017 r. doręczono zainteresowanemu w dniu [...] maja 2017 r,
W dniu [...] czerwca 2017 r. [...] G. K. złożył w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], z zachowaniem ustawowego terminu odwołanie od wskazanego rozkazu personalnego. Decyzji zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 § i Kpa w zw. z art 81 Kpa polegające na pozbawieniu możliwości czynnego udział strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym poprzez doręczenie pisma informującego o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego przed doręczeniem orzeczenia nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2017 r. o utrzymaniu w mocy orzeczenia nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. uznającego wymienionego winnym popełnienia zarzucanych mu czynów i wymierzenia kary dyscyplinarnej. Powyższy fakt, zdaniem skarżącego, uniemożliwił mu wypowiedzenie się w zakresie zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału.
Wniósł o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji i jednocześnie o wstrzymanie wykonania "zaskarżonego orzeczenia" ze względu na istniejące niebezpieczeństwo wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków w zakresie prowadzonych spraw sądowych i wykonywanych obowiązków służbowych, a także z uwagi na bezpodstawne wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, zakończonego uznaniem wymienionego za winnego zarzucanych mu czynów i wymierzenia mu kary dyscyplinarnej nagany. [...] G. K. stwierdził, iż przyczyną wszczęcia postępowania dyscyplinarnego było ujawnienie przez Zespół Prawny Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], którego był członkiem, nieprawidłowości przy próbie wydatkowania środków publicznych. Ukaranie natomiast karą nagany, jego zdaniem, należało uznać za niedopuszczalny odwet w związku z rzetelnym i prawidłowym wykonywaniem obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku służbowym radcy prawnego Zespołu Prawnego Komendy Wojewódzkiej Policji w [...].
Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.
W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy o Policji policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny.
Stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego dodatek funkcyjny przyznaje się policjantowi na czas pełnienia przez niego służby lub obowiązków na stanowisku służbowym uprawniającym do tego dodatku. Ustala się 3 kategorie dodatku funkcyjnego uzależnione od rodzaju stanowiska służbowego policjanta (zgodnie z § 8 ust. 2 cytowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r.). W myśl natomiast § 8 ust. 4 dodatek funkcyjny przyznaje się w stawce kwotowej nieprzekraczającej miesięcznie, w zależności od kategorii tego dodatku 80%, 70% lub 60%, podstawy wymiaru, o której mowa w dalszej części tego przepisu.
Wysokość dodatku funkcyjnego uzależniona jest od rangi zajmowanego stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności, ze szczególnym uwzględnieniem szczebla działania i wielkości kierowanej jednostki lub komórki organizacyjnej Policji oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych.
Zgodnie z kolei z § 8 ust. 5 cytowanego rozporządzenia, dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych: 1) podwyższać na stałe lub na czas określony w granicach stawek wynikających z ust. 4;
- 2) obniżać nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki, z zastrzeżeniem ust. 8.
Stosownie natomiast do § 8 ust. 8 powołanego rozporządzenia dodatek funkcyjny obniża się w granicach od 20 do 50% otrzymywanej stawki w przypadku: 1) naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną;
- 2) niewywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych stwierdzonego w opinii służbowej;
- 3) nieprzydatności policjanta na zajmowanym stanowisku, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej.
Użycie w powołanym przepisie § 8 ust. 8 zwrotu "obniża się" wskazuje w ocenie organu na to, że przepis w tym zakresie skonstruowany jest w oparciu o związanie administracyjne, co nie daje organom Policji żadnej możliwości odstąpienia od wykonania dyspozycji przedmiotowej normy w razie stwierdzenia stanu faktycznego w niej opisanego. Uznaniu właściwych przełożonych pozostawiona została jedynie kwestia poziomu, do jakiego mogą oni zmienić należny policjantowi dodatek funkcyjny, gdyż w zależności od własnej oceny mogą go obniżyć od 20% do 50% otrzymywanej stawki. W sytuacjach przewidzianych w § 8 ust. 8 cytowanego rozporządzenia obniżenie dodatku jest zatem obligatoryjne. Ustawodawca nie przewiduje przy tym żadnych wyjątków od obowiązku zastosowania takich sankcji finansowych. Restrykcyjny charakter regulacji zawartej w omawianym przepisie sprawia, że musi on podlegać wykładni ścisłej. Jest to niezbędne również z tego względu, że generalnie wszystkie przepisy płacowe, w tym dotyczące uposażenia funkcjonariuszy służb mundurowych, powinny być interpretowane i stosowane w sposób ścisły, bez możliwości rozszerzającej wykładni.
