Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister, organ) decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej Kpa.) w związku z art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019 r. poz. 288 ze zm.; dalej ustawa zaopatrzeniowa), po rozpatrzeniu wniosku M.K. (dalej: wnioskodawczyni, skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy, utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji.
Wydaniu powyższych rozstrzygnięć towarzyszył następujący stan sprawy.
Skarżąca wnioskiem z [...] marca 2017 r. wystąpiła do Ministra o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Stwierdziła, że nigdy nie pełniła służby w organach bezpieczeństwa państwa, tj. nigdy nie wykonała jakiejkolwiek czynności służbowej w Wydziale Paszportów dawnego WUSW w O. Uznała, że samo pozostawanie na etacie w określonej służbie, ale połączone z wykonywaniem obowiązków służbowych gdzie indziej, nie może podlegać sankcji ustawy, gdyż brak na to jakiejkolwiek normy prawnej. Wyjaśniła, że na mocy rozkazu personalnego z [...] marca 1987 r. nr [...] WUSW w O. została z dniem [...] marca 1987 r. mianowana na stanowisko referenta w Wydziale Paszportów SB WUSW w O., jednakże w tym okresie uprawiała wyczynowo sport w Klubie Sportowym "G." w O., a wcześniej pozostawała na etacie tego samego klubu jako pracownik.
Jak wskazała wnioskodawczyni, z uzyskanych dokumentów wynika, że wniosek o przyjęcie do służby złożył w dniu [...] września 1986 r. Klub Sportowy G. w O., wniosek ten dotyczył służby w Milicji Obywatelskiej i w taki też sposób wyrażona została zgoda przez ówczesnego szefa WUSW w O. na skierowanie jej osoby do dyspozycji Sekretarza Klubu grupy "S" przy WUSW w O. Wnioskodawczyni podkreśliła, że w opinii służbowej za okres od [...] marca 1987 r. do [...] marca 1990 r. stwierdzono brak posiadania przez nią przeszkolenia zawodowego, a wszelkie aspekty oceny oparto na jej aktywności jako sportowca ze wskazaniem "jest oddelegowana do Klubu Sportowego "G." jako zawodnik sekcji lekkiej atletyki". Zwróciła uwagę na udział w licznych imprezach sportowych oraz swoje osiągnięcia we wspomnianej dyscyplinie sportu.
W związku z powyższym wnioskodawczyni stwierdziła, że nigdy nie pełniła służby w SB, zajmowała się wyłącznie wyczynowo sportem, zarówno w okresie przed [...] marca 1987 r., w okresie spornym, a także w okresie po [...] lipca 1990 r. Podała, że praktyka zawieszania sportowców, czy też lekarzy albo personelu pielęgniarskiego na etatach milicyjnych, bądź etatach w SB była szeroko stosowana w latach osiemdziesiątych ubiegłego stulecia w odniesieniu do tzw. milicyjnych klubów sportowych. Z kolei kluby "górnicze" zawieszały sportowców na etatach w kopalniach, kluby "wojskowe" na etatach wojskowych, kluby "hutnicze" na etatach w hutach. Żaden jednak ze sportowców wyczynowych nie wykonywał pracy bądź służby, lecz zajmował się wyłącznie uprawianiem sportu. Stanęła na stanowisku, że wyczynowe uprawianie sportu jednoznacznie wyklucza wykonywanie jakichkolwiek obowiązków służbowych w komórce organizacyjnej WUSW w O., tj. w Wydziale Paszportów tego urzędu. Z żadnym razie nie można przyjąć, jak stwierdziła wnioskodawczyni, że pełniła służbę w organach bezpieczeństwa państwa.
Minister decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej w związku z faktem, że służba wyżej wymienionej przed dniem 31 lipca 1990 r., uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa, nie była pełniona krótkotrwale, oraz brak jest dowodów, aby służba wnioskodawczyni po dniu 12 września 1989 r. pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, przy czym sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie zdrowia i życia, nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.
Reasumując Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a wskazane w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.
