Uzasadnienie
Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej (dalej jako Komendant Główny PSP) postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] kwietnia nr [...] w sprawie odmowy wznowienia postępowania i na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 148 § 1 oraz art. 149 § 1 k.p.a. wznowił, na wniosek J. R. z dnia [...] grudnia 2012 r., postępowanie zakończone ostateczną decyzją [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] września 2011 r. odmawiającą wymienionemu przyznania i wypłaty zaległego uposażenia.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia Komendant Główny PSP podniósł, iż J. R. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2012 r. zwrócił się o wznowienie postępowania zakończonego decyzją [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w K. z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie przyznania i wypłaty zaległego uposażenia. Wnioskodawca jako podstawę prawną żądania wskazał art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz powołał się na wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] października 2011 r. oraz postanowienie Komendanta Miejskiego PSP w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. [...] Komendant Wojewódzki PSP postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. odmówił wznowienia postępowania argumentując, że od wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] do złożenia wniosku o wznowienie postępowania upłynął ponad rok, uchybiono zatem terminowi miesięcznemu na wniesienie podania. Po rozpatrzeniu zażalenia, Komendant Główny PSP postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. [...] Komendant Wojewódzki PSP po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmówił wznowienia postępowania.
Komendant Główny PSP, po rozpatrzeniu zażalenia strony, postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. uchylił zaskarżone postanowienie o odmowie wznowienia postępowania i wznowił postępowanie administracyjne. Organ odwoławczy uznał bowiem, iż należało w pierwszej kolejności ustalić jaki dokument należy przyjąć jako źródło informacji o nowych okolicznościach oraz precyzyjnie określić przesłankę wstępną wskazaną w art. 148 § 1 k.p.a. W tym celu wystosował do J. R. pismo z prośbą o podanie konkretnie z jakiego dokumentu uzyskał informacje o zaistnieniu okoliczności będących podstawą do wznowienia postępowania oraz kiedy otrzymał wspomniany wyrok Sądu Apelacyjnego w [...]. W odpowiedzi z dnia [...] maja 2013 r. zainteresowany poinformował, że o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania dowiedział się w dniu [...] grudnia 2012 r. "w czasie rozmowy telefonicznej z Sądem Najwyższym", który wyrokiem z dnia [...] grudnia 2012 r. oddalił skargę ZUS na wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] października 2011 r. Ponadto poinformował, iż wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] otrzymał w dniu [...] listopada 2011 r. W świetle poczynionych ustaleń organ uznał, iż strona dochowała terminu jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia (określonego w art. 148 § 1 k.p.a.), zatem zostały spełnione wszystkie przesłanki do wznowienia postępowania, a postępowanie merytoryczne i wydanie stosownego rozstrzygnięcia w trybie art. 151 k.p.a., należeć będzie do organu pierwszej instancji, czyli [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP.
Postanowienie Komendanta Głównego PSP z dnia [...] maja 2013 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez J. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze J. R. zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 151 k.p.a. przez zaniechanie odmowy uchylenia decyzji stanowiącej przedmiot wznowienia oraz zaniechanie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Skarżący zwrócił uwagę, że skoro Komendant Główny PSP był właściwy do wznowienia postępowania (jako organ II instancji), to winien również wydać stosowną decyzję merytoryczną o istocie sprawy.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny PSP wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.
Na wstępie wskazać należy, że instytucja wznowienia postępowania administracyjnego, uregulowana została w k.p.a. w rozdziale 12 – wznowienie postępowania w art. 145-152 k.p.a. i umożliwia ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania można podzielić na dwie fazy. W pierwszej z nich bada się formalne podstawy wznowienia (zachowanie terminu do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania oraz wskazanie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w 145 § 1 k.p.a. lub art. 145a § 1 k.p.a.), natomiast w drugiej, organ po przeprowadzonym postępowaniu wydaje na podstawie art. 151 k.p.a. orzeczenie, którym:
- – odmawia uchylenia dotychczasowej decyzji (postanowienia), gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 lub art. 145a § 1,
- – uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi wystąpienie podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy,
- – stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, gdy wystąpią przesłanki negatywne określone w art. 146 § 1 i 2 wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania.