Taki nakaz dotyczy nie tylko przypadków, gdy możliwe jest przyznanie określonych świadczeń płacowych, ale też sytuacji dopuszczających pozbawienie czy ograniczenie prawa do takich świadczeń (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 maja 2016 r. sygn. akt i OSK 2325/15 oraz z dnia 2 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2352/15).
W przypadku określonym w § 8 ust. 8 pkt 1 cytowanego rozporządzenia podstawą do przyjęcia, że występują przesłanki do obniżenia dodatku funkcyjnego jest fakt, iż policjant naruszył dyscyplinę służbową w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za co wymierzono mu karę dyscyplinarną.
Jak ustalił organ na podstawie akt rozpoznawanej sprawy, w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocne orzeczenie nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2017 r. utrzymujące w mocy orzeczenie nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. o ukaraniu [...] G. K. karą dyscyplinarną nagany, wobec uznania go winnym naruszenia dyscypliny służbowej polegającego na przekroczeniu przysługującego mu uprawnienia w zakresie realizacji zadań służbowych. Tym samym według organu niezbędne było obniżenie policjantowi dodatku funkcyjnego w granicach wyznaczonych w przepisie § 8 ust. 8 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r.
Jednocześnie organ podkreślił, że charakter dokonanych przez [...] G. K. naruszeń dyscypliny służbowej, polegających na przekroczeniu przysługującego mu uprawnienia w zakresie realizacji zadań służbowych (art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji) w pełni uzasadnia obniżenie otrzymywanej stawki dodatku funkcyjnego o 20%, tj. o kwotę 180 zł.
Według organu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut strony podniesiony w odwołaniu dotyczący rażącego naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przejawiającego się w braku możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiadania się co do zebranych materiałów w sprawie z uwagi na doręczenie w pierwszej kolejności zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie obniżenia dodatku funkcyjnego, przed zapoznaniem się przez stronę z orzeczeniem nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2017 r. o utrzymaniu w mocy orzeczenia nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. W zawiadomieniu z dnia [...] maja 2017 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie (z którym strona zapoznała się w dniu [...] maja 2017 r. organ wyjaśnił, że wszczęcie tego postępowania nastąpiło w związku z prawomocnym orzeczeniem dyscyplinarnym Komendanta Głównego Policji utrzymującym w mocy orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], którym stwierdzono naruszenie dyscypliny służbowej w czasie służby i wymierzona karę dyscyplinarną i jednocześnie poinformował stronę o przysługującym jej, zgodnie z art. 10 Kpa uprawnieniu do czynnego udziału w każdym stadium prowadzonego postępowania administracyjnego polegającym między innymi na zapoznaniu się w siedzibie organu z aktami sprawy, a także wypowiedzeniu się przed wydaniem decyzji co do zebranych w sprawie materiałów.
Zaznaczył ponadto, że niestawiennictwo bądź brak stanowiska w wyznaczonym terminie będzie traktowane jako rezygnacja z przysługującego uprawnienia. W piśmie z dnia [...] maja 2017 r. organ ponadto wskazał, że kopia powołanego orzeczenia znajduje się w aktach sprawy. Poinformował przy tym, że nieodebranie przesłanego drogą pocztową do strony orzeczenia dyscyplinarnego wydanego w postępowaniu odwoławczym me ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego, bowiem orzeczenie to stało się prawomocne w dniu jego wydania.
W przedmiotowej sprawie kwestia konieczności doręczenia orzeczenia dyscyplinarnego organu drugiej instancji przed wszczęciem przedmiotowego postępowania nie budzi wątpliwości, bowiem orzeczenie to, zgodnie z art. 135o ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji stało się prawomocne w dniu jego wydania. Zatem wszczęcie postępowania w sprawie obniżenia dodatku funkcyjnego nie wymagało spełnienia warunku w postaci wcześniejszego doręczenia orzeczenia dyscyplinarnego organu drugiej instancji. Ponadto fakt tego doręczenia po dacie wszczęcia postępowania nie oznacza także, że strona została pozbawiona prawa do czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, bowiem mogła ona, co zostało zaznaczone w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. w każdym stadium tego postępowania korzystać z przysługującego jej uprawnienia do zapoznania się z materiałami sprawy i przedstawienia swojego stanowiska przed wydaniem decyzji.
Zaznaczenia jedynie wymaga, iż data doręczenia orzeczenia wydanego w postępowaniu dyscyplinarnym przez Komendanta Głównego Policji po rozpatrzeniu odwołania od orzeczenia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] jest istotna przy ustaleniu terminu do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Podniesiono też, że przepisy Kpa nie wiążą z datą wszczęcia postępowania administracyjnego podstawy faktycznej i prawnej rozpoznania sprawy. Miarodajny w tym zakresie jest stan obowiązujący w dacie wydawania decyzji. Organ administracji (zarówno I instancji, jak i organ odwoławczy) orzeka więc według stanu faktycznego na dzień wydania decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2868/12).
Pozostałe zarzuty przedstawione w uzasadnienia wniesionego odwołania, odnoszące się do prowadzonego wobec [...] G. K. postępowania dyscyplinarnego, nie podlegają ocenie w rozpatrywanej sprawie w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego w związku z prawomocnie stwierdzonym naruszeniem dyscypliny służbowej.
W kontekście nadania decyzji, w trybie art. 108 § 1 Kpa rygoru natychmiastowej wykonalności, zaznaczono, że wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności poddawane są ścisłej wykładni. Jedną z tych przesłanek jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Odwołując się do wskazanego pojęcia należy podkreślić, że może to nastąpić wówczas, gdy w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwloką w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 Kpa. Organ I instancji nadając zaskarżonemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności miał na uwadze ważny interes społeczny tożsamy w tym przypadku z interesem służby, przejawiającym się koniecznością niezwłocznego dostosowania otrzymywanej przez [...] G. K. kwoty uposażenia, w tym dodatku funkcyjnego, do wymagań określonych przepisami prawa.
Skargę do tutejszego Sądu na decyzję nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2017 r. wywiódł G. K. zarzucając organowi:
- 1. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej w skrócie: "KPA") i art. 81 KPA: w zw. z art 39 KPA polegające na pozbawieniu przez organ skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu poprzez doręczenie zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie obniżenia dodatku funkcyjnego III kategorii, przed doręczeniem Orzeczenia nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2017 r. o utrzymaniu w mocy orzeczenia nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. o wymierzeniu kary dyscyplinarnej nagany, przez co uniemożliwiono skarżącemu zapoznanie się z czynnościami Organu oraz nie dopuszczono skarżącego do wypowiedzenie się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- 2. naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 - KPA poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez Organ, iż w trakcie wydawania decyzji nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2017 r. nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa tj.:
- a) art. 132 ust. 1 ustawy o Policji oraz art. 6, 7 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 8 Kodeksu Etyki Radcy Prawnego (załącznik do uchwały Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 w sprawie Kodeksu Etyki Radcy Prawnego), poprzez bezpodstawne przyjęcie przez Organ, że skarżący - który wykonywał obowiązki służbowe na stanowisku radcy prawnego rzetelnie, uczciwie, zgodnie z prawem, zasadami etyki zawodowej oraz dobrymi obyczajami, dbając o należyte wykorzystanie przewidzianych przez prawo środków dla ochrony uzasadnionych interesów reprezentowanego Mandanta Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] J. S. i reprezentowanej jednostki organizacyjnej KWP w [...] - dopuścił się naruszenia dyscypliny służbowej, podczas, gdy z materiału dowodowego sprawy wynika, iż skarżący zapobiegł oraz uchronił Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] J. S. oraz reprezentowaną jednostkę przed negatywnymi konsekwencjami błędnej decyzji bezpodstawnego wydatkowania środków publicznych - w kwocie 2.487.000,73 zł., które co najistotniejsze w niniejszej sprawie, do chwili obecnej, pomimo zakończonej inwestycji, nie zostały wydatkowane (okres czasu ok. 2 lat) i pozostają w budżecie Skarbu Państwa, co jednoznacznie potwierdza prawidłowość oraz zasadność działań podejmowanych przez skarżącego na zajmowanym stanowisku służbowym radcy prawnego:
dowód: zatwierdzone przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wystąpienie pokontrolne, znak [...] z dnia [...] marca 2016 r.
