Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 26 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1481/20

Uzasadnienie

Fundacja [...] w punkcie drugim wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. zwróciła się do Ministra Spraw Zagranicznych o udzielenie informacji publicznej poprzez przesłanie drogą elektroniczną kopii noty dyplomatycznej przekazanej [...] sierpnia 2017 r. Ambasadorowi [...], o której mowa w informacji znajdującej się na stronie Ministerstwa Spraw Zagranicznych pod linkiem: [...].

Wyrokiem z dnia 8 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 11/18, w punkcie 1 zobowiązał Ministra Spraw Zagranicznych do rozpatrzenia punktu drugiego wniosku Fundacji [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 3 zasądził zwrot kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 3322/18 oddalił skargę kasacyjną Ministra Spraw Zagranicznych od wymienionego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żądana informacja w postaci noty dyplomatycznej wypełnia znamiona pojęcia "informacji o sprawach publicznych", o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. a także zawiera informację publiczną o polityce zagranicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zawiera bowiem informację zasadniczą, dotyczącą stosunków państwowych jak i mającą wpływ na politykę zewnętrzną państwa. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd zaprezentowany już w wyrokach NSA z 8 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 2499/16, z 7 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1992/17 i z 19 września 2019 r. sygn. akt I OSK 659/18. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jednocześnie, że nie kwestionuje co do zasady wynikającej z art. 9 Konstytucji RP w zw. z art. 27 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, sporządzonej dnia 23 maja 1969 r. (Dz. U. z 1990 r., Nr 74, poz. 439, Załącznik; umowa ta w świetle art. 241 Konstytucji RP stanowi umowę ratyfikowaną za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie), mocy wiążącej zwyczajowego prawa międzynarodowego w polskim porządku prawnym i jego znaczenia przy rozpoznaniu wniosku o udostępnienie wnioskowanej noty dyplomatycznej, jednak nie jako lex specialis do ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

NSA wskazał, że w sytuacji zatem, gdy w ocenie organu, żądana nota dyplomatyczna nie może być udostępniona ze względu na wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 u.d.i.p., bądź we wskazanych w tym przepisie ustawach szczególnych lub w zwyczajowym prawie międzynarodowym, właściwą formą odmowy udostępnienia noty dyplomatycznej będzie wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Minister Spraw Zagranicznych decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429), zwanej dalej u.d.i.p. oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256), zwanej dalej k.p.a. po rozpatrzeniu punktu 2 wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] sierpnia 2017 r. złożonego przez Fundację [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii noty dyplomatycznej przekazanej [...] sierpnia 2017 r. Ambasadorowi [...], o której mowa w informacji znajdującej się na stronie Ministerstwa Spraw Zagranicznych pod wskazanym we wniosku linkiem, wskazując, iż n=ma on formę niepodlegającej upublicznieniu noty dyplomatycznej skierowanej do innego państwa.

W uzasadnieniu organ po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, w tym wskazując na wydane w sprawie wyroki WSA w Warszawie i NSA, stwierdził, że nota dyplomatyczna z dnia [...] sierpnia 2017 r. nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. ze względu na przysługującą jej ochronę prawną zagwarantowaną przez prawo międzynarodowe publiczne, w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Organ wskazał, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego i podlega ograniczeniom na zasadach określonych w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., tj. w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Przywołane wyżej ograniczenie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. wynika z kwestii ochrony bezpieczeństwa państwa i obywateli oraz porządku publicznego i w ocenie organu w tym samym duchu należy rozpatrywać ograniczenie dostępu do informacji publicznej jaką jest nota dyplomatyczna, będąca przedmiotem wniosku.

