Uzasadnienie
Komendant Główny Straży Granicznej postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 58 § 1 i art. 59 § 2 k.p.a. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2013 r.
Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] zwolnił A. M. ze służby w Straży Granicznej z dniem [...] stycznia 2014 r. Rozkaz ten został doręczony stronie w dniu 7 stycznia 2014 roku.
W dniu 21 stycznia 2014 roku A. M. wniósł odwołanie od wskazanego wyżej rozkazu personalnego do Komendanta Głównego Straży Granicznej.
Komendant Główny Straży Granicznej, działając w trybie art. 64 § 2 k.p.a., pismem z dnia 12 lutego 2014 r. wezwał A. M. do uzupełnia braków formalnych odwołania poprzez jego podpisanie. Strona została pouczona, że nieuzpełnienie braków formalnych odwołania w terminie siedmiu dni od doręczenia wezwania spowoduje pozostawienie odwołania bez rozpoznania.
Przesyłka zawierająca powyższe wezwanie została zwrócona do organu z informacją o jej dwukrotnym awizowaniu w dniach 17 lutego 2014 r. oraz 25 lutego 2014 r. i zwrocie w dniu 4 marca 2014 r. z uwagi na jej niepodjęcie w terminie.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w związku z tym, że A. M. nie uzupełnił braków formalnych odwołania w wyznaczonym terminie, to brak jest podstaw prawnych do przeprowadzenia postępowania odwoławczego.
A. M. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1089/14 Sąd oddalił skargę.
Niezależnie od powyższego w dniu 15 maja 2014 r. A. M. złożył do Komendanta Głównego Straży Granicznej wniosek, który zatytułował "Wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania i wniesienia odwołania wraz ze złożeniem odwołania". We wniosku tym wskazał, że w sprawie doszło do nieprawidłowego awizowania pisma organu z dnia 12 lutego 2014 r. - wezwania do usunięcia braków formalnych odwołania. Wniósł o dopuszczenie dowodu z oświadczenia M. P. z dnia 11 maja 2014 r., które załączył do wniosku, a nadto w razie kwestionowania okoliczności przywołanych w oświadczeniu i kwestionowania tego, że awizowanie było nieprawidłowe - wniósł o przesłuchanie w charakterze świadka M. P., w drodze pomocy prawnej przed organem właściwym, z uwagi na miejsce zamieszkania świadka.
Uzasadniając powyższe podniósł, że przesyłka zawierająca wezwanie organu do uzupełnienia braków formalnych odwołania była nieprawidłowo awizowania. Zwrócił uwagę, że w postanowieniu z dnia [...] marca 2014 r. Komendant Główny Straży Granicznej podał, że drugie awizowanie miało miejsce w dniu 25 lutego 2014 r. W tej sytuacji 7-dniowy termin do podjęcia korespondencji upływał w dniu 4 marca 2014 r. Zwrot pisma winien nastąpić w dniu 5 marca 2014 r., a tymczasem zwrot miał miejsce w dniu 4 marca 2014 r., czyli w ostatnim dniu, w którym miał on prawo do podjęcia korespondencji. Przesyłkę zwrócono zatem o 1 dzień za wcześnie i dlatego wezwanie do usunięcia braków formalnych winno być ponowione.
Ponadto awizowanie było wadliwe, gdyż awizo dotyczące wspomnianej korespondencji pozostawiono zamiast w jego skrzynce pocztowej w skrzynce M. P., który mieszka obok niego. Wyjaśnił, że jego numer mieszkania to 12a, a M. P.
- 12. Wyjaśnił również, że o powyższej okoliczności dowiedział się przypadkiem w dniu 10 maja 2014 r.
Do wniosku dołączył pisemne oświadczenie M. P. potwierdzające opisane przez niego okoliczności oraz podpisane odwołanie od rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2013 r.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Komendant Główny Straży Granicznej powołując się na art. 58 § 1 oraz 59 § 2 k.p.a. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2013 r.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Podał, że istnieją cztery przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, aby organ mógł w drodze postanowienia przywrócić stronie termin do złożenia odwołania: uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy; wniesienie przez zainteresowanego wniosku (prośby) o przywrócenie terminu; dochowanie terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu (7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu); dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony termin zawity.
W ocenie organu A. M. nie uprawdopodobnił w sposób dostateczny braku swojej winy w niedotrzymaniu terminu zawitego. Wskazał przy tym, że ciężar uprawdopodobnienia okoliczności spoczywa na stronie, która występuje z wnioskiem o przywrócenie terminu. Na organie natomiast ciąży obowiązek oceny przedstawionych okoliczności.
Podniósł, iż okoliczność w postaci pozostawienia awiza w skrzynce sąsiada, zamiast w oddawczej skrzynce pocztowej zainteresowanego, nie może zostać uznana za niedającą się usunąć przeszkodę. Tylko bowiem przeszkoda o charakterze nadzwyczajnym, nieprzewidywalnym, mającym charakter bardzo trudnych do usunięcia barier wskazuje na brak winy strony. Podkreślił, że w związku z faktem pozostawienia awiza w niewłaściwej skrzynce oddawczej zainteresowany nie przedstawił żadnego dokumentu świadczącego o złożeniu reklamacji do placówki pocztowej.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zwrócenia korespondencji o 1 dzień przedwcześnie Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził, że jest on nietrafny. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.).
W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.).
Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia w Placówce Pocztowej w [...], zostało umieszczone w oddawczej skrzynce pocztowej w dniu 17 lutego 2014 r. Wobec niepodjęcia przesyłki w terminie siedmiu dni powtórne zawiadomienie pozostawiono w skrzynce w dniu 25 lutego 2014 r. Zgodnie zatem z treścią art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. czternastodniowy termin przechowywania pisma przez placówkę pocztową, liczony nieprzerwanie, upłynął w dniu 3 marca 2014 r., a nie jak twierdzi A. M. w dniu 4 marca 2014 r.
W ocenie Komendanta Głównego Straży Granicznej, w kontekście opisanego stanu faktycznego, należało uznać, że wniosek A. M. "o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania i wniesienia odwołania wraz ze złożeniem odwołania" nie zasługuje na uwzględnienie. W związku z prawidłowym doręczeniem pisma wzywającego do uzupełnienia braków formalnych odwołania od rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2013 r. brak jest podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia tego odwołania, a tym samym do jego rozpatrzenia.
W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i rozpoznanie złożonego przez niego odwołania. Skarżący wniósł również o przeprowadzenie dowodu z oświadczenia M. P. z dnia 11 maja 2014 r.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:
- - błąd w ustaleniach faktycznych mający istotny wpływ na wynik sprawy polegający na przyjęciu, iż wezwanie do usunięcia braków formalnych zostało prawidłowo doręczone na jego adres oraz że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie jest uprawdopodobniony w sposób dostateczny, podczas gdy w sprawie pominięto możliwość przesłuchania strony, a także pominięto przedłożone przez niego oświadczenie, który to dowód wyjaśniał, że z przyczyn od niego niezależnych nie doszło do prawidłowego awizowania korespondencji, skutkiem czego nie można było uznać doręczenia za prawidłowe,
- - naruszenie przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych oraz niesłuszną odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, przy jednoczesnym zignorowaniu wniosku dowodowego o przesłuchanie strony oraz o przesłuchanie M. P. w charakterze świadka,
- - naruszenie przepisów postępowania dotyczących doręczeń zastępczych,
- - rażące naruszenie przepisów dotyczących przywrócenia terminu.
W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację zawartą we wniosku z dnia 15 maja 2014 r.
Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo podniósł, że w dniu 14 kwietnia 2014 r. skarżącemu doręczone zostało postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniesionego przez niego odwołania. Skarżący posiadał zatem już w tym dniu wiedzę o wysłanym do niego i nieodebranym wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych odwołania. Wniosek o przywrócenie terminu skarżący wniósł w dniu 12 maja 2014 r., a więc z uchybieniem terminu określonego w art. 58 § 2 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.
Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż powołane w skardze. Zgodnie bowiem z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Stosownie natomiast do treści art. 58 § 2 k.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin.
