Uzasadnienie
Starosta Powiatu A. decyzją z dnia [...] września 2002 r. przyznał J. G. od dnia [...] sierpnia 2002 r. prawo do świadczenia przedemerytalnego na podstawie art. 37 k oraz 6 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6 poz. 56 ze zm.).
Pismem z dnia [...] stycznia 2002 r. Powiatowy Urząd Pracy został poinformowany o przyznaniu J. G. z dniem 1 grudnia 2002 r. diety z tytułu pełnienia funkcji radnego Rady Powiatu w A., w wysokości 1350 zł.
Następstwem uzyskania tej informacji była decyzja Starosty Powiatu A. z dnia [...] stycznia 2003 r., wydana na podstawie art. 37 n ust. 2 pkt 3 oraz art. 6 pkt 6 lit. b powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu o zawieszeniu skarżącemu prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia 1 grudnia 2002 r.
Pismem z dnia 5 kwietnia 2004 r. J. G. wniósł o przywrócenie mu prawa do pobierania świadczenia przedemerytalnego. Postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r. Starosta Powiatu A. wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2003 r. w sprawie zawieszenia skarżącemu prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia 1 grudnia 2002 r. i decyzją z dnia [...] maja 2004 r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej oraz orzekł o odmowie wznowienia wypłat świadczenia przedemerytalnego.
Od decyzji tej skarżący wniósł odwołanie do Wojewody [...], który uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na stwierdzone uchybienia proceduralne.
Starosta Powiatu A. rozpoznając ponownie sprawę decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Starosty Powiatu A. z dnia [...] stycznia 2003 r.
Wojewoda [...] rozpoznając odwołanie od tej decyzji decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy.
Decyzja Wojewody [...] była następnie zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 15 grudnia 2004 r. o sygnaturze akt II SA/Bd 981/04 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że organ nie wyjaśnił czy przedmiotem żądań skarżącego było wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną zawieszającą wypłatę świadczenia przedemerytalnego czy też stwierdzenie nieważności tej decyzji. Mając na względzie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy organ pierwszej instancji wezwał skarżącego w celu złożenia wyjaśnień koniecznych do rozpatrzenia sprawy. W dniu 2 marca 2005 r. skarżący poinformował pismem, że jego celem było żądanie stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie zawieszenia wypłaty świadczenia przedemerytalnego.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu A. z dnia [...] stycznia 2003 r. w sprawie zawieszenia od dnia 1 grudnia 2002 r. prawa do pobierania przez J. G.o świadczenia przedemerytalnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 37 n powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu prawo do świadczenia przedemerytalnego ulega zawieszeniu w przypadku osiągania przychodów z innych tytułów niż zatrudnienie czy inna praca zarobkowa z wyłączeniem przychodów od środków pieniężnych zgromadzonych na rachunku podatnika, podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych oraz uzyskiwania diet i innych należności pieniężnych przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich, jeżeli łączna kwota uzyskanych przychodów w danym miesiącu z tych tytułów oraz z tytułu świadczenia przedemerytalnego byłaby wyższa od kwoty 200% zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 powołanej ustawy.
Wskazano też, że jeżeli przychody z tytułu pełnienia funkcji społecznych wraz z kwotą świadczenia przedemerytalnego przekroczą miesięcznie określony pułap, to świadczenie przedemerytalne ulega zawieszeniu w danym miesiącu. Skoro zatem decyzją Starosty A. skarżący od dnia [...] sierpnia 2002 r. posiada przyznane prawo do świadczenia przedemerytalnego w wysokości 953,40 zł miesięcznie, a kwota ta wynosi 200% kwoty zasiłku dla bezrobotnych to każdy przychód, łącznie z otrzymywanym świadczeniem przedemerytalnym, przekroczy dopuszczalną kwotę 200% zasiłku dla bezrobotnych. Organ odniósł się również do powołanych przez skarżącego we wniosku o przywrócenie prawa do pobierania świadczenia przedemerytalnego interpretacji przepisów, dokonanych przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Prawnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji i Serwisu Administracyjno - Samorządowego wskazując, że zwrócił się o wyjaśnienie tych kwestii do [...] Urzędu Wojewódzkiego w B., który z kolei zwrócił się do Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej.