Minister stwierdził, że jej ochrona ze względu na formę została zagwarantowana ratyfikowanymi przez RP umowami międzynarodowymi oraz ugruntowana i poparta zwyczajowym prawem międzynarodowym. Organ wskazał, że ustawodawca w art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. przewidział, iż w zakresie ochrony innych tajemnic ustawowo chronionych niż informacje niejawne podstawę ograniczeń w dostępie do informacji stanowić może akt rangi ustawowej. Wykładnia celowościowa nakazuje jednak przyjęcie, iż jeżeli możliwe jest wyłączenie stosowania u.d.i.p. poprzez wprowadzenie odrębnej regulacji ustawowej, to tym bardziej możliwe jest skonstruowanie ograniczeń w stosowaniu tej ustawy poprzez akty stanowiące źródło prawa powszechnie obowiązującego w Polsce, czyli ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz prawo zwyczajowe ustanawiające obowiązek przestrzegania tajemnicy korespondencji dyplomatycznej.

Minister wskazał, że zgodnie z art. 27 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, sporządzonej dnia 23 maja 1969 r. (Dz. U. z 1990 r. Nr 74, poz. 439), Polska nie może powołać się na swoje prawo wewnętrzne, w tej sytuacji ustawę o dostępie do informacji publicznej, dla usprawiedliwienia niewykonywania przez nią traktatu, czy szerzej, prawa międzynarodowego. Pomimo tego, że art. 27 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów odwołuje się wprost tylko do "traktatów", to jednak powszechnie, zarówno w praktyce sądowej, jak i doktrynie, przyjmuje się, że przepis ten, o fundamentalnym znaczeniu dla prawa międzynarodowego, po pierwsze, odzwierciedla zwyczajowe prawo międzynarodowe oraz, po drugie, jego zastosowanie jest szersze i dotyczy nie tylko pierwszeństwa traktatów, ale także generalnie prawa międzynarodowego, niezależnie od tego, czy jest ono wyrażone w formie traktatowej, czy np. odpowiedniej praktyki państw.

Organ wskazał, że w świetle takiego ujęcia źródeł regulacji prawnych w zakresie dostępu do informacji, nota dyplomatyczna będąca przedmiotem wniosku z uwagi na formę nie może zostać udostępniona wnioskodawcy, ponieważ objęta jest tajemnicą korespondencji dyplomatycznej, która wynika z prawa międzynarodowego publicznego, przede wszystkim z zasady suwerennej równości państw oraz w odniesieniu do określonych przypadków korespondencji dyplomatycznej znajdującej się w archiwum misji dyplomatycznej uregulowana jest w Konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych (Dz. U. z 1965 r., Nr 37, poz. 232). Organ raz jeszcze wskazał, że nota dyplomatyczna będąca przedmiotem wniosku nie może zostać udostępniona ponieważ objęta jest ochroną tajemnicy korespondencji dyplomatycznej, która spełnia w ocenie organu przesłankę innej tajemnicy ustawowo chronionej, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. W opinii organu prawo do informacji publicznej podlega w tym przypadku ograniczeniu na podstawie prawa międzynarodowego publicznego, w takim zakresie, w jakim chroni ono tajemnicę korespondencji dyplomatycznej. Organ wskazał, że takie stanowisko Ministra podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2019 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 2275/19.

Minister dodał, że ochrona tajemnicy korespondencji w zakresie, w jakim kwestia ta jest rozstrzygana w niniejszej sprawie, oparta jest na zasadzie suwerennej równości państw jako równorzędnych podmiotów prawa międzynarodowego. Zasada ta wynika zarówno z Karty Narodów Zjednoczonych, ratyfikowanej przez Polskę umowy międzynarodowej (Dz. U. z 1947 r., Nr 23 poz. 90), jak i międzynarodowego prawa zwyczajowego i wymaga od organów Polski zasadniczo poszanowania poufności korespondencji dyplomatycznej z innym podmiotem prawa międzynarodowego. Podniósł też m.in., że w międzynarodowej przestrzeni publicznej brak jest swobodnego dostępu do not dyplomatycznych sporządzanych przez poszczególne państwa. Noty dyplomatyczne są najpowszechniejszą formą korespondencji dyplomatycznej. Są one również podstawowym, uprzywilejowanym i uniwersalnym sposobem komunikacji pomiędzy podmiotami prawa międzynarodowego, w szczególności pomiędzy państwami.