Z powołanych wyżej przepisów jednoznacznie wynika, że przywrócenie uchybionego terminu może nastąpić wyłącznie na prośbę strony. Przywrócenie terminu jest zatem instytucją opartą na zasadzie skargowości. Przy czym zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że prośba o przywrócenie terminu nie może być dorozumiana. Wnoszący podanie musi zatem w sposób nie budzący wątpliwości domagać się przywrócenia uchybionego terminu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 268/07, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Niedopuszczalne jest więc rozstrzyganie przez organ administracji publicznej o przywróceniu terminu do dokonania określonej czynności procesowej w postępowaniu administracyjnym bez złożonego w tym zakresie wniosku strony. Podobnie niedopuszczalne jest modyfikowanie wniosku strony w ten sposób, iż organ administracji publicznej rozstrzyga o przywróceniu terminu do dokonania innej czynności procesowej niż tej, której dotyczył wniosek.
Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Skarżący w piśmie z dnia 12 maja 2014 r. wystąpił do organu z prośbą o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania od rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2013 r. Takie działanie skarżącego podyktowane było aktualnym stanem postępowania w jego sprawie, albowiem na skutek nieuzupełnienia przez niego braków formalnych przedmiotowego odwołania w wyznaczonym przez organ terminie, Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził jego niedopuszczalność. Czynnością, której skarżący nie dokonał w terminie w tym postępowaniu było uzupełnienie braków formalnych wniesionego przez niego odwołania. Samo odwołanie, choć obarczone brakiem formalnym w postaci braku podpisu strony, wniesione bowiem zostało w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a.
Tymczasem organ rozpatrując prośbę skarżącego odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Rozstrzygnięcie o takiej treści nie odpowiada zatem żądaniu skarżącego zawartemu w jego piśmie z dnia 12 maja 2014 r. Postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2014 r. zostało więc wydane z urzędu, bez wniosku skarżącego w tym zakresie. Doszło zatem do naruszenia art. 58 § 1 k.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ zobowiązany był bowiem ocenić przedstawione przez skarżącego argumenty pod kątem tego, czy uprawdopodobniają one jego brak winy w uchybieniu terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania, a nie czy argumenty te świadczą o braku jego winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Ponadto nie było potrzeby rozstrzygania kwestii przywrócenia terminu do wniesienia odwołania skoro odwołanie to, jak już wspomniano wyżej, wniesione było w terminie.
Konsekwencją naruszenia tego przepisu jest również pozbawienie skarżącego możliwości wniesienia zażalenia (w tym wypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosownie do treści art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a.) na postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania. O ile bowiem zgodnie z art. 59 § 2 k.p.a. postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jest ostateczne i służy na nie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, to na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania strona ma możliwość wniesienia zażalenia. Stanowi o tym art. 59 § 1 zd. 2 k.p.a.
Należy zauważyć, że wniosek z dnia 12 maja 2014 r. skarżący zatytułował jako wniosek o "...o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania i wniesienia odwołania wraz ze złożeniem odwołania". W ocenie Sądu, nie ulega jednak najmniejszym wątpliwościom, iż jest to wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania, a nie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że do wniosku tego skarżący dołączył odwołanie od rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2013 r. z uzupełnionym brakiem formalnym, czyniąc w ten sposób zadość przepisowi zawartemu w art. 58 § 2 zd.
2. k.p.a. Okoliczność ta wyjaśnia zatem tak sformułowany przez skarżącego tytuł pisma z dnia 12 maja 2014 r. Należy również mieć na względzie, że skarżący występował w sprawie bez profesjonalnego pełnomocnika.
Biorąc pod uwagę charakter naruszenia jakiego dopuścił się organ w niniejszej sprawie, szczegółowe odniesienie się do zarzutów skargi jest przedwczesne. Komendant Główny Straży Granicznej winien bowiem w tej sytuacji wniosek skarżącego z dnia 12 maja 2014 r. zgodnie ze wskazanym w nim zakresem żądania i ocenić, czy przytoczone we wniosku okoliczności uprawdopodobniają brak winy skarżącego w uchybieniu terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania od rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2013 r.
Należy również zwrócić uwagę, że w przypadku, gdy organ uznaje, iż wniosek skarżącego o przywrócenie terminu został złożony z uchybieniem terminu określonego w art. 58 § 2 k.p.a., to takie stanowisko winno się znaleźć w wydanym w tym przedmiocie postanowieniu, a nie w odpowiedzi na skargę.
Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 P.p.s.a. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia w całości.