Uzasadnienie
J.S. (zwany dalej jako "skarżący" lub "wnioskodawca") wnioskiem z dnia 13 września 2019 r., złożonym za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej, zwrócił się do Prezesa Sądu Rejonowego w [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przesłania pocztą elektroniczną skanów protokołów przekazania do SR w [...] dokumentacji po Państwowych Biurach Notarialnych (KW, Zb. Dok, AN i innych) ze wszystkich innych Sądów wraz ze spisem przekazanych dokumentów oraz poinformowania, czy dokumenty te znajdują się obecnie w sądzie.
Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2019 r. Prezes Sądu Rejonowego w [...] odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej wskazując, że prawo do informacji stosownie do treści przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnice przedsiębiorcy.
Od tej decyzji w dniu 7 października 2019 r. wnioskodawca złożył odwołanie.
Na skutek wniesionego odwołania Prezes Sądu Okręgowego [...] w [...] decyzją nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie Prezes Sądu Rejonowego w [...] trafnie zastosował art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i w konsekwencji należało wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jednakże organ II instancji uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone w sposób niezgodny z dyrektywami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., co w konsekwencji uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes Sądu Rejonowego w [...] nie znalazł podstaw do udostępnienia żądanych informacji, co skutkowało wydaniem w dniu [...] listopada 2019 r. decyzji nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego wniesionego przez J.S. odwołania, Prezes Sądu Okręgowego [...] w [...] decyzją nr [...] wydaną w dniu [...] lutego 2020 r. uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2019 r. W uzasadnieniu Prezes Sądu Okręgowego [...] w [...] wskazał, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 13 września 2019 r. został złożony za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej i w konsekwencji nie został on własnoręcznie podpisany przez wnioskodawcę, ani też nie został opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Wniosek ten nie spełniał zatem wymogów określonych w art. 63 § 3 k.p.a. Wydanie decyzji odmowie udostępnienia informacji publicznej winno być zatem - w ocenie organu II instancji - poprzedzone wezwaniem wnioskodawcy w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do podpisania wniosku.
Pismem z dnia 23 kwietnia 2020 r. Prezes Sądu Rejonowego w [...] wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 13 września 2019 r., poprzez jego podpisanie. W odpowiedzi na powyższe wezwanie wnioskodawca w piśmie z dnia 27 kwietnia 2020 r. uzupełnił brak formalny.
Prezes Sądu Rejonowego w [...] decyzją nr [...] – oznaczoną jako wydaną w dniu [...] maja 2019 r. - odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej w zakresie udostępnienia skanów protokołów przekazania do Sądu Rejonowego w [...] dokumentacji po Państwowych Biurach Notarialnych (KW, Zb. dok., AN i innych) ze wszystkich innych Sądów wraz ze spisem przekazanych dokumentów, wskazując, że prawo do informacji stosownie do treści przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnice przedsiębiorcy.
Od tej decyzji wnioskodawca w dniu 25 maja 2020 r. złożył odwołanie, zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że wśród przekazanych dokumentów, znajdują się również dokumenty dotyczące osób pełniących funkcje publiczne mających związek z pełnieniem tych funkcji, osób fizycznych lub przedsiębiorców, którzy zrezygnowali z przysługującego im prawa, a także dokumenty dotyczące majątku Skarbu Państwa, które nie podlegają żadnej ochronie i ich dane winny być ujawnione; art. 10 ust. 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie wnioskodawcy zajęcie stanowiska w sprawie przed wydaniem decyzji: art. 6, 7, 8, 9, 12 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie rzetelnie sprawy co do przedmiotu wniosku, pominięcie udzielenia informacji w zakresie bezspornie niechronionym. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Prezesa Sądu Okręgowego [...] decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz.U. z 2020 r., poz, 256, ze zm.; dalej k.p.a.) w zw. z art. 5 ust. 2 i w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, ze zm.; dalej; u.d.i.p.). utrzymał w mocy decyzję Prezesa Sądu Rejonowego w [...] oznaczoną jako wydaną w dniu [...] maja 2019 r. nr [...], w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej.
