Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 8 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Wa 211/04 uchylił decyzję Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] marca 2003 r. znak: [...] w przedmiocie zwolnienia A. K. z obowiązku odbycia stażu i postępowania egzaminacyjnego oraz nadania stopnia nauczyciela mianowanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że Minister Edukacji Narodowej i Sportu w toku postępowania administracyjnego ograniczył się do zbadania, iż brak jest dokumentu potwierdzającego ustalenia dyrektora Szkoły Podstawowej w P., czy kierunek studiów ukończonych przez skarżącą jest zbliżony z prowadzonymi przez nią w tej szkole zajęciami z nauczania początkowego. Jak wynika z art. 7 i art. 77 kpa organ prowadzący sprawę, winien z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego, bowiem postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności.
Skoro zatem, pod rządami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 października 1991 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia (Dz. U. Nr 98, poz. 433 z późn. zm.) nie dokonano wzmiankowanego ustalenia, to organ prowadzący postępowanie administracyjne w przedmiocie zwolnienia skarżącej z obowiązku odbycia stażu i postępowania egzaminacyjnego oraz nadania stopnia awansu zawodowego, na podstawie art. 7a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 19, poz. 239 z późn. zm.), winien w toku tego postępowania samodzielnie dokonać takiego ustalenia. Dokonanie przedmiotowego ustalenia jest bowiem niezbędne do oceny przesłanek, o których mowa w art. 7a ust. 1 pkt 3 powyżej określonej ustawy w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 5 i pkt 7 ustawy - Karta Nauczyciela w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 kwietnia 2000 r.
W związku z powyższym wyrokiem, Minister Edukacji Narodowej i Sportu w dniu 25 marca 2005 r. zawiadomił A.K. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nadania jej stopnia nauczyciela mianowanego w trybie art. 7a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw.
Prowadząc przedmiotowe postępowanie, Minister Edukacji Narodowej i Sportu wystąpił do [...] Kuratora Oświaty o wydanie, zgodnie z art. 106 kpa, opinii mającej na celu wyjaśnienie, czy kierunek studiów ukończony przez A.K. jest zbliżony z prowadzonymi przez nauczycielkę zajęciami z nauczania początkowego.
[...] Kurator Oświaty, na podstawie art. 123 i art. 106 § 5 kpa oraz art. 7a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw, w dniu [...] kwietnia 2005 r. wydał postanowienie nr [...], w którym negatywnie zaopiniował wniosek A.K. - nauczycielki Gimnazjum w S., o zwolnienie z obowiązku odbycia stażu i postępowania egzaminacyjnego oraz nadanie stopnia nauczyciela mianowanego. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że zainteresowana, w dniu 5 kwietnia 2000 r. nie spełniała warunków wymaganych do zatrudnienia na podstawie mianowania, a określonych w art. 10 ust. 2 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 1997 r. Nr 56, poz. 357 z poźn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 kwietnia 2000 r., gdyż nie posiadała wymaganych kwalifikacji do zajmowania stanowiska nauczyciela nauczania początkowego, o których mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 października 1991 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia, w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 kwietnia 2000 r. Skarżąca legitymowała się bowiem dyplomem ukończenia studiów wyższych zawodowych w zakresie pedagogiki opiekuńczo - wychowawczej. Ponadto, w dniu 5 kwietnia 2000 r. nie posiadała też wymaganego, nieprzerwanego okresu pracy pedagogicznej wykonywanej w szkole w pełnym wymiarze zajęć, zgodnie z wymaganymi kwalifikacjami.
Na powyżej określone postanowienie A.K. złożyła do Ministra Edukacji Narodowej i Sportu zażalenie, w którym podniosła, że nie kwestionuje ustaleń w zakresie przebiegu jej pracy zawodowej, ale nie zgadza się z interpretacją § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 października 1991 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia. Stwierdziła, że skoro przepis nie określa, w jakiej formie dyrektor szkoły dokonuje ustalenia ukończonego przez nauczyciela kierunku studiów za zbliżony do nauczania danego przedmiotu, to należy przyjąć, iż dyrektor szkoły, zatrudniając ją na stanowisku nauczyciela, usankcjonował ustalenie, iż wiedza merytoryczna w zakresie ukończonych przez nią studiów jest wystarczająca do nauczania przedmiotu określonego w umowie o pracę.
Minister Edukacji Narodowej i Sportu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa, w dniu [...] czerwca 2005 r. wydał postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia podał, ze zgodnie z art. 7a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw, minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, na wniosek nauczyciela złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2000 r., po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, w szczególnie uzasadnionych przypadkach może zwolnić z obowiązku odbycia stażu i postępowania egzaminacyjnego oraz nadać stopień nauczyciela mianowanego zatrudnionemu w szkole nauczycielowi, który w dniu 5 kwietnia 2000 r. był zatrudniony w szkole w wymiarze nie niższym niż - obowiązkowego wymiaru zajęć oraz spełniał w tym dniu warunki określone w art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela w brzmieniu obowiązującym w tym dniu, z wyjątkiem warunku określonego w art. 10 ust. 2 pkt 6 Karty Nauczyciela.
