Uzasadnienie
Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy własne postanowienie nr [...] z dnia [...] września 2018 r. wydane na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. o odmowie wydania K. B. żądanych odpisów z akt sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r, utrzymującego w mocy rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie odmowy przyznania nagrody rocznej za 2016 r.
W uzasadnieniu Komendant Główny Policji wskazał, że orzeczeniem nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. [...] K. B. za winnego zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego i wymierzono mu karę dyscyplinarną ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku. Wymieniony nie odwołał się od powyższego rozstrzygnięcia. Rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji w [...] policjant został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] marca 2017 r.
W dniu [...] marca 2017 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] wydał rozkaz personalny nr [...] o odmowie przyznania nagrody rocznej za 2016 r. Wymieniony rozkaz personalny został utrzymany w mocy rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. [...] K. B. wnioskiem z dnia [...] maja 2018 r. wniósł o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Decyzją nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Komendant Główny Policji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył w całości postępowanie pierwszej instancji.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. zawiadomiono stronę o wszczęciu przez Komendanta Głównego Policji postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r.
Organ wskazał, że w dniu [...] września 2018 r. do Komendy Głównej Policji wpłynął wniosek [...] K. B. z dnia [...] sierpnia 2018 r., w którym wymieniony zwrócił się o przesłanie akt przedmiotowego postępowania. Podał, że wnioskodawca prośbę uzasadnił tym, że "przejazd z miejsca zamieszkania do [...] jest (...) uciążliwy chociażby ze względów zdrowotnych".
Decyzją nr [...] Komendant Główny Policji w dniu [...] września 2018 r, odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] KWP w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymującego w mocy rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] marca 2017 r.
Komendant Główny Policji rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej postanowienia KGP z dnia [...] września 2018 r. nr [...] o odmowie wydania żądanych odpisów z akt sprawy, podtrzymał stanowisko zawarte w tym postanowieniu. Przywołał art. 73 k.p.a. Wskazał, że strona może między innymi samodzielnie sporządzać kserokopie dokumentów z akt sprawy, nie przysługuje jej natomiast żądanie, aby takie kserokopie wykonywał i dostarczał sam organ administracji. Sporządzenie notatek, czy odpisów z akt postępowania omawiane przepisy pozostawiły stronie, niezależnie od rodzaju użytych do tego środków technicznych.
Tym samym wyraźnie zostały rozgraniczone obowiązki organu administracji polegające na umożliwieniu przeglądania akt, sporządzania z nich notatek i odpisów i uprawnienia strony do przeglądania akt oraz sporządzania notatek i odpisów. wskazany obowiązek umożliwienia stronie przeglądania akt, sporządzania z nich notatek i odpisów nie oznacza, że strona postępowania może żądać, aby sam organ wykonał i dostarczył kserokopie żądanych przez nią dokumentów (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. akt 11 SA/Wa 776/06 i z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 319/12 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2005 r, sygn, akt GSK 898/04 i z dnia 20 maja 2014 r" sygn. akt II OSK 2997/12).
Organ wskazał, że powołane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności nie są wystarczające, aby uwzględnić żądanie strony.
Powołanie się przez stronę na konieczność posiadania odpisów wszystkich dokumentów z akt administracyjnych w celu ich wykorzystania w innych postępowaniach prawnych oraz fakt zamieszkiwania w miejscowości odległej od siedziby organu, nie stanowią okoliczności uzasadniających wydanie jej kopii akt sprawy, tym bardziej, że akta te zawierają również dokumenty już dostarczone stronie, a ponadto brak jest podstaw do zakładania przez stronę, że całość znajdującej się w danych aktach dokumentacji jest jej niezbędna w formie odpisów. Dodatkowo, w ocenie organu, strona nie wykazała, że nie ma sama możliwości sporządzenia żądanych odpisów z akt sprawy. Żądając wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów bowiem należy jeszcze wykazać, że nie ma się samemu możliwości sporządzenia pożądanych odpisów z akt sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1319/06).Organ zaznaczył przy tym, że na każdym etapie prowadzonego postępowania administracyjnego strona miała nieograniczony dostęp do materiałów sprawy i miała możliwość skorzystania z wynikającego z art. 73 § 1 i § la k.p.a. prawa wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów w lokalu organu administracji publicznej.