b) art. 132 ust. 1 ustawy o Policji in fine w zw. z § 1 zarządzenia nr 805 w zw. z § 23 załącznika do tego zarządzenia – "Zasady Etyki Zawodowej Policjanta" poprzez bezpodstawne ukaranie karą nagany skarżącego za rzetelne wykonywanie obowiązków na stanowisku służbowym radcy prawnego w sytuacji, gdy z materiału dowodowego sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący jako radca prawny - policjant, podejmował działania służące budowaniu autorytetu Policji i Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] J. S. m. in. przez zapobieżenie bezpodstawnemu, wydatkowaniu środków publicznych w kwocie 2.487.000,73 zł, co negatywnie mogłoby oddziaływać na wizerunek [...] J. S. i zaufanie społeczne do Policji, jak też skutkować odpowiedzialnością karną:
dowód: zatwierdzone przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wystąpienie pokontrolne, znak [...] z dnia [...] marca 2016 r.
c) art. 6 ust. 1 i art 9 ust. 3 i 4 ustawy o radcach prawnych oraz art 53 ust. 3 Kodeksu Etyki Radcy Prawnego, poprzez ich niezastosowanie i wpływanie na funkcjonariusza - radcę prawnego, by nie respektował obowiązujących przepisów prawa.
2. naruszenie art. 15 KPK (zasady dwuinstancyjności) rozumianej jako obowiązek powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy przez Organ wyższego stopnia i zbadania prawidłowości orzeczenia pierwszoinstancyjnego, czego w niniejszej sprawie nie zrealizowano,
3. naruszenia art 138 § 1 pkt 1 KPA (poprzez jego zastosowanie) oraz naruszenia art 138 § 1 pkt 2 ab initio KPA (poprzez jego niezastosowanie) w zw. z art. 127 § 1 i 2 KPA - wyrażające się w utrzymaniu w mocy rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2017 r. zaskarżonego wnioskiem o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości w sytuacji, gdy istniały przesłanki do jego uchylenia;
W oparciu o ww. zarzuty skarżący wniósł o:
- - uchylenie zaskarżonego decyzji nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2017 r. o utrzymaniu w mocy rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2017 r. dotyczącego obniżenia dodatku funkcyjnego, ponadto wniósł o:
- - przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 PPSA, dowodu uzupełniającego z dokumentu:
- a) wystąpienia pokontrolnego l.dz. [...] z dnia [...] marca 2016 r.- załącznik do niniejszej skargi, sporządzonego w związku z kontrolą przeprowadzoną przez Departament [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji dot. budowy [...] komisariatu Policji w [...] wnioskowanego, jako dowód na okoliczność, że bezpośrednią i jedyną przyczyną wszczęcia przez [...] J. S. postępowań dyscyplinarnych w stosunku do skarżącego i obniżenie dodatku funkcyjnego były ujawnienie przez Zespół Prawny KWP w [...] (w tym przez skarżącego, jako radcę prawnego tegoż Zespołu) nieprawidłowości przy próbie wydatkowania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] J. S. środków publicznych w kwocie 2.487.000,73 zł., co w konsekwencji skutkowało obniżeniem dodatku służbowego,
Wniósł również o:
- - wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez organ - na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 PPSA, a w razie nie nieuwzględnienia tego wniosku przez organ i przekazania skargi Sądowi:
- - przez Sąd na podstawie art. 61 § 3 PPSA, z uwagi na fakt zachodzącego niebezpieczeństwa spowodowania ciężkich do odwrócenia skutków, ponieważ skarżący miał aktualnie przed obniżeniem dodatku, najniższy dodatek funkcyjny w Polskiej Policji rzędu 13% podstawy wymiaru stanowiącej sumę należnego policjantowi uposażenia zasadniczego oraz dodatku za stopień w stawce ustalonej dla policyjnego stopnia etatowego odpowiadającego zajmowanemu stanowisku służbowemu. Jedyną zaś przyczyną dalszego obniżenia dodatku poprzedzonego wszczęciem przez [...] J. S. postępowań dyscyplinarnych w stosunku do skarżącego i ukarania go karą nagany było ujawnienie przez Zespół Prawny KWP w [...] (w tym przez skarżącego, jako radcę prawnego tegoż Zespołu) nieprawidłowości przy próbie wydatkowania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] J. S. środków publicznych w kwocie 2.487.000,73 zł, które to środki publiczne do chwili obecnej, pomimo zakończonej inwestycji, nie zostały wydatkowane (okres czasu ok. 2 lat) i pozostają w budżecie Skarbu Państwa, co potwierdza prawidłowość oraz zasadność działań podejmowanych przez skarżącego na zajmowanym stanowisku służbowym radcy prawnego, zaś ukaranie karą nagany i obniżenie dodatku służbowego należy uznać za niedopuszczalny odwet w stosunku do skarżącego w związku z rzetelnym i prawidłowym wykonywaniem obowiązków na stanowisku służbowym radcy prawnego Zespołu Prawnego KWP w [...].