Wnioskodawczyni wystąpiła do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając wydanej decyzji:
- 1. brak indywidualnego charakteru rozpatrzenia sprawy administracyjnej, tj. w oparciu wyłącznie o stan faktyczny właściwy dla strony ustalony w toku postępowania;
- 2. wadliwe zastosowanie przepisu art. 8a powołanej wyżej ustawy, w szczególności poprzez błędne zastosowanie przesłanki »krótkotrwałości służby« oraz wadliwe przyjęcie »rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 roku« w stanie faktycznym odnoszonym do przebiegu służby strony.
Ponadto stwierdziła, iż organ "nie rozpatrzył należycie czasu służby przed 1989 rokiem w aspekcie jej krótkotrwałości (...) pominął, że strona faktyczne nigdy nie pełniła w tym okresie jakiejkolwiek służby na rzecz totalitarnego państwa. W tym czasie strona wyczynowo uprawiała sport (...)", bowiem w ww. okresie funkcjonował inny niż obecnie system organizacji i finansowania sportu wyczynowego. Zdaniem wnioskodawczyni, w zakresie interpretacji powołanej przesłanki organ przekroczył granice uznania administracyjnego, dokonując jej dowolnej oceny.
Odnosząc się natomiast do przesłanki wskazanej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej stwierdziła, iż "błędem pierwotnym jest upatrywanie konieczności »narażenia życia lub zdrowia« przy ocenie tej przesłanki", bowiem rzetelne wykonywanie zadań wynika z samego stosunku zatrudnienia, zaś "poziom ponadprzeciętny" w odniesieniu do jej osoby został stwierdzony szeregiem odznaczeń państwowych i resortowych oraz nagród, co powinno być jednoznacznie ocenione przez organ jako ponadprzeciętne zaangażowanie w wykonywanie obowiązków służbowych, na potwierdzenie czego dostarczyła organowi wielu "niezaprzeczalnych dowodów". Jednocześnie wskazała, że jej przypadek zasługuje na miano "szczególnie uzasadnionego", ponieważ sposób wykonywania służby od roku 1989 wyróżnia ją na tle innych funkcjonariuszy.
Minister w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2019 r. wskazał, że oprócz dwóch przesłanek, o których mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, organ zobowiązany był do zbadania, czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" albowiem, w ocenie organu, jedynie wówczas ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia stosowania wskazanego przepisu. W dalszej części uzasadnienia organ omówił interpretację poszczególnych przesłanek i tzw. "szczególnego przypadku" powołując się na definicje słownikowe pojęć "krótkotrwałość", "rzetelność wykonywania obowiązków służbowych" i w świetle dokonanej przez ten pryzmat analizy stanu faktycznego sprawy, wskazał, że wnioskodawczyni nie spełniła przesłanki, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, gdyż przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa - 3 lata i 5 miesięcy zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby (27 lat, 11 miesięcy i 26 dni), nie może być oceniony jako krótkotrwały.
Zdaniem Ministra, skoro wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 3 lat i 5 miesięcy, co stanowi około 12% całego okresu służby, to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały, bowiem trudno tu mówić o "chwilowości", czy "przejściowości", a służba z pewnością nie nosiła znamion "tymczasowości". Prawie trzyipółletniego okresu służby nie można uznać za krótkotrwały, bowiem nie sposób scharakteryzować go jako odpowiadający wykładni językowej tego pojęcia. Podkreślił, że służba wnioskodawczyni nie była służbą podjętą przypadkowo, lecz w pełni świadomie oraz ze względu na prawie trzyipółletni okres jej pełnienia - trwałą. Wskazany czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego.
Jak wskazał Minister, brak jest dowodów potwierdzających, że służba wnioskodawczyni była pełniona "z narażeniem zdrowia i życia", jednocześnie nie zakwestionował w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy przesłanki "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków". Zaznaczył, że w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających jej udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.
Podsumowując organ wskazał, że mając na względzie analizę materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania, w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a wskazane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Organ podkreślił także, że skarżąca nie spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Jednocześnie organ wskazał, że jeśli skarżąca kwestionuje informację o przebiegu służby wydaną przez Instytut Pamięci Narodowej powinna tę kwestię podnieść przed Instytutem Pamięci Narodowej, gdyż Minister jest w świetle art. 13a ust. 6 ww. ustawy związany informacją przedstawioną przez IPN.