Postanowienie nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2018 r. stało się przedmiotem skargi K. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych zarzucił naruszenie:
- - art. 73 § 2 k.p.a. poprzez odmowę wydania kopii z akt postępowania mimo uzasadnionego wniosku oraz wykazania ważnego interesu strony,
- - niezastosowanie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., tj. wydanie decyzji na podstawie niewłaściwie i dowolnie ocenionego materiału dowodowego i nie odniesienie się do argumentów wskazanych w odwołaniu skarżącego,
Skarżący w uzasadnieniu wskazał, że KGP odmówił wydania kopii akt postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] czerwca 2017 r. Podniósł, że w tymże postępowaniu składał szereg wniosków procesowych, a postępowanie jest wciąż w toku. Zarzucił, że organ całkowicie dowolnie podszedł do sprawy skarżącego. W ocenie skarżącego błędne jest stwierdzenie organu, że posiadanie kopii materiałów z postępowania dla potrzeb tego postępowania bądź do wykorzystania w innym postępowaniu nie jest ważnym interesem strony. Skarżący powołał się na wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2118/12. Skarżący wskazał, że trudno jest wyobrazić sobie w jaki sposób (technicznie) miałby sam wykonać kserokopie.
Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarżący nie wykazał żadnego interesu prawnego, aby żądać wydania odpisów z akt postępowania. Skarżący nie wskazał żadnego postępowania, z którego tokiem wiązałaby się konieczność wykorzystania dokumentów znajdujących się w aktach niniejszej sprawy. Pełnomocnik podkreślił, że w aktach znajdują się dokumenty pochodzące od strony a także te, które strona otrzymała od organu. Do zapoznania się z aktami sprawy służby art. 73 § 1 k.p.a.. Paragraf drugi to instytucja szczególna, która pozwala stronie na dostęp do dokumentów zgromadzonych w aktach i wykorzystanie ich w innych sprawach. Nie ma uzasadnienia dla wydania dokumentów w oparciu o w/w przepis tylko dlatego, że strona chce korzystać z uprawnień wynikających z at. 10 kpa. Przepis art. 73 § 2 kpa nie temu służy. Strona powinna określić, które konkretnie dokumenty są jej niezbędne.
To wymaga podania ich nazwy, wystawcy, nr i daty. Nie istnieje w obrocie prawnym pojęcie odpisu akt sprawy. Akta sprawy poza oryginałami, odpisami mogą również zawierać kserokopie. Dlatego też, zasadne jest aby strona określiła, które konkretnie dokumenty znajdują się w jej zainteresowaniu. Pełnomocnik podniósł, że okoliczności sprawy wskazują, iż w sprawie tej nie istnieje ważny interes strony.
Skarżący w piśmie procesowym z dnia 12 lutego 2019 r. podtrzymał skargę i wniósł o jej uwzględnienie. Podkreślił, że odmowa wydania kopii akt uniemożliwia stronie korzystanie z jej uprawnień procesowych. Skarżący podniósł, że organ działając w trybie art. 9 k.p.a. powinien zwrócić się do strony o uzupełnienie wniosku poprzez wyraźne sprecyzowanie czego się domaga i w jakim celu. Organ tymczasem arbitralnie uznał, że nieznane jest mu pojęcie odpisów z akt sprawy i odmówił ich wydania. Skarżący wskazał, że mieszka pół tysiąca kilometrów od siedziby organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Z wniosku K. B. z dnia [...] sierpnia 2018 r. wynika, że zwrócił się on do Komendanta Głównego Policji o wydanie "kopii akt toczącego się postępowania" w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie odmowy przyznania nagrody rocznej za 2016 r. Wniósł o "przesłanie dokumentów lub kserokopii tych dokumentów celem zapoznania się z ich zawartością a także treścią". Komendant Główny Policji na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., odmówił wydania "żądanych odpisów z akt sprawy" wskazując przede wszystkim, że obowiązek organu umożliwienia stronie przeglądania akt, sporządzania z nich notatek i odpisów nie oznacza, że strona postępowania może żądać, aby sam organ wykonał i dostarczył kserokopie żądanych dokumentów. Organ powołał się w tym zakresie na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.
Zauważyć jednakże należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane było też stanowisko, zgodnie z którym prawo dostępu strony do akt, o którym mowa w art. 73 § 1 k.p.a., należy rozumieć szeroko, jako uprawnienie uzyskania kserokopii z akt sprawy, wykonanych przez organ administracji za zwrotem związanych z tym kosztów.
Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 8 października 2018 r. sygn. I OPS 1/18 podjął w składzie 7 sędziów uchwałę, zgodnie z którą "W ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy" (orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA podkreślił w uzasadnieniu m.in, że dostęp strony do akt sprawy to jeden ze standardów sprawiedliwego postępowania administracyjnego, który z kolei stanowi istotny element zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Prawo wglądu w akta sprawy stanowi istotny przejaw zasady jawności postępowania, zapewnia stronom czynny udział w postępowaniu administracyjny, a przez to prawo do obrony.
NSA podejmując wymienioną wyżej uchwałę powołał się w uzasadnieniu m.in. na art. 32 i art. 51 ust. 3 Konstytucji RP. Podkreślił, że dokonując wykładni art. 73 § 1 k.p.a. trzeba mieć również na uwadze, że możliwość rzetelnego zapoznania się z materiałem zebranym w aktach sprawy jest istotnym uprawnieniem procesowym gwarantującym stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), a w efekcie podejmowanie inicjatywy dowodowej, co ma istotne znaczenie w dochodzeniu do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Interpretacja powinna uwzględniać także wymogi standardów określonych zasadą pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył przy tym, że odmowa uwzględnienia wniosku strony o sporządzenie kserokopii z akt mogłaby nastąpić jedynie, gdyby organ wykazał konkretne utrudnienia wynikające z braku potrzebnego sprzętu lub dużej liczby dokumentów przewidzianych do kopiowania.
Tylko więc w sytuacjach wymagających większego organizacyjnego zaangażowania ze strony pracowników organu dopuszczalne byłoby wyznaczenie stronie określonych warunków realizacji wniosku w przedmiocie sporządzenia kserokopii dokumentów. NSA wskazał też, że odmowa wydania kopii akt sprawy może być też usprawiedliwiona w sytuacji, gdy strona w sposób oczywisty i świadomy nadużywa prawa wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a.
Z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby strona nadużywała prawa, o którym mowa w art. 73 § 1 k.p.a. Z tego też względu Sąd stwierdził, że zaskarżone i poprzedzające je postanowienie organu, oparte na takiej wykładni art. 73 § 1 k.p.a., która nie uwzględnia możliwości sporządzenia przez organ kopii akt sprawy (dokumentów zawartych w aktach sprawy), narusza powołany przepis, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy dotyczącej udostępnienia akt.
Strona we wniosku z [...] sierpnia 2018 r. wskazała nadto na uciążliwość przejazdu z miejsca zamieszkania do siedziby organu oraz na względy zdrowotne. Także we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona wskazała, że mieszka 550 km od [...] i nie ma możliwości przyjazdu. Wnioskodawca powołał się przy tym na art. 51 Konstytucji RP i wskazał, że materiały z postępowania będą mu potrzebne do realizacji prawa w postaci czynnego udziału w toczących się postępowaniach.
Uwzględniając uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętą w składzie 7 sędziów w dniu 8 października 2018 r. sygn. I OPS 1/18, Sąd uchylił zaskarżone i poprzedzające je postanowienie Komendanta Głównego Policji.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawione wyżej rozważania. W przypadku wątpliwości, czy strona wnosi o udostępnienie kopii wszystkich dokumentów zawartych w aktach postępowania administracyjnego, czy tylko niektórych z nich, organ winien wystąpić do strony o sprecyzowanie wniosku w tym zakresie. Dysponując pełną informacją co do zakresu żądania, organ rozważy, czy istnieją po jego stronie takie utrudnienia techniczne lub organizacyjne, które uniemożliwiają realizację wniosku o wydanie kserokopii akt (dokumentów z akt postępowania), opartego na art. 73 § 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga przy tym, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę do obciążenia strony kosztami sporządzenia kopii dokumentacji, gdyż mieszczą się one w kosztach postępowania administracyjnego poniesionych na jej żądanie. Koszty te nie pozostają bowiem w bezpośrednim związku z rozstrzygnięciem sprawy, a tylko przez ten pryzmat odczytywać należy ustawowe obowiązki organu, o których mowa w tym przepisie, co w konsekwencji wyklucza obciążenie nimi organu (v. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 8 października 2018 r. sygn. I OPS 1/18).
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w wyroku. Sąd nie zasądził zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącego, albowiem skarżący nie wykazał takich kosztów. Zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. d powołanej ustawy, strona skarżąca działanie z zakresu stosunku służbowego nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych.