Uzasadnienie
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] o odmowie przyznania D. G. renty z tytułu niezdolności do pracy drodze wyjątku.
Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2015 r. D. G. wystąpił do Prezesa ZUS o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że w kwietniu 2013 r. zachorował na raka węzłów chłonnych i z tą chorobą boryka się do dnia dzisiejszego, aktualnie jest po chemioterapii i radioterapii. Ma również uszkodzony kręgosłup – zniekształcenie trzonu kręgowego TH6 – stan po przebytym w przeszłości złamaniu. W 2004 r. w trakcie pracy uciął sobie [...], która został wprawdzie przyszyta, lecz jest sprawna tylko w 50 %. W roku 1998 miał natomiast wypadek [...] wskutek którego stracił słuch na [...] ucho, a po złamaniach nogi dostał zakrzepicy żylnej prawej nogi. Ponadto, około roku 1978 całkowicie stracił wzrok w [...] oku.
Poinformował, że ZUS Oddział w [...] odmówił mu przyznania prawa do renty w trybie zwykłym z uwagi na brak wymaganych okresów składkowych. Stan zdrowia nie pozwala mu jednak na podjęcie jakiejkolwiek pracy. Nie ma też żadnych środków utrzymania, poza otrzymywanymi co drugi miesiąc zasiłkami z MOPS. Wydatki związane z jego chorobą nowotworową są natomiast bardzo duże.
Prezes ZUS, decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.), odmówił przyznania D. G. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.
W uzasadnieniu decyzji, powołując się na treść art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych organ stwierdził, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy spełnione są łącznie wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia.
Organ wskazał, iż z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że na przestrzeni 45 lat życia, tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy wnioskodawca udokumentował jedynie 9 lat, 6 miesięcy i 5 dni łącznych okresów ubezpieczenia.
Ponadto w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano tylko 1 rok, 10 miesięcy i 16 dni tych okresów.
Nie bez znaczenia pozostaje też fakt, że w latach 1992-1998, 1999-2001, 2004-2008, 2008-2013 wnioskodawca nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz na ubezpieczenia emerytalne i rentowe.
W ocenie organu, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach wobec wnioskodawcy nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały zatem, w tym czasie, przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych.
Organ podniósł też, iż z posiadanej dokumentacji wynika, że wnioskodawca wykonywał prace dorywcze bez opłacania składek na ubezpieczenia społeczne. Podejmowanie prac bez opłacania składek nie może być jednak uznane za szczególną okoliczność, która uniemożliwiła nabycie uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Osoba decydująca się na taką formę wykonywania pracy winna bowiem liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w sferze uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych.
Organ zaznaczył jednocześnie, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna wnioskodawcy, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku.
D. G. złożył od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W uzasadnieniu wniosku podniósł, że nie jest w stanie podjąć żadnej pracy zarobkowej ze względu na stan zdrowia i dlatego nie ma środków do życia. Ponadto czeka go kolejna operacja i nie wie jak będzie po niej funkcjonował.
Prezes ZUS, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2015 r.
W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał wcześniejszą argumentację.
Podkreślił też, że w świetle art. 83 ustawy tylko udowodnione szczególne okoliczności, które spowodowały brak wymaganego okresu ubezpieczenia, połączonego z należytym opłacaniem składek, mogą stanowić podstawę do przyznania świadczenia w drodze wyjątku.
Po ponownej wnikliwej i wszechstronnej analizie zebranego materiału dowodowego nadal nie stwierdzono natomiast istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Wnioskodawca nie wykazał bowiem, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które nie miał wpływu.
Z akt sprawy wynika, że w okresach od [...].08.1992 r. do [...].06.1998 r., od [...].05.1999 r. do [...].09.2001 r., od [...].12.2004 r. do [...].08.2008 r. oraz od [...].01.2009 r. do [...].05.2013 r., tj. przez łączny okres wynoszący ponad 16 lat wnioskodawca nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym.
Analiza przebiegu ubezpieczenia prowadzi do wniosku, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem wobec wnioskodawcy w wyżej wymienionych okresach nie była ustalona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Zatem nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia lub inne szczególne okoliczności, które uniemożliwiały kontynuowanie zatrudnienia, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym.