W uzasadnieniu strona podkreśliła, że prowadzenie postępowania dyscyplinarnego stanowi odwet za ujawnienie przez Zespół Prawny KWP w [...] (w tym przez skarżącego, jako radcę prawnego tegoż Zespołu) nieprawidłowości przy próbie wydatkowania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] J. S. środków publicznych w kwocie 2.487.000,73 zł, które to środki publiczne, pomimo zakończonej inwestycji, do chwili obecnej nie zostały wydatkowane (okres czasu ok. 2 lat) i pozostają w budżecie Skarbu Państwa. Powyższy fakt stanowczo i jednoznacznie potwierdza prawidłowość oraz zasadność działań podejmowanych przez skarżącego na zajmowanym stanowisku służbowym radcy prawnego, a ukaranie karą nagany i obniżenie dodatku funkcyjnego to niedopuszczalna praktyka karania radcy prawnego - policjanta za rzetelne i prawidłowe wykonywanie obowiązków na stanowisku służbowym radcy prawnego Zespołu Prawnego KWP w [...] w związku z uniemożliwieniem nieprawidłowego wydatkowania znacznych środków publicznych.
Skarżący wskazał też, iż został poinformowany pismem L.dz. [...] z dnia [...] maja 2017 r., iż wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie obniżenia skarżącemu dodatku funkcyjnego III kategorii w związku z wymierzeniem skarżącemu kary nagany, natomiast dot. wymierzenia kary nagany Orzeczenie nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2017 r o utrzymaniu w mocy Orzeczenia nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., zostało doręczone skarżącemu dopiero w dniu [...] maja 2017 r. co stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Dlatego też zaskarżonej decyzję nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2017 r. dotyczącej obniżenia dodatku funkcyjnego zarzuca przede wszystkim rażące naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 10 § 1 KPA i art, 81 KPA, w zw. z art 39 KPA polegające na pozbawieniu przez organ skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu poprzez doręczenie zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie obniżenia dodatku funkcyjnego III kategorii, przed doręczeniem Orzeczenia nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2017 r. o utrzymaniu w mocy orzeczenia nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. o wymierzeniu kary dyscyplinarnej nagany.
Przez takie działanie uniemożliwiono skarżącemu zapoznanie się z czynnościami Organu oraz nie dopuszczono skarżącego do wypowiedzenie się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Kolejne uchybienie organu polega według strony na niezebraniu i nierozważeniu całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez Organ, iż w trakcie wydawania decyzji nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2017 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa tj.:
- a) art. 132 ust. 1 ustawy o Policji oraz art 6, 7 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 8 Kodeksu Etyki Radcy Prawnego (załącznik do uchwały Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 w sprawie Kodeksu Etyki Radcy Prawnego), poprzez bezpodstawne przyjęcie przez Organ, że skarżący - który wykonywał obowiązki służbowe na stanowisku radcy prawnego rzetelnie, uczciwie, zgodnie z prawem, zasadami etyki zawodowej oraz dobrymi obyczajami, dbając o należyte wykorzystanie przewidzianych przez prawo środków dla ochrony uzasadnionych interesów reprezentowanego Mandanta Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] J. S., i reprezentowanej jednostki organizacyjnej KWP w [...] - dopuścił się naruszenia dyscypliny służbowej, podczas, gdy z materiału dowodowego sprawy wynika, iż skarżący zapobiegł oraz uchronił Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] J. S. oraz reprezentowaną jednostkę przed negatywnymi konsekwencjami błędnej decyzji bezpodstawnego wydatkowania środków publicznych - w kwocie 2.487.000,73 zł., które co najistotniejsze w niniejszej sprawie, do chwili obecnej, pomimo zakończonej inwestycji, nie zostały wydatkowane (okres czasu ok. 2 lat) i pozostają w budżecie Skarbu Państwa, co jednoznacznie potwierdza prawidłowość oraz zasadność działań podejmowanych przez skarżącego na zajmowanym stanowisku służbowym radcy prawnego:
- b) art. 132 ust. 1 ustawy o Policji in fine w zw. z § 1 zarządzenia nr 805 w zw. z § 23 załącznika do tego zarządzenia – "Zasady Etyki Zawodowej Policjanta" poprzez bezpodstawne ukaranie karą nagany skarżącego za rzetelne wykonywanie obowiązków na stanowisku służbowym radcy prawnego w sytuacji, gdy z materiału dowodowego sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący jako radca prawny - policjant, podejmował działania służące budowaniu autorytetu Policji i Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] J. S. m. in. przez zapobieżenie bezpodstawnemu, wydatkowaniu środków publicznych w kwocie 2.487.000,73 zł, co negatywnie mogłoby oddziaływać na wizerunek [...] J. S. i zaufanie społeczne do Policji, jak też skutkować odpowiedzialnością karną:
- c) art. 6 ust. 1 i art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o radcach prawnych oraz art 53 ust. 3 Kodeksu Etyki Radcy Prawnego, poprzez ich niezastosowanie i wpływanie na funkcjonariusza - radcę prawnego, by nie respektował obowiązujących przepisów prawa.