W ocenie Prezesa Sądu Okręgowego [...], organ I instancji prawidłowo zastosował przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i w konsekwencji odmówił udostępnienia żądanych informacji z uwagi na prywatność osoby fizycznej.
Wskazał, że Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. ("RODO") stanowi nową regulację w zakresie ochrony danych osobowych. Dane osobowe, zgodnie z art. 4 pkt 1) RODO, to wszelkie informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej. Są to dane, które mogą prowadzić do bezpośredniego, ale także pośredniego zidentyfikowania takiej osoby i obejmują także, np. numery identyfikacyjne, dane o lokalizacji czy identyfikatory internetowe. Stosownie do treści art. 25 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, księgi wieczyste obejmują m.in. dane takie, jak: prawa związane z własnością (dział I), wpisy dotyczące własności i użytkowania wieczystego (dział II), wpisy dotyczące ograniczonych praw rzeczowych i ograniczenia rozporządzania własnością czy użytkowaniem wieczystym (dział III) oraz hipotek (dział IV). Podmiotami, których dotyczą poszczególne prawa i obowiązki ujawnione w księgach wieczystych, mogą być osoby fizyczne.
W takiej sytuacji dane zawarte w księdze wieczystej będą więc danymi osobowymi, gdyż będą dotyczyły zidentyfikowanej osoby fizycznej. Numer księgi wieczystej jest informacją pozwalającą na identyfikację określonej osoby fizycznej, pozwala na dostęp do danych osobowych właścicieli czy osób, którym przysługują ograniczone prawa do nieruchomości. Przeglądanie ksiąg wieczystych wymaga znajomości numeru księgi, a numer ten nie jest łatwo dostępny osobom postronnym - innym niż właściciel nieruchomości i osoby, którym taki numer został przekazany przez właściciela (ew. notariusz sporządzający akty związane z nieruchomością). Uzyskawszy dostęp do numerów ksiąg, skarżący mógłby z łatwością ustalić numery ksiąg wieczystych działek swoich sąsiadów, znajomych czy rodziny (posiadając jedynie informację o adresie) i ustalić na podstawie ksiąg wieczystych, czy osoby takie mają zobowiązania z tytułu kredytów hipotecznych, jakiej wysokości i w jakim banku, na jakiej podstawie nabyły nieruchomość (na podstawie umowy sprzedaży, a może nieodpłatnie), a nawet uzyskać numer PESEL takich osób. Z tych m.in. względów, dostęp do żądanej informacji powinien podlegać ograniczeniu.
Zatem, w ocenie Prezesa Sądu, organ I instancji prawidłowo wskazał, że udostępnienie żądanych przez skarżącego informacji wykraczałoby poza niezbędność potrzebą transparentności życia publicznego w demokratycznym państwie prawnym. Udostępnienie żądanych informacji niewątpliwie prowadziłoby do naruszenia prawa chronionego dyspozycją art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Na skutek zaś udostępnienia żądanych informacji skarżący mógłby ustalić dane osobowe osób wskazanych w tych księgach. Ze względu na ochronę prywatności osób po będących właścicielami (współwłaścicielami), jak też innych osób, których dane zawierają księgi wieczyste zachodzi konieczność ograniczenia dostępu do informacji publicznej.
W konsekwencji organ odwoławczy za niezasadny uznał zarzut skarżącego jakoby na gruncie przedmiotowej sprawy organ I instancji dopuścił się naruszenia 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że wśród przekazanych dokumentów, znajdują się również dokumenty dotyczące osób pełniących funkcje publiczne mających związek z pełnieniem tych funkcji, osób fizycznych lub przedsiębiorców, którzy zrezygnowali z przysługującego im prawa, a także dokumenty dotyczące majątku Skarbu Państwa, wymaganą które nie podlegają żadnej ochronie i ich dane winny być ujawnione.