Odnosząc się natomiast do argumentacji wnioskodawcy, że stan zdrowia nie pozwalał mu na kontynuowanie zatrudnienia jeszcze przed datą stwierdzonej u niego całkowitej niezdolności do pracy organ podkreślił, iż samo istnienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. W judykaturze od dawna utrwalony jest zaś pogląd, w świetle którego ustalenie początków niezdolności do pracy nie może opierać się na dowolnych przypuszczeniach, lecz konieczne są dowody zawierające dokładne dane, pozwalające na niewątpliwe bądź z przeważającym prawdopodobieństwem ustalenie daty lub czasu powstania niezdolności. Lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. uznał natomiast wnioskodawcę za całkowicie niezdolnego do pracy dopiero od [...] maja 2013 r., a orzeczenie to jest wiążące zarówno dla organu rentowego, jak również dla Prezesa ZUS, co oznacza, że ta przesłanka nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu.
Z kolei podejmowanie przez wnioskodawcę zatrudnienia nie objętego ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi było jego świadomym wyborem i nie może stanowić szczególnej okoliczności wskutek, której nie nabył on uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym.
Organ zaznaczył też ponownie, że wprawdzie przedstawiona sytuacja materialna jest niewątpliwie bardzo trudna, jednakże nie stanowi ona wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, gdyż nie jest to świadczenie socjalne, przyznawane jedynie według potrzeb.
W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. G. opisał swoje problemy zdrowotne nękające go na przestrzeni wielu lat. Zarzucił, że organ rozpoznając sprawę wziął pod uwagę jedynie to, że nie ma przepracowanych wymaganych lat pracy oraz jego chorobę nowotworową, z którą zmaga się od 2013 r. Nie wziął natomiast pod uwagę jego wcześniejszych problemów zdrowotnych, tj. tego, że nie widzi, nie słyszy, ma zakrzepicę żylną oraz pęknięty kręgosłup. Ze względu na te choroby już od wielu lat nie może podjąć pracy, nie ma środków na leczenie ani na skromne życie. W związku z tym zwrócił się o wnikliwe rozpatrzenie jego skargi.
Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do argumentów przedstawionych w skardze organ wyjaśnił, że nie kwestionuje ani obecnej niezdolności do pracy skarżącego, ani jego trudnej sytuacji materialnej. Jednak sama w sobie niezdolność do pracy, nawet w powiązaniu z najbardziej w pojęciu zainteresowanego szczególną i wyjątkową jego obecną sytuacją życiową, nie jest wystarczającą podstawą do przyznania świadczenia. Nie ma bowiem żadnych danych, możliwych do uwzględnienia przez organ, że istotnie od lat 70-tych, czy też 90-tych skarżący nie mógł pracować ze względu na stan zdrowia - lekarz orzecznik, ustalając dopiero na [...] maja 2013 r. początek niezdolności skarżącego do pracy, nie uznał, by jego schorzenia, istniejące, być może, także wcześniej, miały jakikolwiek wpływ na długotrwałą niezdolność do pracy, choćby częściową.
Podobnie trudna sytuacja materialna, choć jest brana pod uwagę przy podejmowaniu decyzji, nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia, nie jest to bowiem świadczenie socjalne, przyznawane tylko stosownie do potrzeb wnioskodawcy, nie jest też świadczeniem należnym każdej osobie, której stan zdrowia, po dłuższym okresie pozostawania przez nią poza wszelkim ubezpieczeniem, obecnie się pogorszył.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).
Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga D. G. zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] maja 2015 r. wydane zostały z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na tle rozpoznawanej sprawy konieczne jest podkreślenie, iż dla każdego postępowania administracyjnego kluczowe znaczenie ma należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, gdyż tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe określenie zakresu praw i obowiązków strony tego postępowania. Ustalenie zaś stanu faktycznego sprawy winno nastąpić przy zachowaniu pełnej i poprawnej procedury. Merytoryczna kontrola dokonywana przez sąd administracyjny może dojść do skutku jedynie w warunkach wyczerpujących istotę zagadnienia ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozpatrujący sprawę oraz odpowiedniego - zgodnego z art. 107 § 3 K.p.a. - uzasadnienia decyzji.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż z przepisów art. 7 i art. 77 K.p.a. wynika, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Kierując się normą prawa materialnego organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne (vide: wyrok NSA z dnia 17 maja 1994 r., sygn. akt SA/Lu 1921/93, LEX nr 26517).
Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie organ nie uczynił zadość wskazanym wyżej obowiązkom. Organ nie ustalił bowiem w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, a zatem nie można uznać, iż dokonał prawidłowej subsumcji tego stanu pod mającą zastosowanie w niniejszej sprawie normę prawa materialnego.
Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.
Z treści tego przepisu wynikają cztery przesłanki, warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny. Po drugie, niespełnianie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość.
W ocenie Sądu, za zbyt ogólnikowe i nie poparte bliższą analizą okoliczności podnoszonych przez D. G. we wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, jak i całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, należy uznać stwierdzenie Prezesa ZUS, że w przypadku skarżącego nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, które możnaby uznać za szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Skarżący we wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku powołał się na to, iż w kwietniu 2013 r. zachorował na raka węzłów chłonnych i z tą chorobą boryka się do dnia dzisiejszego. Ma również uszkodzony kręgosłup – zniekształcenie trzonu kręgowego TH6 – stan po przebytym w przeszłości złamaniu. W 2004 r. w trakcie pracy uciął [...], która została wprawdzie przyszyta, lecz jest sprawna tylko w 50 %. W roku 1998 miał z kolei wypadek [...] wskutek którego stracił słuch na lewe ucho, a po złamaniach nogi dostał zakrzepicy żylnej prawej nogi. Ponadto, około roku 1978 całkowicie stracił wzrok w [...] oku.
Lekarz orzecznik ZUS w orzeczeniu z dnia [...] sierpnia 2014 r. stwierdził, że D. G. jest całkowicie niezdolny do pracy do [...] sierpnia 2015 r., przy czym datę powstania całkowitej niezdolności do pracy określił na [...] maja 2013 r. Z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że przesłanką uznania skarżącego za całkowicie niezdolnego do pracy była stwierdzona u niego choroba nowotworowa. W uzasadnieniu tego orzeczenie brak jednak jakiegokolwiek odniesienia się do innych schorzeń, które według twierdzeń skarżącego występowały u niego znacznie wcześniej przed datą zdiagnozowania choroby nowotworowej i ich wpływu na jego zdolność do pracy. Powyższe wskazuje na to, że w postępowaniu orzeczniczym nie badano, czy powstanie u skarżącego całkowitej niezdolności do pracy spowodowanej chorobą nowotworową było poprzedzone okresem częściowej niezdolności do pracy i od kiedy ewentualnie ta częściowa niezdolność do pracy występowała.
Gdyby jednak prawdziwe okazały się twierdzenia skarżącego, że od wielu lat nie widzi na [...] oko, nie słyszy na [...] ucho oraz ma [...]sprawną tylko w 50% to (mając na względzie jego wykształcenie i kwalifikacje) zasadne byłoby przypuszczenie, że stan całkowitej niezdolności do pracy musiał być poprzedzony u D. G. okresem przynajmniej częściowej niezdolności do pracy, która występowała na wiele lat przed datą zdiagnozowania u niego choroby nowotworowej.
Zatem, problemy zdrowotne, z którymi, mimo braku orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy zmagał się skarżący jeszcze przed rokiem 2013, mogły stanowić szczególną przyczynę, która uniemożliwiła mu wypracowanie odpowiednio dłuższego stażu ubezpieczeniowego przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, a tym samym nabycie przez niego prawa do renty w trybie zwykłym.
Powyższych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności Prezes ZUS w ogóle jednak nie zbadał, jak również w żaden sposób nie ustosunkował się w decyzjach do treści wniosku skarżącego oraz podnoszonych w nim faktów dotyczących stanu jego zdrowia.
Niewyjaśnienie przez organ wskazanych wyżej okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2015 r.
Rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany będzie, mając na względzie dyspozycję art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., uzupełnić materiał dowodowy w zakresie umożliwiającym ocenę, czy D. G. był niezdolny do pracy jeszcze przed datą stwierdzonej u niego przez lekarza orzecznika ZUS w orzeczeniu z dnia [...] sierpnia 2014 r. całkowitej niezdolności, a następnie dokonać oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w kontekście spełnienia przez skarżącego przesłanek, o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz wyjaśnić szczegółowo w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a., na jakich ustaleniach faktycznych i prawnych organ oparł swoje rozstrzygnięcie.
Organ powinien przy tym mieć na względzie, że kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Szczególne okoliczności to zatem nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców; również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.