Zasadnym według strony jest też zarzut naruszenia art. 15 KPK (zasady dwuinstancyjności) rozumianej jako obowiązek powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy przez Organ wyższego stopnia i zbadania prawidłowości orzeczenia pierwszo-instancyjnego, czego w niniejszej sprawie nie zrealizowano.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym.
Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ona prawa.
Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy po stronie organu istniało uprawnienie do wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy o Policji policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny. Ustęp 3 tego artykułu stanowi, że na stanowiskach innych niż wymienione w ustępie 2, policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy. Ustawodawca w art. 104 ust. 6 tej ustawy upoważnił ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad otrzymywania oraz wysokości dodatków do uposażenia, o których mowa w ust. 1-4, uwzględniających ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas oznaczony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego. Stosownie do tej delegacji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.
Stosownie do przepisu § 8 ust. 8 pkt 1 tego rozporządzenia dodatek funkcyjny obniża się w granicach od 20 do 50 % otrzymywanej stawki w przypadku naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie pełnienia służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "obniża się" wskazuje, że przepis w tym zakresie skonstruowany jest w oparciu o związanie administracyjne, co nie daje organom Policji żadnej możliwości odstąpienia od wykonania dyspozycji przedmiotowej normy w razie stwierdzenia stanu faktycznego w niej opisanego. Uznaniu właściwych przełożonych pozostawiona została jedynie kwestia poziomu, do jakiego mogą oni zmienić świadczenie, gdyż w zależności od własnej oceny mogą je obniżyć od 20% do 50 % stawki otrzymywanego przez policjanta dodatku funkcyjnego. W sytuacjach przewidzianych w § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. obniżenie dodatku jest zatem obligatoryjne.
Ustawodawca nie przewiduje przy tym żadnych wyjątków od obowiązku zastosowania takich sankcji finansowych. Restrykcyjny charakter regulacji zawartej w omawianym przepisie sprawia, że musi on podlegać wykładni ścisłej. Jest to niezbędne również z tego względu, że generalnie wszystkie przepisy płacowe, w tym dotyczące uposażenia funkcjonariuszy służb mundurowych, powinny być interpretowane i stosowane w sposób ścisły, bez możliwości rozszerzającej wykładni. Taki nakaz dotyczy nie tylko przypadków, gdy możliwe jest przyznanie określonych świadczeń płacowych, ale też sytuacji dopuszczających pozbawienie czy ograniczenie prawa do takich świadczeń. Taka wykładnia jest tym bardziej oczywista, jeśli weźmie się pod uwagę cel dodatku służbowego, którym pozostaje należyte wykonywanie obowiązków służbowych, co wynika wprost z art. 104 ust. 3 ustawy o Policji, jak i z § 9 ust. 2 rozporządzenia MSWiA.
Dodatek ten nie jest bowiem obligatoryjnym składnikiem uposażenia funkcjonariusza, a jest związany ściśle ze sposobem wykonywania obowiązków służbowych. Każde niewłaściwe ich wykonywanie w sposób skutkujący wymierzeniem kary dyscyplinarnej skutkuje koniecznością obniżenia dodatku. Ustawodawca nie przewiduje przy tym żadnych wyjątków od obowiązku zastosowania takich sankcji finansowych (patrz wyrok NSA z 4.05.2016 r. sygn. akt I OSK 2325/15).