Minister wskazał nadto, że strona [...] nie upowszechnia wysyłanych do strony polskiej not, ani nie informuje publicznie o ich treści. Także strona polska z poufnością traktuje korespondencję dyplomatyczną wysyłaną do strony [...]. Nota, której udostępnienie stanowi przedmiot postępowania, skierowana została do Ambasady Federacji [...] w W. i wręczona przedstawicielowi Ambasady. Dlatego też zasada wzajemnego zaufania i potrzeba ochrony relacji dwustronnych, nakazują brak udostępnienia noty. Organ zaznaczył przy tym, że realizacja wskazanej zasady suwerennej równości państw nie godzi w istotę prawa do informacji publicznej, ponieważ MSZ wielokrotnie udostępnił publicznie istotę informacji, o którą wnioskowano. Informacja taka zawarta została w oficjalnym komunikacie po spotkaniu wiceministra MSZ B. C. z Ambasadorem [...] w dniu [...] sierpnia 2017 r., który został opublikowany na stronach MSZ i na który powołuje się w swoim wniosku Fundacja.

Minister wskazał, że zgodnie z art. 9 Konstytucji RP, władze polskie mają obowiązek przestrzegania prawa międzynarodowego. Dlatego też mając na uwadze, iż z wiążącego Polskę prawa międzynarodowego wynika objęcie not dyplomatycznych tajemnicą korespondencji dyplomatycznej, w opinii organu zaistniały okoliczności, które spełniają przesłankę wystąpienia innej tajemnicy ustawowo chronionej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co stanowi podstawę do odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci ww. dokumentu.

Decyzja Ministra Spraw Zagranicznych nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. stała się przedmiotem skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, skarżący zarzucił:

1. 1. naruszenie prawa materialnego:
2. - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieudostępnienie informacji publicznych, co do których nie zachodzi przesłanka określona w art. 61 ust. 3 Konstytucji,
3. - art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nie dokonanie oceny proporcjonalności nałożonego na skarżącego ograniczenia prawa do informacji publicznej polegającego na tym, że automatycznie przyjęto – w oderwaniu od analizy jej treści - że nota dyplomatyczna, o którą wnosił skarżący nie powinna zostać udostępniona,
4. - art. 5 ust. 1 u.d.i.p. poprzez brak wskazania konkretnych norm, które stanowią "inne tajemnice prawnie chronione", a które zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP muszą być wyraźnie określone w konkretnych ustawach,
5. 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ograniczenie się jedynie do przedstawienia w uzasadnieniu ogólnego stanu prawnego sprawy, nie związanego bezpośrednio z przedmiotem wniosku oraz z pominięciem istotnych szczegółów stanu faktycznego sprawy, szczególnie powołania się na art. 27 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów sporządzonej 23 maja 1969 r., która nie dotyczy przedmiotu sprawy oraz art. 27 Konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych sporządzonej dnia 18 kwietnia 1961 r., która również nie odnosi się stanu faktycznego postępowania oraz poprzez naruszenie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. poprzez wyłączenie dostępu do informacji publicznej bez wskazania konkretnych wartości w nim wymienionych, które przeważyły na rzecz nieudostępnienia informacji.

W uzasadnieniu skarżący wskazał m.in., że organ przedstawił niezwiązane z przedmiotem sprawy wywody na temat hierarchii źródeł prawa oraz zasad prawa międzynarodowego, nie wskazując ani jednej normy pozwalającej na bezwzględne ograniczenie dostępu do not dyplomatycznych w ogóle i dokonując wykładni art. 27 Konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych - starając się porównać fizyczną ochronę swojej korespondencji do prawa obywatela do informacji. Skarżący wskazał, że organ dokonuje przy tym - w oparciu o nieostre kryteria - interpretacji, które rodzaje not korzystają z ochrony przewidzianej konwencją, a które nie, przesądzając tym samym, że przywołany art. 27 Konwencji nie zawsze jest podstawą do wyłączenia dostępu do informacji publicznej. Nie wskazano również przekonujących argumentów, dla których treść żądanej noty nie została ujawniona - za takie nie można uznać omówienie jej na wskazanej stronie internetowej.