Skargę na powyższą decyzję Ministra wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, zarzucając naruszenie następujących przepisów, a mianowicie:
- 1. art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:
- • jednym z kryteriów wymaganych przez ustawodawcę do zastosowania przez organ art. 8a ustawy jest "szczególne uzasadniony przypadek" podczas gdy kryteriami wymaganymi przez ustawodawcę do wyłączenia względem skarżącej art. 15c ustawy jest spełnienie łącznie wymogu "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz wymogu "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia" oraz niedokonanie przez organ sprecyzowania przedmiotowego sformułowania poprzez określenie jakie okoliczności czy zdarzenia spełniają ten warunek,
- • pojęcie "krótkotrwałości" w przesłance określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz pojęcie "rzetelność", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 tej ustawy, należy interpretować w oparciu o wykładnię językową, tj. w oparciu o słownikowe znaczenie tych pojęć, podczas gdy winny być one interpretowane indywidualnie, w kontekście każdej ze spraw rozpatrywanych przez organ, mając na względzie niepowtarzalność, różnorodność i specyfikę różnych stanów faktycznych oraz poprzez faktycznie niedokonanie przez organ sprecyzowania przedmiotowego kryterium w przypadku skarżącej,
- • okresem traktowanym jako "służba na rzecz totalitarnego państwa", w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, jest okres służby przypadający do dnia 31 lipca 1990 r., podczas gdy art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że już od dnia 12 września 1989 r. okres służby, pod warunkiem, rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, jest traktowany jako przesłanka pozytywna, w kontekście możliwości skorzystania z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej,
- • pojęcie "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, odnosi się do zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służy i powinno być rzeczywiste dowiedzione i mieć charakter wyjątkowy, podczas gdy takie uwarunkowania przypisane są do pełnienia służby w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, o której mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższana emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...) (Dz.U. nr 86, poz. 734 ze zm.) dalej zwanego rozporządzeniem, których to wystąpienia nie wymaga ustawodawca w art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy odnosząc się do zagrożenia standardowo wpisanego w istotę służby formacji mundurowych i stanowi element dodatkowy, a nie decydujący o spełnieniu kryterium z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, i w związku z tym niezastosowaniem przez organ, w przypadku skarżącej, art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, mimo spełnienia łącznie wymaganych przesłanek;
- 2. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 w zw. z art. 6 Kpa. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji tj. w szczególności:
- • dokonanie oceny spełnienia przez skarżącą kryterium "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." przez pryzmat definicji "słownikowej", a nie stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie i z pominięciem faktu, iż rzetelna służba od dnia 12 września 1989 r., została potraktowana przez ustawodawcę jako przesłanka pozytywna, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a co mogło mieć istotne znaczenie dla wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, zważywszy, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił jaki okres służby na rzecz totalitarnego państwa można uznać za krótkotrwały w ujęciu zarówno proporcjonalnym, jak też bezwzględnym, a jaki nie może być uznany za taki okres,
- • dokonanie oceny spełnienia przez skarżącą kryterium, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej jedynie przez pryzmat wykonywania obowiązków z "narażeniem życia i zdrowia", rozumianych przez organ, jako kwalifikowane narażenie, w sytuacji gdy jest to czynnik dodatkowy wpływający na ocenę spełnienia tego kryterium, a nie decydujący o jego spełnieniu, jednocześnie organ wskazał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez skarżącą obowiązków służbowych;
- 3. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 Kpa. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez sporządzenie przez organ uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 Kpa., tj. bez jednoznacznego wskazania:
- • dlaczego skarżąca nie spełniła przesłanki, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, a także niewyjaśnienie przez organ jaki okres służby na rzecz totalitarnego państwa można uznać za krótkotrwały w ujęciu zarówno proporcjonalnym jak też bezwzględnym, a jaki nie może być uznany za taki okres,
- • dlaczego organ uznał, iż zagrożenie życia i zdrowia wpisane w pełnienie służby w formacjach mundurowych nie wypełnia dyspozycji art. 8a ust. 1 pkt 2 zdanie drugie ustawy zaopatrzeniowej, zważywszy, iż przepis ten nie odwołuje się do kwalifikowanej postaci tego zagrożenia, o której mowa w cyt. rozporządzeniu,
- • na jakiej podstawie organ przyjął, iż w przypadku skarżącej nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", pomijając dokonania skarżącej wyróżniające ją na tle innych funkcjonariuszy oraz rzeczywisty, a nie fikcyjny charakter służby skarżącej przed [...] lipca 1989 roku w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku".
