Uzasadnienie
Szef Krajowej Administracji Skarbowej (KAS) decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a. oraz art. 180 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 768, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą o KAS, po rozpoznaniu odwołania P.K. od decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że jedną z przyczyn fakultatywnego zwolnienia ze służby jest, zgodnie z art. 180 ust. 1 pkt 9 ustawy o KAS, upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Decyzja zwalniająca ze służby na podstawie ww. przepisu jest ograniczona upływem okresu 12 miesięcy zawieszenia oraz trwającą nadal przyczyną zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych. Regulacja ta oznacza, że funkcjonariuszom zawieszonym w pełnieniu obowiązków służbowych ustawodawca zapewnił pewną ochronę przed zwolnieniem ich ze służby, ustalając jednocześnie, że przyznane gwarancje mają charakter czasowy i rozciągają się maksymalnie do 12 miesięcy takiego zawieszenia.
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że upłynął okres 12-miesięcznego zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych. P.K. zawieszony został bowiem w pełnieniu obowiązków służbowych na mocy decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] listopada 2018 r. nr [...] na okres 3 miesięcy od dnia jej doręczenia, a następnie decyzją z [...] lutego 2019 r. przedłużono okres zawieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego. Zatem w przedmiotowej sprawie, na dzień wydania decyzji o zwolnieniu P.K. ze służby, istniała przesłanka wymagana przepisem art. 180 ust. 1 pkt 9 ustawy o KAS, stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji.
Organ zaznaczył, że przyczyną zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych było wszczęcie wobec niego postępowania karnego w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstw umyślnych z art. 228 § 3, art. 271 § 3 K.k. i art. 18 § 3 K.k. w zw. z art. 286 § 1 K.k. w zw. z art. 11 § 2 K.k. w zw. z art. 12 K.k. w zw. z art. 65 § 1 K.k. oraz z art. 18 § 3 K.k. w zw. z art. 20 § 2 K.k.s. w zw. z art. 76 § 2 K.k.s. i art. 56 § 2 K.k.s. w zw. z art. 62 § 2 K.k.s. w zw. z art. 6 § 2 K.k.s. i art. 7 § 1 K.k.s. Prokuratura Krajowa [...] Wydział Zamiejscowy Departamentu do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji w [...], pismem z [...] listopada 2019 r., sygn. akt [...] poinformowała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], że śledztwo przeciwko P.K. zostało przedłużone do [...] grudnia 2019 r. Jednocześnie w najbliższym czasie planowane jest wystąpienie z wnioskiem o przedłużenie terminu postępowania przygotowawczego na dalszy czas oznaczony.
W przedstawionym powyżej stanie faktycznym nie ulega wątpliwości, że przyczyna zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariusza nie ustała, a zatem druga przesłanka wymagana przez przepis art. 180 ust. 1 pkt. 9 ustawy o KAS została spełniona. W tej sytuacji stwierdzić należy, że zwolnienie P.K. ze służby było zgodne z przepisami prawa.
W ocenie organu zaskarżona decyzja nie daje również podstaw do stwierdzenia dowolności działań Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]. Jak wynika ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, funkcjonariuszowi przedstawiono zarzuty popełnienia przestępstw z art. 228 § 3 K.k. i innych. Podejrzenie popełnienia przestępstw ściganych z oskarżenia publicznego, związanych przy tym z wykonywanymi obowiązkami służbowymi powoduje, że funkcjonariusz traci nieposzlakowaną opinię niezbędną do dalszego wykonywania obowiązków służbowych, a zatem traci atrybut konieczny do pozostawania w szeregach służby. To z kolei sprawia, że w interesie służby, polegającym na wykonywaniu zadań wyłącznie przez osoby spełniające wszystkie wymagania stawiane przez ustawę, leży wydalenie go ze służby. Funkcjonariusze, aby móc skutecznie wykonywać swoje zadania, muszą pozostawać poza jakimikolwiek podejrzeniami o prowadzenie działalności sprzecznej z prawem.
Już samo wszczęcie przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego, dotyczącego popełnienia przestępstw ściganych z oskarżenia publicznego sprawia, że traci on nie tylko zaufanie organu, ale również autorytet oraz wiarygodność w odbiorze społecznym, które to elementy są niezbędne do właściwego i skutecznego wykonywania obowiązków służbowych. Nie sposób bowiem uznać, by funkcjonariusz, przeciwko któremu wszczęto postępowanie karne o popełnienie czynów o tak znacznym ciężarze gatunkowym, dawał rękojmię prawidłowego i rzetelnego wykonywania zadań nałożonych na Służbę Celno-Skarbową.