Skarżący zaznaczył że stanowisko organu jest niezgodne w ustaleniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 26 lutego 2020 r. (I OSK 3322/18) wyraźnie wskazał, że "Należy też wyjaśnić, że na problematykę dotyczącą zakresu udostępniania przez Ministra Spraw Zagranicznych pism mających formę not dyplomatycznych zwracał już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyrokach o sygn. akt I OSK 2499/16, sygn. akt I OSK 1992/17 oraz sygn. akt I OSK 659/18, przyjmując że nie można generalnie wywodzić, że każda nota dyplomatyczna będzie zawierać treść, której udostępnienia można domagać się z powołaniem się na dostęp do informacji publicznej. Kwestie udostępnienia dokumentów tj. ich formy lub ich treści, winny być badane indywidualnie w każdym przypadku, nie każdy bowiem dokument wytworzony przez władzę publiczną będzie z założenia zawierał informację o sprawach publicznych, bądź informację publiczną podlegającą udostępnieniu w całości łub w części.’’

Skarżący wskazał, że zupełnie niezrozumiałe są dla niego argumenty dotyczące suwerenności państw i odniesień do tego, że w innych kraju mogą być one objęte tajemnicą korespondencji dyplomatycznej. Fundacja wskazała, że nie żąda udostępnienia od innego państwa polskiej noty dyplomatycznej, ani nie wnosi do polskiego rządu o udostępnienie noty innego państwa. Sprawa dotyczy wyłącznie żądania dostępu do dokumentu stworzonego przez polski rząd. Skarżący wskazał, że mimo, iż organ odnosi się kilkukrotnie w uzasadnieniu do art. 31 ust. 3, który określa obowiązek proporcjonalnego ograniczania z praw i wolności, nie wskazuje zupełnie dlaczego ta konkretna nota dyplomatyczna nie może zostać udostępniona.

Skarżący zwrócił uwagę na wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 55/16 i odwołując się do niego wskazał, że uzasadnione są również argumenty odnoszące się do naruszenia przez organ przepisów postępowania. Organ dokonał zdaniem skarżącego zbyt daleko idących interpretacji wykraczających poza stan faktyczny sprawy.

Minister Spraw Zagranicznych, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami postępowania, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik odniósł się do zarzutów skargi. Podniósł też m.in., że przywołany w skardze na podsumowanie argumentacji skarżącego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2016 r. II SAB/Wa 55/16 nie może mieć zastosowania bezpośredniego w niniejszej sprawie z co najmniej dwóch powodów: dotyczył on rozstrzygnięcia o bezczynności organu nie przesądzając o konieczności udostępnienia noty dyplomatycznej przez MSZ a jedynie o konieczności zastosowania właściwego trybu odmowy jej udostępnienia, zaś po drugie postępowanie w powyższej sprawie nie zostało jeszcze in meriti rozstrzygnięte przez WSA (skarga na odmowę udostępnienia not dyplomatycznych, o które wnioskował inny skarżący w sprawie o sygn. II SAB/Wa 55/16 oczekuje na rozpatrzenie).

W ocenie organu udostępnienie wnioskowanej przez skarżącego noty dyplomatycznej, ze względu na szczególną ochronę jej formy (wykazaną w niniejszej odpowiedzi na skargę), mogłoby spowodować szkody dla RP oraz byłoby niekorzystne z punktu widzenia jej interesów. Nota ta jest chroniona prawem międzynarodowym - tajemnicą korespondencji dyplomatycznej - ze względu na to, że nosi cechy korespondencji, która ma zagwarantowaną ochronę międzynarodową, a także ze względu na procedurę i cel jej przekazania oraz podmiot, przez który i do którego została ona przekazana.