W dalszej części uzasadnienia postanowienia organ odwoławczy podzielił argumenty przedstawione w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji i stwierdził, że [...] Kurator Oświaty miał podstawy do negatywnego zaopiniowania wniosku zainteresowanej i uznał, iż to postanowienie jest zasadne i zgodne z przepisami prawa.
Postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu stało się przedmiotem skargi złożonej przez A. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi w zasadzie powtórzyła argumenty przedstawione w zażaleniu na postanowienie [...] Kuratora Oświaty.
W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej i Sportu wniósł o jej oddalenie i potrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i to w dacie jego wydania.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przechodząc do rozważań w niniejszej sprawie, należy na wstępie przytoczyć treść art. 7a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 19, poz. 239 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, na wniosek nauczyciela złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2002 r., po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku nauczyciela szkoły artystycznej - minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w szczególnie uzasadnionych przypadkach może zwolnić z obowiązku odbycia stażu i postępowania egzaminacyjnego oraz nadać stopień nauczyciela mianowanego, zatrudnionemu w szkole nauczycielowi, który w dniu 5 kwietnia 2000 r. był zatrudniony w szkole w wymiarze nie niższym niż - obowiązkowego wymiaru zajęć oraz spełniał obowiązujące w tym dniu warunki wymagane do zatrudnienia na podstawie mianowania, z wyjątkiem warunku określonego w art. 10 ust. 2 pkt 6 (...).
Z przytoczonego przepisu wynika, że przypisane organowi uprawnienie może zostać zrealizowane dopiero wówczas, gdy zasięgnie on opinii kuratora oświaty.
Zgodnie z art. 106 § 1 i 5 kpa, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Natomiast zgodnie z art. 123 kpa, w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej.
W świetle powyżej przytoczonych przepisów nie ulega wątpliwości, że Minister Edukacji Narodowej i Sportu, przed wydaniem decyzji o zwolnieniu skarżącej z obowiązku odbycia stażu i postępowania egzaminacyjnego oraz nadaniu stopnia nauczyciela mianowanego, zobowiązany był do zasięgnięcia opinii kuratora oświaty. Kurator oświaty winien opinię wydać w formie postanowienia. Zarówno pierwszy jak i drugi organ wykonał swoje zadanie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Współdziałanie, którego dotyczy art. 106 kpa, podejmowane jest przed załatwieniem sprawy w drodze wydania decyzji. Organ współdziałający (kurator oświaty) uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie opinii w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Stanowisko, jakie w formie postanowienia zajmuje, nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma bowiem charakter pomocniczy w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego.
Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej na postanowienie Pomorskiego Kuratora Oświaty, Minister Edukacji Narodowej i Sportu zaskarżonym postanowieniem potwierdził zasadność opinii objętej tym postanowieniem, zaś argumentacja, która legła u podstaw stanowiska tego organu, ma uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym.
Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania wyrażonej przez organ opinii. Organ ten miał prawo i obowiązek taką opinię wyrazić.
W niniejszej sprawie Sąd nie rozstrzyga o rozbieżnych stanowiskach stron postępowania. Zwrócić należy szczególną uwagę na fakt, że przedmiotowa opinia jest tylko oceną grupy faktów przy użyciu ustawowych i subiektywnych kryteriów opiniującego, która co do zasady nie wiąże organu ostatecznie rozstrzygającego sprawę co do meritum, tzn. w przedmiocie zwolnienia skarżącej z obowiązku odbycia stażu i postępowania egzaminacyjnego oraz nadania stopnia nauczyciela mianowanego. Jest tylko jednym z elementów zebranego w sprawie materiału dowodowego, aczkolwiek jest to niewątpliwie dowód istotny dla końcowego rozstrzygnięcia. Minister Edukacji Narodowej i Sportu może z tego dowodu skorzystać dopiero wtedy, gdy nie ma wątpliwości dotyczących jego treści ani, że treść ta się nie zmieni w ciągu prowadzonego dalej postępowania administracyjnego.
Innymi słowy, przedmiotowa opinia o niczym jeszcze nie przesądza. Ostateczna decyzja należy do Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, który zobowiązany jest ocenić ją jako dowód w sprawie, rozważając całokształt argumentów, w tym podnoszonych przez skarżącą w skardze i dokonać swobodnej ich oceny - według zasad z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa.
W świetle powyższych wywodów zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.
Z przytoczonych powodów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.