Zdaniem organu natura zarzucanych P.K. przestępstw stoi w sprzeczności z charakterem pełnionej służby i specyfiką powierzonych zadań, uniemożliwiając tym samym dalsze utrzymywanie stosunku służbowego z funkcjonariuszem. Organ podkreślił, że dyrektor izby, realizując politykę kadrową w podległej mu jednostce i czuwając nad zabezpieczeniem właściwej realizacji zadań nałożonych przez ustawodawcę, ma możliwość oceny kadry pod kątem spełniania ustawowych przesłanek, w tym nie tylko wymogu niekaralności, ale również nieposzlakowanej opinii. Funkcjonariusz, który powyższych kryteriów nie spełnia, nie daje gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych.
Szef KAS podał, że za zasadnością zwolnienia P.K. ze służby przemawiają również względy natury organizacyjnej. Funkcjonariusz z uwagi na prowadzone postępowanie karne decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] został zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych na okres 3 miesięcy. Decyzją z [...] lutego 2019 r. okres zawieszenia został przedłużony do czasu zakończenia postępowania karnego. Zawieszenie w czynnościach służbowych funkcjonariusza powoduje, że jest on nieobecny w służbie, a co się z tym wiąże, nie realizuje obowiązków służbowych. W interesie społecznym leży to, żeby czynności służbowe były wykonywane. Skoro ustawodawca kierując się interesem społecznym uznał, że funkcjonariusz powinien zostać zawieszony w pełnieniu obowiązków w związku z wszczęciem przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego (w tym przypadku podejrzenie o popełnienie przestępstw związanych z realizacją obowiązków służbowych), to nie sposób przyjąć, że w tym interesie zasadnym byłoby powierzenie funkcjonariuszowi innych zadań w służbie mimo toczącego się postępowania karnego.
Istotnym zaś jest fakt, że nieobecność w służbie funkcjonariusza, będąca w rozpatrywanej sprawie następstwem zawieszenia w czynnościach służbowych, negatywnie wpływa na sprawną realizację zadań oraz dezorganizuje pracę komórki organizacyjnej w zakresie jakości i terminowości wykonywanych zadań. Warto zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 319/07, w którym stwierdzono, że w określonym stanie faktycznym sprawy, długotrwałe, powtarzające się nieobecności funkcjonariusza w służbie mogą mieć istotne znaczenie przy ustaleniu zagrożenia dla dobra służby. Wymagają one bowiem podejmowania przez organ stałych działań organizacyjnych (wyznaczanie zastępstw, oddawanie wolnych dni za pełnienie przez innych funkcjonariuszy służby w ponadnormatywnym wymiarze służby), mogą zatem dezorganizować pracę tej służby i uniemożliwiać wywiązywanie się przez nią z ustawowych obowiązków.
Szef KAS podkreślił, że należy mieć na względzie określone przez niego priorytetowe zadania KAS. W tym kontekście kluczowego znaczenia nabiera odpowiednie zasilenie etatowe komórek realizujących zadania kontrolne. Z jednej strony nie można dopuścić do pogorszenia sprawności obsługi ruchu i obrotu towarowego w oddziałach celnych, z drugiej strony należy stworzyć struktury przeznaczone do walki z przestępczością ekonomiczną. Ważnym priorytetem jest także właściwa obsada oddziałów celnych granicznych. Konsekwencją niedoborów etatowych na przejściach granicznych są negatywne zjawiska, takie jak wydłużony czas oczekiwania, generowanie godzin nadliczbowych, wydłużenie czasu odpraw, niedostosowanie obsady do realnego obciążenia ruchem, niezadowolenie podróżnych, interwencje służb współpracujących. Jednostki graniczne funkcjonują w niepełnych obsadach kadrowych, co w powiązaniu z absencją chorobową czy zawieszeniem w pełnieniu obowiązków służbowych, utrudnia zapewnienie wymaganej obsady kadrowej na poszczególnych zmianach, a tym samym ogranicza możliwość sprawnego działania.
Dalsze przedłużanie tak niedogodnej sytuacji, jaką byłoby utrzymanie stanu zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych, grozi dezorganizacją pracy i niemożnością właściwego wykonywania nałożonych na Służbę Celno-Skarbową zadań.