Ponadto, zasada wzajemnego zaufania i potrzeba zapewnienia ochrony interesów RP w relacjach dwustronnych [...], nakazują brak udostępnienia noty ze względu na zawarte w niej treści. Pełnomocnik wskazał, że MSZ udostępnił publicznie istotę informacji, o którą wnioskowano. Informacja taka zawarta została w oficjalnym komunikacie po spotkaniu wiceministra MSZ B. C. z Ambasadorem Federacji [...] w dniu [...] sierpnia 2017 r., który został opublikowany na stronach MSZ. Pełnomocnik zaznaczył, że organ wykonując dotychczasowe dyspozycje zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach dotyczących pism Ministra Spraw Zagranicznych mających formę not dyplomatycznych, analizuje je indywidualnie w każdym przypadku pod kątem zarówno treści jak i formy, w trosce o przestrzeganie konstytucyjnej zasady dostępu obywateli do informacji o sprawach publicznych - z uwzględnieniem i poszanowaniem prawa międzynarodowego, stanowiącego element polskiego porządku konstytucyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie podlegała uwzględnieniu.

W sprawie tej organ nie naruszył ani przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego. Wszystkie zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej stanowi w art. 61 ust. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). Przepis art. 61 ust. 4 Konstytucji RP stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy.

W świetle przepisu art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz u.d.i.p. zasadą jest udostępnianie informacji publicznej, a odmowa jej udostępnienia wyjątkiem. Nie oznacza to jednak, że z powyższego można wywodzić nieograniczony dostęp do informacji.

Przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych interpretacja zakresu przedmiotowego prawa do informacji publicznej jest wynikiem prokonstytucyjnej wykładni przepisów u.d.i.p.

W sprawie tej zostało już przesądzone wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 11/18, a następnie wyrokiem NSA z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 3322/18, że żądana we wniosku nota dyplomatyczna stanowi informację publiczną. W sprawie nie było też wątpliwości, że Minister Spraw Zagranicznych jest podmiotem obowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jawności działania władzy publicznej. Prawo, o którym mowa, nie może być jednakże rozumiane jako prawo do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdej bez wyjątku informacji, czy dokumentu wytworzonych, odnoszących się czy będących w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej.

Wyjątki od generalnej zasady dostępu do informacji o sprawach publicznych wprowadza art. 5 u.d.i.p., który w ust. 1 stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt

I OSK 3322/18, wskazał, że w sytuacji, gdy w ocenie organu żądana nota dyplomatyczna nie może być udostępniona ze względu wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 u.d.i.p., bądź we wskazanych w tym przepisie ustawach szczególnych lub w zwyczajowym prawie międzynarodowym, właściwą formą odmowy udostępnienia noty dyplomatycznej będzie wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

W sprawie tej organ decyzją odmówił udostępnienia kopii noty dyplomatycznej, o którą wnioskowała Fundacja powołując się na ochronę tajemnicy korespondencji dyplomatycznej.

Sąd podziela stanowisko organu, że udostępnienie żądanej informacji publicznej, ze względu na jej formę, nie może mieć miejsca z uwagi na gwarancje ochrony wynikające z prawa międzynarodowego publicznego. Ograniczenie udostępnienia tej formy informacji publicznej (kopii noty dyplomatycznej) organ trafnie uzasadnił treścią ratyfikowanych umów międzynarodowych oraz zwyczajowego prawa międzynarodowego.

W sprawie tej organ dokonał wyczerpującej oceny tego, że żądana informacja publiczna, co do formy (nota dyplomatyczna) stanowi tajemnicę prawnie chronioną, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., jest wyczerpujące i nie pozostawia wątpliwości co do przyczyn odmowy udostępnienia kopii noty dyplomatycznej.