Tak więc, złożenie podania o wznowienie postępowania administracyjnego uruchamia postępowanie wstępne, w którym organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 lub art. 145a § 1 oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 lub art. 145a § 1 bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a. – organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 odmówić wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić postępowanie zgodne z zasadami określonymi w art. 150 i 151 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2391/98, LEX nr 47857).
Podkreślić należy, iż ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, gdyż ustalenie, czy zachodzą podstawy wznowienia, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylając zaskarżone postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną i wydając postanowienie o wznowieniu postępowania. Uczynił to bowiem niejako "w zastępstwie" organu I instancji.
Organy właściwe do wznowienia postępowania wyznacza się na podstawie art. 150 k.p.a., a zgodnie z jego § 1 organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Natomiast zgodnie z § 2 powołanego przepisu, jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który jednocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2.
Podkreślić należy, że przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a ich naruszenie skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji, o czym przesądza treść art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
Przypadki przejmowania kompetencji przez jeden organ administracyjny od drugiego nie mogą być dorozumiane bądź interpretowane rozszerzająco.
Jeśli w art. 150 § 1 k.p.a. ustanowiono organ właściwy do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, a w § 2 tego artykułu ustanowiono wyjątki, to nie można przenosić tych kompetencji na inne organy przez zastosowanie przepisów dotyczących właściwości organu odwoławczego. Przeciwko takiej wykładni przemawia odrębność celu i przedmiotu postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym od celu i przedmiotu realizowanych w trybie postępowania głównego.
Powyższe stanowisko znalazło odzwierciedlenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1648/09 (opublikowanym w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). NSA w uzasadnieniu powyższego wyroku podkreślił, iż "w k.p.a. w odmienny sposób określono właściwość organu odwoławczego niż organu właściwego do rozpatrywania sprawy wznowienia postępowania. W art. 127 § 2 kryterium służącym określeniu właściwości organu odwoławczego jest jego miejsce w strukturze organów administracyjnych (w połączeniu ze szczególnymi regułami określania organu wyższego stopnia zawartymi w art. 17). W art. 150 § 1 kryterium określenia właściwości stanowi charakter decyzji administracyjnej wydanej przez organ w postępowaniu głównym (kryterium ostateczności decyzji, określany na podstawie art. 16 § 1 zdanie pierwsze). Nie miejsce organu w strukturze administracji publicznej ani jego miejsce w toku instancji administracyjnych, lecz zaskarżalność decyzji w drodze zwykłych środków prawnych przesądza o tym, który organ będzie właściwy do rozstrzygania o wznowieniu postępowania.
Nie jest możliwe przenoszenie do trybów nadzwyczajnych postępowania przepisów dotyczących kompetencji organów administracyjnych uregulowanych odnośnie do trybu postępowania głównego. Brak takiej możliwości wynika z samej istoty sprawy, o której się rozstrzyga (...). Zgodnie bowiem z art. 150 § 1 k.p.a. wyłącznie właściwym dla w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, a tym organem jest Burmistrz [...]. Tylko zatem Burmistrz [...] właściwy jest dla wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Wyłączenie organu a następnie wyznaczenie do załatwienia sprawy przez organ wyższego stopnia innego podległego sobie organu (art. 26 § 2 k.p.a.) może nastąpić wyłącznie w sytuacjach wyraźnie wskazanych w ustawie i winno nastąpić postanowieniem (odpowiednio – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29.5.1990 r., SA/P 1555/89, ONSA 1990, 2-3, 44, akceptowany przez Zespół pod red.
A. Wróbla "Kpa orzecznictwo piśmiennictwo" Zakamycze 2002 s. 219 uw. 6; J. Borkowskiego w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" C.H. Beck 2009 s. 151 nb 23, s. 167 nb 10), nie zaś decyzją (wydanej na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do 10 kwietnia 2011 r. – dopisek własny) zapadłą w toku instancji".
W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, iż organ II instancji wydając zaskarżone postanowienie, rażąco naruszył art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 149 § 1 i 150 § 1 k.p.a. i z tych przyczyn należało stwierdzić jego nieważność.
Rozpoznając ponownie sprawę, organ zobowiązany jest uwzględnić powyższe i wydać rozstrzygnięcie odpowiadające prawu.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.