Istotne znaczenie w sprawie ma również aspekt finansowy. Należy bowiem wskazać, że przez cały okres zawieszenia funkcjonariusz otrzymuje 50% uposażenia nie wykonując żadnych obowiązków służbowych. Przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych nakładają na dyrektora izby administracji skarbowej, jako kierującego jednostką sektora finansów publicznych, obowiązek wydatkowania środków publicznych w sposób celowy i oszczędny oraz umożliwiający terminową realizację zadań. Pobieranie przez funkcjonariusza 50% uposażenia w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych nie może być uznane za wydatkowanie zgodne z celami powołanej wyżej ustawy mając na względzie, że funkcjonariusz w tym czasie nie przyczynia się do realizacji zadań nałożonych na Służbę Celno-Skarbową.
Organ stwierdził, ze podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące naruszenia art. 178 ust. 4 w zw. z art. 180 ust. 1 pkt 9 ustawy o KAS, poprzez wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby w sytuacji, gdy wciąż w mocy pozostawała decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] lutego 2019 r. nr [...], na mocy której przedłużono mu okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, nie zasługują na uwzględnienie. Okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych nie jest okresem gwarancyjnym, w którym funkcjonariusz objęty jest ochroną przed zwolnieniem ze służby, aż do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia jego sprawy. Przepisy ustawy o KAS pozwalają właściwym organom zwolnić funkcjonariusza nawet wówczas, gdy nie zostało zakończone postępowanie karne, będące podstawą zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Istotny bowiem jest upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, a także nieustąpienie przyczyn, które stanowiły podstawę zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych.
Obie ww. przesłanki z art. 180 ust. 1 pkt 9 ustawy o KAS w rozpatrywanej sprawie wystąpiły, choć funkcjonariusz pozostawał w zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych od [...] listopada 2018 r., zaś postanowienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwolnienia P.K. ze służby zostało wydane [...] grudnia 2019 r. Ważne jest, że postępowanie karne, będące podstawą jego zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, nie zostało zakończone w dacie podejmowania decyzji przez organ pierwszej instancji.
Wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, w rozpatrywanej sprawie nie występuje również zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a zatem, nie zachodzi podstawa do zawieszenia postępowania objętego zaskarżoną decyzją do czasu zakończenia postępowania karnego. Z zagadnieniem wstępnym mamy do czynienia wówczas, gdy bez rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, nie jest możliwe podjęcie decyzji administracyjnej w konkretnym przedmiocie, a w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi.
W rozpoznawanej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS, który nie miał w tym przypadku zastosowania. Decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie zwolnienia P.K. ze służby została wydana na podstawie art. 180 ust. 1 pkt 9 ustawy o KAS, a nie art. 180 ust. 1 pkt 8 tej ustawy. W zaistniałej sytuacji organ pierwszej instancji przed jego zwolnieniem ze służby, nie miał obowiązku uzyskania opinii związku zawodowego funkcjonariuszy. Obowiązek zasięgnięcia opinii organizacji związkowej dotyczy bowiem wyłącznie przypadku, kiedy funkcjonariusz zwalniany jest ze służby w trybie art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS (por. art. 180 ust. 3 ustawy), co w tej sprawie nie miało miejsca.