Niezasadnie przy tym skarżący kwestionuje stanowisko organu powołując się w skardze na czwarty od końca akapit uzasadnienia wyroku NSA z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt I I OSK 3322/18. Twierdzenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w tym fragmencie nie przeczą trafności ustaleń organu w niniejszej sprawie. W sprawie tej organ dokonał indywidualnej oceny i rozstrzygnął w kwestii dopuszczalności udostępnienia kopii noty dyplomatycznej żądanej przez wnioskodawcę, tj. noty dyplomatycznej z dnia [...] sierpnia 2017 r. przekazanej Ambasadorowi Federacji [...], tego bowiem dotyczył punkt drugi wniosku. Kwestia tego, czy kopia konkretnej noty dyplomatycznej, a zatem noty dyplomatycznej z dnia [...] sierpnia 2017 r., stanowi informację publiczną, została już przez Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnięta.

Trafnie organ wskazał, że ochrona tajemnicy korespondencji oparta jest na zasadzie suwerennej równości państw jako równorzędnych podmiotów prawa międzynarodowego. Zasada ta wynika zarówno z Karty Narodów Zjednoczonych, jak i międzynarodowego prawa zwyczajowego i wymaga poszanowania poufności korespondencji dyplomatycznej z innym podmiotem prawa międzynarodowego. Trafnie organ wskazał, że w międzynarodowej przestrzeni publicznej brak jest swobodnego dostępu do not dyplomatycznych sporządzanych przez poszczególne państwa. Noty dyplomatyczne są podstawowym sposobem komunikacji pomiędzy podmiotami prawa międzynarodowego, w szczególności pomiędzy państwami. Trafnie organ powołał się w tej sprawie zatem zarówno na art. 27 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, jak i na Konwencję wiedeńską o stosunkach dyplomatycznych. Nie może przy tym budzić żadnych wątpliwości, że wiążą normy międzynarodowego prawa zwyczajowego w sprawach, które nie zostały wyraźnie uregulowane tak w Konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych, jak i w Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów.

Podkreślenia wymaga przy tym, że również Naczelny Sąd Administracyjny kwalifikując w wyroku z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 3322/18 żądaną przez wnioskodawcę kopię noty dyplomatycznej z dnia [...] sierpnia 2017 r. jako informację publiczną, nie kwestionował co do zasady wynikającej z art. 9 Konstytucji RP w zw. z art. 27 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, mocy wiążącej zwyczajowego prawa międzynarodowego w polskim porządku prawnym i jego znaczenia przy rozpoznaniu wniosku o udostępnienie wnioskowanej noty dyplomatycznej.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę za trafne uznał ustalenie organu w zaskarżonej decyzji, że objęcie kopii noty dyplomatycznej żądanej przez wnioskodawcę w tej sprawie ochroną wynikającą z tajemnicy korespondencji dyplomatycznej znajduje oparcie w prawie międzynarodowym publicznym, co wykazano w zaskarżonej decyzji. Organ zasadnie zastosował zatem art. 5 ust. 1 u.d.i.p. odmawiając udostępnienia kopii żądanej noty dyplomatycznej.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji RP dodatkowo jedynie wskazania wymaga, że prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji, nie zostało naruszone. Jak bowiem wskazał organ, MSZ udostępnił publicznie istotę informacji, o którą wnioskowano, albowiem informacja taka zawarta została w oficjalnym komunikacie po spotkaniu wiceministra MSZ B. C. z Ambasadorem Federacji [...] w dniu [...] sierpnia 2017 r., który został opublikowany na stronach MSZ. Odmowa udostępnienia formy tej informacji w postaci noty dyplomatycznej, z powodów wskazanych w decyzji, nie narusza prawa. Za niezrozumiałe Sąd uznał powołanie się w skardze na wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 55/16. Wyrok ten wydany został w innej sprawie, nadto trzeba mieć na uwadze, że sąd administracyjny rozstrzygając w sprawie ze skargi na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia konkretnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej uznając skargę za zasadną nie wskazuje organowi sposobu rozpatrzenia tego wniosku, a jedynie zobowiązuje do jego rozpatrzenia w określonym terminie.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w wyroku.