Decyzja Prezesa Sądu Okręgowego [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi J.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji:
- 1. okrojenie treści wniosku i błędne zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust.1 u.d.i.p;
- 2. rażące naruszenie art. 10 ust. 1 kpa poprzez jego niezastosowanie;
- 3. rażące naruszenie art. 6, 7, 8,9 12 §1 kpa;
- 4. naruszenie z art. 136 §1 k.p.a. oraz art. 6, 7, 7b, 8,9 i 12 §1 kpa poprzez nie przeprowadzenie z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w zakresie wyjaśnienia, czy organ pierwszej instancji odmawia wydania innych dokumentów będących przedmiotem wniosku, poza spisem otrzymanych KW i dlaczego, które to wyjaśnienie było kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy. Naruszył w ten sposób elementarne przepisy postępowania administracyjnego, doprowadził do przewlekłości tego postępowania i tym samym podważył zaufanie do władzy publicznej;
- 5. naruszenie z art. 107 §1 ust. 6 k.p.a. i art. 107 §3 k.p.a. poprzez nie dopełnienie obowiązku zawarcia merytorycznego uzasadnienia faktycznego w zakresie odmowy wydanie kopii innych dokumentów, będących przedmiotem wniosku sprecyzowania rzekomej konieczności przetworzenia informacji oraz przyczyny pominięcia dowodu z korespondencji urzędowej;
- 6. celową i świadomą legitymizację bezprawnego działania organu pierwszej instancji.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji w całości i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa.
Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ w sposób wyczerpujący ustalił stan faktyczny sprawy.
Na tak postawione pytanie, należało w ocenie tut. Sądu udzielić negatywnej odpowiedzi.
Jak wynika z treści skarżonej decyzji podstawą prawną jej wydania był przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podstawą faktyczną było zaś stwierdzenie, ze ujawnienie wnioskodawcy numerów ksiąg wieczystych umożliwiłoby mu poznanie danych osobowych właścicieli kontentych nieruchomości.
Jeśli jednak organ postanowił w taki sposób skwitować całość niniejszej sprawy administracyjnej, to powinien jednocześnie wykazać, że każdy z dokumentów żądanych przez skarżącego we wniosku inicjującym postępowanie zawiera numer jakiejś księgi wieczystej.
Tego jednakże zabrakło w skarżonym rozstrzygnięciu. Organ nie ustalił tego, jakie treści zawiera każdy z żądanych dokumentów, a w szczególności nie ustalił tego, aby na każdym z żądanych dokumentów uwidoczniony był choćby jeden numer księgi wieczystej.
Brak wyjaśnienia przez organ powyższych kwestii sprawia, że decyzja nie poddaje się kontroli Sądu Administracyjnego. Nie posiadając wiedzy w powyższym zakresie tut. Sąd nie mógł bowiem stwierdzić ponad wszelką wątpliwość, czy w wyniku pełnego uwzględnienia wniosku strony doszłoby istotnie do ujawnienia danych wrażliwych. Ani zaś akta administracyjne ani sądowe nie zawierają natomiast ustaleń w/w materii dotyczącej szczegółów odnośnie treści każdego z żądanych dokumentów.
Co się tyczy pozostałych zarzutów skargi, to tut. Sąd nie podzielił ich.
W szczególności skarżący nie wyjaśnił tego, jakich to czynności procesowych nie mógł dokonać wskutek zarzucanego naruszenia normy art. 10 K.p.a., a zwłaszcza tego, że owa niemożność działania miała istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
Za oderwany od realiów niniejszej sprawy uznać zaś zależało zarzut dotyczący konieczności przetwarzania dokumentów. Argumentacji w tym zakresie próżno bowiem szukać w skarżonej decyzji.
Na marginesie zwrócić należało uwagę organowi, że poważne wątpliwości budzi data wydania decyzji organu pierwszej instancji. W sytuacji, gdy przedmiotem rozstrzygania był wniosek strony z dnia 13 września 2019 r. nieprawdopodobnym jest, aby organ I instancji rozpoznał ów wniosek już w dniu [...] maja 2019 r. Stąd organ odwoławczy z urzędu powinien zbadać ową kwestię i ewentualnie doprowadzić do wydania przez organ I instancji postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej. Data wydania decyzji, nie powinna bowiem budzić najmniejszych wątpliwości.
W tym stanie sprawy, uznając że skarżona decyzja narusza prawo bowiem została wydana bez uprzedniego wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt. 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.).
Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany zastosować się do uwag zawartych w powyższych rozważaniach.