Wobec powyżej przedstawionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji Ministra z [...] listopada 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] sierpnia 2018 r. w całości.
W uzasadnieniu skargi skarżąca poszerzyła argumentację sformułowaną na rzecz postawionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia [...] listopada 2019 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec skarżącej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Sąd dopatrzył się w działaniu organu rozstrzygającego w niniejszej sprawie nieprawidłowości, jeśli chodzi o zastosowanie przepisów prawa do ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego.
Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Ustawa o zaopatrzeniu, przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.
Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4 ustawy o zaopatrzeniu. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 ww. ustawy stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o zaopatrzeniu, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust.
2) tej ustawy. Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust.
4) ustawy o zaopatrzeniu. Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).
Przepis art. 22a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 ustawy zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy.
W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b tej ustawy, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Przepisy art. 13a ustawy stosuje się odpowiednio (ust. 4).
Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).
Stosownie do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:
(1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust.
- 2) ustawy o zaopatrzeniu.
Przesłanki wymienione w art. 8a w pkt. 1 i 2 ww. ustawy powinny być spełnione łącznie, bowiem w cytowanym przepisie ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy zaopatrzeniowej w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ww. ustawy.
Decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga przede wszystkim zbadania, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405). W sprawach uznania administracyjnego sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego – w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawierający wymienione wyżej przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Dokonanie przez organ w uzasadnieniu decyzji interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy jest obligatoryjne.
Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 622/08 (publ. CBOSA), wskazał, że "użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. (...) Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych. A zatem w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. (...) Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania".
Norma art. 8a ustawy zaopatrzeniowej stanowi wyjątek od reguły obniżania świadczeń emerytalnych i rentowych określonej grupie funkcjonariuszy. Jak każdy wyjątek od reguły, winien więc być interpretowany w sposób wąski nie zaś w sposób rozszerzający.
Zestawiając ze sobą pojęcie "krótkotrwałości" z pojęciem "długotrwałości", jako uzasadniona wyłania się konkluzja, iż zwroty jakimi posłużył się organ dla wyjaśnienia tego czym jest krótkotrwałość, tj. nietrwałość, chwilowość, przelotność, nie tylko nie stanowią wyczerpującego opisu omawianego pojęcia, ale wręcz stanowią niszową grupę pojęć charakteryzujących "krótkotrwałość". Skoro bowiem pojęcie "długotrwałości", pojmowane jest potocznie jako opisujące stan trwający przez znaczny okres czasu, to nie sposób uznać, aby najtrafniejszym i najpowszechniej stosowanym rozumieniem "krótkotrwałości" była przelotność czy chwilowość. Jako bliższe spełnienia kryterium powszechności i obiektywności można zakwalifikować wskazane przez organ synonimy omawianego pojęcia takie jak: przejściowość, przemijający czas, okres czasowy, trwający krótko, niedługo trwający. Co do zasady, w ocenie tut. Sądu pojęcie "krótkotrwałości" winno być odczytywane jako opisujące stan, który nie trwa przez zbyt długi czas, czy przez choćby znaczny czas.
Zwrot "krótkotrwałość pełnienia służby", w sposób oczywisty wymusza dokonanie zestawienia (porównania) ze sobą co najmniej dwóch okresów, trafnym co do zasady będzie odnoszenie się do całej długości służby pełnionej przez funkcjonariusza. Skoro bowiem ustawodawca formułując przesłankę "krótkotrwałości", nawiązał do materii służby, to zasadnym i uprawnionym jest badanie problematyki długości służby pełnionej przed [...] lipca 1990 r. na tle całego okresu służby jaką pełnił dany funkcjonariusz.