Departament Rynku Pracy Ministerstwa Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej pismem z dnia 10 maja 2004 r. udzielając odpowiedzi na powyższe wskazał, że jeżeli przychody z tytułu pełnienia funkcji społecznych wraz z kwotą świadczenia przedemerytalnego przekroczą miesięcznie kwotę 200% zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1, świadczenie przedemerytalne ulega zawieszeniu w danym miesiącu. Dotyczy to również diet otrzymywanych przez radnych.
Od decyzji tej skarżący odwołał się, jednakże Minister Gospodarki i Pracy decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych (obecnie także postanowień) dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Ciężar gatunkowy tych wad powoduje, że w przypadku, gdy rzeczywiście one wystąpiły, nie wystarczy uchylenie decyzji ze skutkiem ex nunc, a trzeba stwierdzić jej nieważność, to znaczy orzec, iż od chwili jej wydania była ona nieważna. Dodał również, że podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji nie może być odmienna interpretacja przepisów prawnych, albowiem w takim przypadku nie dochodzi do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 kpa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnionej następnie przez adwokata skarżącego R. T. wniósł skarżący o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...]. Pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 28 września 2005 r. zarzucił decyzji Ministra Gospodarki i Pracy, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Decyzji tej zarzucił ponadto naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 kpa, polegający na tym, że w sposób niebudzący wątpliwości nie zastosowano zasad wynikających z powołanych w skardze przepisów kpa w trakcie prowadzonego postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał też, że z treści art. 37 n ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu jasno wynika, że uzyskiwane diety przez radnego, który otrzymuje jednocześnie świadczenie przedemerytalne nie jest przesłanką zawieszenia prawa do świadczenia przedemerytalnego, nawet jeżeli świadczenie to łącznie z dietą przekraczałoby kwotę 200% zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy.
Zdaniem bowiem skarżącego diety radnych stanowią odrębną kategorię przychodów, które nie podlegają opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych i nie są też związane z podjęciem zatrudnienia, ani też innej pracy zarobkowej, o której mowa w pkt 2 art. 37 n. Wskazał ponadto, że przepis art. 37 n powołanej ustawy nie daje możliwości podejmowania różnych, rozbieżnych rozstrzygnięć gdyż zgodnie z jego brzmieniem świadczenie przedemerytalne ulega zawieszeniu w ściśle określonych przypadkach. I dlatego też, zdaniem skarżącego nie może być mowy o rozbieżnej interpretacji, z których każda mogłaby być uzasadniona argumentami opartymi na prawidłowej wykładni
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przytaczając argumentację zbieżną z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Nawiązując do tej zasady podkreślić należy, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 § 1 kpa, zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych (także postanowień) dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie może zatem skutkować wzruszeniem ostatecznych decyzji w oparciu o nieprawidłowości nie mające charakteru wad kwalifikowanych (art. 156 § 1 kpa). O tym zaś, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość naruszenia i jego wpływ na załatwienie sprawy. W ocenie Sądu organ prawidłowo przyjął, że decyzja Starosty Powiatu A. z dnia [...] stycznia 2003 r. wad takich nie zawiera.
Podstawą materialnoprawną decyzji w oparciu, o którą Starosta Powiatu A. zawiesił J. G. prawo do pobierania świadczenia przedemerytalnego był przepis art. 37 n ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu na moment wydawania decyzji. Zgodnie z przepisem art. 37 n ust. 2 prawo do świadczenia przedemerytalnego ulega zawieszeniu w przypadku:
- 1) podjęcia pozarolniczej działalności,
- 2) podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli łączna kwota przychodów, w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, uzyskanych w danym miesiącu z tytułu zatrudnienia i innej pracy zarobkowej oraz otrzymywanego świadczenia przedemerytalnego byłaby wyższa od kwoty 200% zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1,
- 3) osiągania przychodów z innych tytułów niż wymienione w pkt 1 i 2 z wyłączeniem przychodów uzyskanych z tytułu odsetek lub innych przychodów od środków pieniężnych zgromadzonych na rachunku podatnika, podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych oraz uzyskiwania diet i innych należności pieniężnych przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich, jeżeli łączna kwota uzyskanych przychodów w danym miesiącu z tych tytułów oraz z tytułu świadczenia przedemerytalnego byłaby wyższa od kwoty 200% zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1.