W ocenie Szefa KAS w sprawie nie naruszono także przepisów postępowania. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] zgodnie z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. W swoim rozstrzygnięciu wskazał przepisy prawa materialnego, na których się oparł.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję P.K. wniósł o jej uchylenie, a także uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, a następnie umorzenie w całości postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 178 ust. 4 w zw. z art. 180 ust. 1 pkt 9 ustawy o KAS, poprzez ich błędne zastosowanie, w przypadku gdy w toczącym się w sprawie zawieszenia go w czynnościach służbowych postępowaniu, zaistniały szczególnie uzasadnione okoliczności, wobec których to organy obu instancji powinny przedłużyć postępowanie do czasu zakończenia postępowania karnego prowadzonego przez [...] Wydział Zamiejscowy Departament do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji Prokuratury Krajowej w [...] pod sygn. akt [...], nie zaś wydawać decyzję o zwolnieniu go ze służby w Izbie Administracji Skarbowej w [...],[...] Urzędzie Celno-Skarbowym w [...] – Delegatura w [...], przy czym w momencie wydania zaskarżonej decyzji wciąż w mocy pozostawała decyzja Dyrektora Izy Administracji Skarbowej w [...] z [...] lutego 2019 r. nr [...], na podstawie której, w oparciu o art. 178 § 4 ustawy o KAS, przedłużono mu okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego,
- b) art. 180 ust. 1 pkt 9 ustawy o KAS, poprzez błędne zastosowanie i wydanie decyzji przez organy obu instancji o zwolnieniu skarżącego ze służby, z pominięciem faktycznego interesu Służby Celno-Skarbowej oraz interesu skarżącego, jako doświadczonego pracownika, podczas gdy możliwość zastosowania tego przepisu w zakresie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby ma charakter fakultatywny, a nie obligatoryjny,
- c) art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS, poprzez błędne zastosowanie, z pominięciem stanu faktycznego i uznanie, że zachowanie skarżącego, mimo braku w obecnym postępowaniu jakichkolwiek dowodów, nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, jest to o tyle istotne, iż jego zdaniem nie dopuścił się zarzucanych mu przez organy ścigania czynów przestępczych, zaś swoją niewinność dowiedzie w trwającym postępowaniu karnym,
- d) art. 180 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 180 ust. 3 ustawy o KAS, poprzez ich błędne zastosowanie i oparcie w szczególności na podstawie materialnej zawartej w art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS, w przypadku gdy organ pierwszej instancji, co pominął organ odwoławczy, nie uzyskał obligatoryjnej opinii związku zawodowego funkcjonariuszy na jego temat.
- 2. przepisów postępowania, tj.:
- a) art. 138 § 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji,
- b) art. 8 K.p.a., poprzez działanie organów obu instancji w sposób wpływający na pogłębienie braku zaufania stron dla działania organów administracji publicznej z uwagi na pominięcie okoliczności, jakie powinny zbadać w sprawie, w szczególności podstawy materialnej zawartej w art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS, w przypadku gdy organ pierwszej instancji nie uzyskał obligatoryjnej opinii związku zawodowego funkcjonariuszy na temat skarżącego oraz z uwagi na pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji faktycznego interesu Służby Celno-Skarbowej oraz skarżącego, jako doświadczonego pracownika, w drodze błędnego uznania, iż jego zachowanie, mimo braku jakichkolwiek dowodów, nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych,
- c) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy, a także podjęcia wszelkich możliwych czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności z uwagi na pominięcie przez organy obu instancji podstawy materialnej zawartej w art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS,
- d) art. 80 K.p.a., poprzez dokonanie ustaleń faktycznych z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, bez należytego rozważenia całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności na pominięcie podstawy materialnej zawartej w art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS,
- e) art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez brak zawieszenia postępowania objętego zaskarżoną decyzją do czasu zakończenia postępowania karnego prowadzonego obecnie na etapie postępowania przygotowawczego przez [...] Wydział Zamiejscowy Departament do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji Prokuratury Krajowej w [...] pod sygn. akt [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację faktyczną i prawną zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny, czy zaistniały podstawy do zwolnienia P.K. ze służby.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 180 ust. 1 pkt 9 ustawy o KAS, zgodnie z którym funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia.
Aby zatem możliwym stało się zwolnienie funkcjonariusza w oparciu o powyższą normę prawną, muszą zostać spełnione łącznie dwie przesłanki: 1) funkcjonariusz musi być zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych przez okres przekraczający 12 miesięcy, 2) nadal muszą istnieć podstawy zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych.
Regulacja zawarta w tym przepisie oznacza, że ustawodawca funkcjonariuszom zawieszonym w czynnościach służbowych zapewnił ochronę przed zwolnieniem ze służby, jednakże określił, że przyznane gwarancje mają charakter czasowy i maksymalnie obejmują okres 12 miesięcy zawieszenia. Po upływie tego okresu organ uzyskuje możliwość zwolnienia zawieszonego funkcjonariusza ze służby, przy czym jest zobowiązany do ustalenia, czy nie ustała przyczyna będąca podstawą zawieszenia. Istnienie w obrocie prawnym decyzji o przedłużeniu funkcjonariuszowi okresu zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego nie uniemożliwia wydania decyzji o zwolnieniu go ze służby. Okres zawieszenia w czynnościach służbowych nie jest bowiem okresem gwarancyjnym, w którym funkcjonariusz jest objęty ochroną przed zwolnieniem ze służby aż do czasu prawomocnego zakończenia jego sprawy w postępowaniu karnym.