Przechodząc do wykładni przesłanki opisanej w art. 8a ust. 1 w pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, to w ocenie tut. Sądu nieuprawnionym jest wywodzenie przez organ, iż o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy funkcjonariusz pełnił służbę w policji z narażeniem zdrowia lub życia. Twórca przepisu art. 8a omawianej ustawy nie sformułował bowiem takiej przesłanki dla uzasadnienia możliwości wyłączenia stosowania przepisów obniżających pobierane świadczenie. Użyte w pkt 2 sformułowanie "w szczególności" nie statuuje bowiem kolejnej, odrębnej przesłanki.
Zgodnie z literalnym brzmieniem zwrot "w szczególności" podkreśla tylko pewną wyjątkową (czyli właśnie szczególną) okoliczność, nie zamykając jednak katalogu sytuacji do których się odnosi. Reasumując, powyższe sformułowanie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" o jakim mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, nie dotyczy tylko sytuacji związanych z narażeniem zdrowia i życia funkcjonariuszy. Jest bowiem znaczeniowo pojęciem o wiele szerszym.
Przenosząc powyższe wnioski na realia faktyczne badanej sprawy za zasadny należy uznać wniosek, że Minister dokonał błędnej interpretacji normy prawnej, którą uczynił podstawą badanego rozstrzygnięcia. W świetle natomiast dokonanej przez tut. Sąd wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jako uprawniona jawiła się konkluzja, iż w stosunku do skarżącej zostały spełnione obydwie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, od istnienia których ustawodawca uzależnił możliwość wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a. Skoro bowiem skarżąca pełniła służbę przed [...] lipca 1990 r. w wymiarze 3 lat i 5 miesięcy, tj. w okresie od dnia [...] marca 1987 r. do dnia [...] lipca 1990 r., zaś cała pełniona przez skarżącą służba wynosiła 27 lat, 11 miesięcy i 26 dni, zatem pełniła przez 12% całego okresu służby służbę na rzecz państwa totalitarnego, to zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku tego okresu do całego okresu służby, wspomniany okres 3 lat i 5 miesięcy może być oceniony jako krótkotrwały.
W świetle powyższego, w ocenie składu orzekającego uprawnionym będzie określenie przedmiotowej służby pełnionej przez skarżącą przed [...] lipca 1990 r. mianem krótkotrwałej.
Ubocznie zauważyć należy, że Sąd nie kwestionuje faktu aktywnego zajmowania się przez skarżącą w spornym okresie sportem, jak również nie podważa jej twierdzeń dotyczących prezentowanej wówczas postawy i osiągnięć sportowych. Dostrzec jednakże należy, iż rzeczywista postawa funkcjonariusza przed rokiem 1990 budzi zainteresowanie ustawodawcy jedynie na gruncie przepisu art. 15c ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym, przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli udowodni on, że bez wiedzy przełożonych, podjął współpracę i czynnie wspierał osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego. Dowód taki może mieć jednak znaczenie wyłącznie w postępowaniu dotyczącym ponownego ustalenia wysokości emerytury funkcjonariusza (którego kontrola odbywa się przed sądem powszechnym), nie zaś w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca w sposób rzetelny wykonywała zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. – organ nie zakwestionował owej rzetelności. Takie działanie organu, równoznaczne jest zaś z przyznaniem faktu, że skarżąca po dniu 12 września 1989 r. w sposób rzetelny wykonywał swoje zadania i obowiązki.
Biorąc pod uwagę powyższe, jak też wyjaśnioną we wcześniejszej części uzasadnienia okoliczność, iż narażenie zdrowia i życia nie jest elementem niezbędnym dla istnienia omawianej rzetelności, przesłankę oznaczoną w art. 8a ust. 1 pkt 2 również uznać należało za spełnioną przez skarżącą.
W świetle powyższych rozważań, uznając iż skarżona decyzja, jak i decyzją ją poprzedzająca, naruszają prawo, bowiem wydano je z naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej – który to przepis organ wadliwie zinterpretował i przez to niewłaściwie ocenił stan faktyczny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, należało wyeliminować je z obrotu prawnego.
Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę stanowisko Sądu w zakresie krótkotrwałość pełnienia służby, która to okoliczność, w ocenie Sądu, nie może być podważona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a, o kosztach zaś orzekł w oparciu o przepis art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a..
- - ---------------------- 1