Przenosząc powyższe na realia faktyczne niniejszej sprawy, uznać należało skarżone rozstrzygnięcie za prawidłowe. Okolicznością niesporną było bowiem to, że na dzień jego wydawania w obrocie prawnym istniało orzeczenie dyscyplinarne wymierzające funkcjonariuszowi karę. Organy Policji były więc zmuszone uwzględnić ten fakt i stosując się do obowiązku wynikającego z § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, obniżyć otrzymywany przez ukaranego policjanta dodatek funkcyjny. Jak to już bowiem podniesiono na wstępie niniejszych rozważań, wyżej powołany przepis rozporządzenia wiąże organ, nie pozostawiając mu luzu decyzyjnego co do samego faktu obniżenia spornego dodatku.
W realiach niniejszej sprawy, w ocenie tutejszego Sądu organ nie musiał zaś wyjaśniać stronie w sposób wyjątkowo szczegółowy przesłanek jakimi kierował się ustalając wymiar obniżenia dodatku. Skoro bowiem najniższą granicą jaką mógł zastosować było obniżenie dodatku o 20%, to obniżając dodatek tylko o tyle uwzględnił tzw. słuszny interes strony. Tym samym zwolniony był od podjęcia próby przekonania funkcjonariusza, że zasadnym było zastosowanie wobec niego najniższej sankcji przewidzianej w omawianym przepisie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.
Wbrew zarzutom skargi, na wynik sprawy nie wpływało to, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie obniżenia dodatku funkcyjnego zostało doręczone stronie przed doręczeniem jej orzeczenia dyscyplinarnego wydanego w trybie odwoławczym. Przepisy prawa nie stanowią bowiem o tym, aby wszczęcie postępowania w sprawie obniżenia dodatku funkcyjnego było uzależnione od istnienia w obrocie prawnym prawomocnego orzeczenia wymierzającego karę dyscyplinarną. Od istnienia takiego prawomocnego orzeczenia uzależniona jest jedynie możliwość obniżenia dodatku do uposażenia.
Powyższe świadczy więc o tym, że organ nie czekając na wejście do obrotu prawnego orzeczenia dyscyplinarnego wydanego w II instancji, mógł na własne ryzyko wszcząć postępowanie w sprawie obniżenia dodatku funkcyjnego. Gdyby zaś w międzyczasie okazało się, że orzeczenie dyscyplinarne nie weszło jednak do obrotu prawnego, to organ straciłby jedynie możliwość zakończenia postępowania w przedmiocie obniżenia dodatku, wydaniem orzeczenia obniżającego ten dodatek. Taka jednak sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie. Rozstrzygnięcie organu pierwszo instancyjnego obniżające stronie sporny dodatek zostało wydane [...] maja 2017 r. podczas gdy orzeczenie dyscyplinarne – drugo-instancyjne doręczono stronie już w dniu [...] maja 2017 r. Powyższe świadczy więc o tym, że w dniu orzekania w niniejszej sprawie przez organ I instancji spełniona była już przesłanka opisana w z § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.
Wbrew zaś twierdzeniom strony sam fakt wszczęcia postępowania w badanej sprawie przed dniem doręczenia stronie orzeczenia dyscyplinarnego odwoławczego, nie pozbawiło strony możliwości czynnego uczestniczenia w postępowaniu. Nadto, biorąc pod uwagę realia prawne sprawy, a w szczególności okoliczność związania organu do wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia, udział strony w postępowaniu nie wpłynąłby na jego wynik.
Na marginesie dodać należało, iż podnoszona przez skarżącego okoliczność uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzeczenia dyscyplinarnego, nie powoduje konieczności uchylania rozstrzygnięcia o obniżeniu dodatku do uposażenia. Wyrok ten na dzień orzekania w niniejszej sprawie nie był bowiem jeszcze prawomocny.
Co się tyczy pozostałych argumentów podniesionych w skardze, to nie mogły one zostać uwzględnione przez tutejszy Sąd. Dotyczyły one bowiem materii poprawności orzeczenia dyscyplinarnego. Ta problematyka wykraczała zaś poza ramy przedmiotowe niniejszej sprawy. W związku z powyższym tutejszy Sąd nie mógł również uwzględnić wniosku dowodowego zawartego w skardze, gdyż zmierzał on do wykazywania okoliczności nie stanowiących przedmiotu rozpoznawanej sprawy.
W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.).