W świetle o art. 180 ust. 1 pkt 9 ustawy o KAS, decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby ma charakter fakultatywny i jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego ("można zwolnić"). Podlega ona pod kontroli Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony. Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem decyzji, a nie celowość jej podjęcia. Kontrola tego rodzaju decyzji przez Sąd polega na ustaleniu, czy wydanie decyzji na podstawie obowiązujących przepisów prawa było dopuszczalne, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz, czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 K.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela.
Przyznany organowi luz decyzyjny może być również częściowo determinowany już w samej treści przepisu upoważniającego organ do działania na zasadzie uznania administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdyż jak wyżej wskazano, regulacja przewidziana w art. 180 ust. 1 pkt 9 ustawy o KAS przewiduje podjęcie decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w ramach uznania administracyjnego, a zatem sam wybór rozstrzygnięcia dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza granicami kontroli sądowej.
W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że P.K. w związku z prowadzonym przeciwko niemu postępowaniem karnym o popełnienie przestępstw umyślnych z art. 228 § 3, art. 271 § 3 K.k. i art. 18 § 3 K.k. w zw. z art. 286 § 1 K.k. w zw. z art. 11 § 2 K.k. w zw. z art. 12 K.k. w zw. z art. 65 § 1 K.k. oraz z art. 18 § 3 K.k. w zw. z art. 20 § 2 K.k.s. w zw. z art. 76 § 2 K.k.s. i art. 56 § 2 K.k.s. w zw. z art. 62 § 2 K.k.s. w zw. z art. 6 § 2 K.k.s. i art. 7 § 1 K.k., został zawieszony decyzją Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] listopada 2018 r. nr [...] został zawieszony w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy. Okres zawieszenia został następnie przedłużony decyzją Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] lutego 2019 r. nr [...] do czasu zakończenia postępowania karnego.
Ponadto z ustaleń uzyskanych w Prokuraturze Krajowej w [...] (ostanie pismo z [...] listopada 2019 r.) wynika, że śledztwo o sygn. akt [...] przeciwko skarżącemu postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. zostało przedłużone do [...] grudnia 2019 r. Zaplanowano też wystąpienie z wnioskiem o przedłużenie terminu postępowania przygotowawczego na dalszy czas oznaczony. Prokuratura Krajowa w [...] poinformowała również, że wobec P.K. nadal stosowane są środki zapobiegawcze w postaci poręczenia majątkowego i zawieszenia w czynnościach służbowych funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Zostały zatem spełnione przesłanki fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby, określone w art. 180 ust. 1 pkt 9 ustawy o KAS. Nie ulega bowiem wątpliwości, że upłynął 12-miesieczny okres zawieszenia P.K. w pełnieniu obowiązków służbowych oraz nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia wobec toczącego się postępowania karnego.
Podejmując decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Przytoczone przez niego motywy w dostateczny sposób uzasadniają podjęte rozstrzygnięcie. Organ dokładnie wyjaśnił na czym polegał w niniejszej sprawie interes publiczny przemawiający za zwolnieniem skarżącego ze służby i dlaczego uznał jego wyższość nad interesem strony. Podkreślić należy, że skarżący został zawieszony w czynnościach służbowych od [...] listopada 2018 r. Wobec tego 12-miesięczny okres zawieszenia, po upływie którego dopuszczalne było zwolnienie P.K. ze służby upłynął [...] listopada 2019 r., natomiast zwolnienie go ze służby nastąpiło z dniem doręczenia decyzji o zwolnieniu, tj. [...] marca 2020 r. Ponadto przez cały okres zawieszenia P.K. otrzymywał 50% należnego mu uposażenia, nie wykonując w tym czasie żadnych obowiązków służbowych, zaś jego obowiązki w tym czasie wykonywali inni funkcjonariusze.
Etat z uwagi na długotrwałe zawieszenie w czynnościach służbowych nie jest faktycznie wykorzystywany i wykluczone jest zatrudnienie na to miejsce innej osoby, co utrudnia prawidłowe działanie Izby Administracji Skarbowej w [...] oraz podległego jej [...] Urzędu Celno-Skarbowego, poprzez dezorganizację służby i niemożność właściwego wykonywania zadań.
