Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 30 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1477/19

Uzasadnienie

Pismem z [...] kwietnia 2019 r., skierowanym do Komendanta Głównego Policji (dalej: "organ", "KGP"), R. M. (dalej: "skarżący") wniósł – powołując się na art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") – skargę na działania Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] naruszające interesy skarżącego poprzez niewypłacenie mu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za lata [...] – [...].

W odpowiedzi na powyższe wystąpienie skarżącego, KGP w piśmie z [...] maja 2019 r. nr [...]wyjaśnił, że w dniu zwolnienia skarżącego ze służby z Policji, tj. [...] lutego 2019 r. nie istniały (i nadal nie istnieją) przepisy prawa powszechnego określające wysokość ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, jaki przysługuje policjantowi zwalnianemu ze służby. Wynika to z faktu, iż [...] listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (pod poz. 2102) został ogłoszony wyrok Trybunału Konstytucyjnego z [...] października 2018 r., sygn. akt [...], w którym orzeczono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za [...] dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W konsekwencji powyższy przepis został uchylony i powstała luka w systemie prawnym, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Sytuacja taka (tj. brak podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego) będzie miała miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (koniecznym będzie przyjęcie danego wskaźnika tych przeliczeń).

Reasumując, KGP wskazał, że organy Policji nie dysponują instrumentem prawnym, którego zastosowanie spowodowałoby ponowne naliczenie ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Brak uregulowań w tym zakresie w istocie uniemożliwia podjęcie jakichkolwiek działań, poza tymi o charakterze informacyjnym.

Organ dodał, iż po wejściu w życie regulacji określających sposób ustalania wysokości omawianego ekwiwalentu, będą podejmowane niezbędne działania zmierzające do naliczenia i wypłaty rzeczonego ekwiwalentu także i tym policjantom, którzy zostali zwolnieni ze służby po wejściu w życie ww. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Powyższe pismo KGP skarżący uczynił przedmiotem skargi do tut. Sądu, wnosząc o jego uchylenie. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z [...] października 2018 r., sygn. akt [...], mocą którego stwierdzono niezgodność art. 115a ustawy o Policji z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zaskarżone przez niego pismo KGP z [...] maja 2019 r. ma charakter odmowny, a tym samym uniemożliwia mu realizację zgłoszonego żądania poprzez niedopełnienie podstawowych formalności związanych z odmową wydania określonej przepisami decyzji administracyjnej. Według skarżącego, organ powinien przede wszystkim wszcząć postępowanie administracyjne w tej sprawie, a następnie zawiesić je do czasu wprowadzenia nowych przepisów wykonawczych, czego jednak nie uczynił.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), a w przypadku uznania, iż przedmiotowa sprawa może zostać rozpoznana przez Sąd – wniósł o oddalenie skargi. KGP podkreślił, że wystąpienie skarżącego z [...] kwietnia 2019 r., zgodnie z art. 227 k.p.a., zostało rozpatrzone w ramach postępowania skargowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.

Stosownie do treści art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. 1) decyzje administracyjne;
2. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
4. 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

1. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
2. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
3. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
4. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
5. 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.), jak również sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).

Zaskarżone przez skarżącego pismo KGP z [...] maja 2019 r. nie należy do ww. aktów. Przedmiotowe pismo kończy postępowanie skargowe (uregulowane w dziale VIII k.p.a. Skargi i wnioski), zainicjowane pismem skarżącego z [...] kwietnia 2019 r., w którym zresztą skarżący przywołał art. 227 k.p.a. W myśl tego przepisu, przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw.

W tym miejscu podkreślić należy, iż postępowanie w sprawie tzw. skarg powszechnych ma cechy samodzielnego i jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego uproszczonego, które kończy się czynnością materialno-techniczną określoną w art. 238 § 1 k.p.a., informującą stronę o sposobie załatwienia skargi. Taki właśnie – informacyjny – charakter ma pismo KGP z [...] maja 2019 r.

Skarga dotycząca zadań lub działalności organu jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ani też nie mogą stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego. W tej sytuacji należy stwierdzić, że organ nie był zobowiązany do wydania żadnego aktu administracyjnego dającego podstawę do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego, a następnie postępowania sądowoadministracyjnego.

Zatem przedmiotowa skarga – jako skarga w sprawie podlegającej trybowi ogólnoskargowemu – nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W konsekwencji jest niedopuszczalna, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak sentencji postanowienia.