Z literalnego brzmienia tego przepisu w sposób niebudzacy wątpliwości wynika, że ustawodawca w art. 37 n ust. 2 pkt 3 nakazał zawieszenie prawa do świadczenia przedemerytalnego, jeżeli łączna kwota uzyskanych przychodów w danym miesiącu z tych tytułów oraz z tytułu świadczenia przedemerytalnego byłaby wyższa od kwoty 200% zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 zarówno w sytuacji osiągania przychodów z innych tytułów niż wymienione w pkt 1 i 2 z wyłączeniem przychodów uzyskanych z tytułu odsetek lub innych przychodów od środków pieniężnych zgromadzonych na rachunku podatnika, podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, jak również w sytuacji uzyskiwania przychodów, które zwolnione zostały z konieczności opłacania podatku dochodowego od osób fizycznych. Takimi przychodami są m.in. diety i inne należności pieniężne uzyskiwane przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176) źródłami przychodów jest działalność wykonywana osobiście. Zgodnie zaś z art. 13 pkt 5 tej ustawy za przychody z działalności wykonywanej osobiście, o której mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy uważa się przychody otrzymywane przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych lub obywatelskich, bez względu na sposób powoływania tych osób, nie wyłączając odszkodowania za utracony zarobek, z wyjątkiem przychodów, o których mowa w pkt 7. Stosownie zaś do art. 21 ust. 1 pkt 17 wolne od podatku dochodowego są diety oraz kwoty stanowiące zwrot kosztów, otrzymywane przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich - do wysokości nie przekraczającej miesięcznie kwoty 2.280 zł.
Tak więc rozróżnienie wprowadzone w art. 37 n ust. 2 pkt 3 obejmowało inne przychody niż wymienione w pkt 1 i 2, od których istnieje obowiązek opłacania podatku dochodowego od osób fizycznych i te, które zostały z obowiązku tego zwolnione. Okoliczność zwolnienia przez ustawodawcę z obowiązku opłacania podatkiem dochodowym od osób fizycznych, takich należności jak diety i inne należności pieniężne uzyskiwane przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich nie powoduje automatycznie, że przepisy art. 37 n ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu nie znajdują zastosowania w stosunku do osób uzyskujących takie należności. Stosownie bowiem do art. 37 n ust. 2 pkt 3, prawo do świadczenia przedemerytalnego ulega zawieszeniu, w sytuacji gdy łączna kwota uzyskanych przez bezrobotnego, pobierającego świadczenie przedemerytalne przychodów w danym miesiącu byłaby wyższa od kwoty 200% zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust.
1. Przychodami takimi mogą być również uzyskiwane diety i innych należności pieniężnych związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich. Przepis art. 37 n ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nakłada zatem na organ zatrudnienia obowiązek zawieszenia prawa do świadczenia przedemerytalnego dopiero wówczas, gdy należności uzyskiwane przez bezrobotnego z tytułu prawa do świadczenia przedemerytalnego i z tytułu innych należności, o których mowa w pkt 3 ust. 2 tego przepisu (w tym również z tytułu diet uzyskiwanych między innymi przez radnych) przekraczają kwotę 200% zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1.
Decyzją Starosty Powiatu A. J. G. posiada od dnia [...] sierpnia 2002 r. przyznane prawo do świadczenia przedemerytalnego w wysokości 953,40 zł miesięcznie. Wysokość ta wynosi 200% kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy. Przychód zatem otrzymywany przez skarżącego z tytułu uzyskiwania diet łącznie z uzyskiwanym świadczeniem przedemerytalnym przekraczał niewątpliwie 200 % zasiłku dla bezrobotnych, który wynosił w momencie orzekania przez organ pierwszej instancji 498,20 zł.
Prawidłowa była zatem decyzja Wojewody [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja ta bowiem nie tylko nie narusza prawa w sposób rażący ale nie narusza prawa w sposób, który powodowałby konieczność eliminacji tej decyzji w postępowaniu zwykłym nie zaś nadzwyczajnym jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji.
Mając na względzie powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.