Zwrócić należy uwagę, że służbę w Służbie Celno-Skarbowej mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 151 pkt 5 ustawy o KAS). "Poszlaka" w języku polskim oznacza podejrzenie, natomiast "nieposzlakowany" to ten, któremu nie można nic zarzucić, przypisać, nieskazitelny. Powyższe pojęcie odnosi się zarówno do sfery życia prywatnego, jak i zawodowego. Zatem utratą przymiotu "nieposzlakowanej opinii" jest nie tylko karalność danej osoby. Może ją bowiem spowodować także – w konkretnych okolicznościach – znalezienie się tej osoby w kręgu podejrzeń bądź insynuacji. Samo objęcie funkcjonariusza aktem oskarżenia dotyczącym popełnienia przestępstwa ściganego z urzędu oraz charakter takiego czynu, mogą zatem uzasadniać stanowisko organu o utracie przez funkcjonariusza powyżej wskazanego przymiotu. To z kolei – do czasu ostatecznego oczyszczenia funkcjonariusza ze stawianych zarzutów – dyskwalifikuje go jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych.
Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Służbie Celno-Skarbowej musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Musi mieć on także świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z pewnymi przywilejami, ale i ze zwiększonymi obowiązkami oraz pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Funkcjonariuszom tej służby przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, jednak nie ma ona charakteru bezwzględnego i nie sięga ona tak daleko, jak tego oczekuje skarżący.
Zatem dalsze pozostawanie w służbie P.K., zawieszonego w czynnościach, których nie pełni przez okres wykraczający poza ustalony przez ustawodawcę maksymalny 12-miesięczny okres ochronny, stanowi realne i bardzo istotne zagrożenie dla interesu społecznego, gdyż w oczywisty sposób zakłóca pracę służb omawianej formacji i w znacznym stopniu wpływa na możliwość rzetelnego wywiązywania się przez te służby z powierzonych im zadań publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 390/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu organy należycie wyważyły interes społeczny i słuszny interes strony oraz w sposób przekonujący umotywowały swoje rozstrzygnięcia podnosząc, że niepełnienie obowiązków służbowych przez funkcjonariusza przez tak długi okres ujemnie wpływa na wypełnianie przez jego jednostkę organizacyjną ustawowych zadań należących do Służby Celno-Skarbowej. Ponadto wskazały, że podejmując swe rozstrzygnięcia kierowały się dobrem służby i przez ten pryzmat musiał być oceniany słuszny interes skarżącego. Wyjaśniły również, że przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu funkcjonariusza był interes społeczny, pojmowany jako troska o dobro wspólne, które wymaga zapewnienia prawidłowej realizacji zadań nałożonych na Krajową Administrację Skarbową, co zostało określone w przepisie art. 1 ust. 1 ustawy o KAS. tzn. dobro Służby Celno-Skarbowej.
Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 178 ust. 4 w zw. z art. 180 ust. 1 pkt 9 ustawy o KAS, poprzez wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby w sytuacji, gdy wciąż w mocy pozostawała decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] lutego 2019 r. nr [...], na mocy której przedłużono mu okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, należy stwierdzić, nie może on odnieść skutków. Słusznie organ wyjaśnił w zaskarżonej decyzji, że okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych nie jest okresem gwarancyjnym, w którym funkcjonariusz objęty jest ochroną przed zwolnieniem ze służby, aż do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia jego sprawy. Przepisy ustawy o KAS pozwalają właściwym organom zwolnić funkcjonariusza nawet wówczas, gdy nie zostało zakończone postępowanie karne, będące podstawą zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych.
Istotny bowiem jest upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, a także nieustąpienie przyczyn, które stanowiły podstawę zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych. Obie ww. przesłanki z art. 180 ust. 1 pkt 9 ustawy o KAS w rozpatrywanej sprawie wystąpiły, albowiem funkcjonariusz pozostawał w zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych od [...] listopada 2018 r., zaś postanowienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwolnienia P.K. ze służby zostało wydane [...] grudnia 2019 r. Istotna jest również w sprawie okoliczność, że postępowanie karne będące podstawą zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych nie zostało zakończone w dacie podejmowania decyzji przez organ pierwszej instancji.
Podkreślić należy, że ustawodawca, wprowadzając możliwość podjęcia decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby, wobec którego postępowanie karne, pomimo upływu 12 miesięcy, wciąż trwa, wskazał na ewentualność rozwiązania takiej sytuacji, pozostawiając w tym względzie swobodę organom administracji. Z pewnością prawodawca dostrzegł więc w tego rodzaju sytuacjach potrzebę ochrony interesu służby (interesu społecznego), jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku. Jednak fakultatywność zwolnienia ze służby nie może automatycznie stanowić zakazu zwolnienia funkcjonariusza ze służby przed upływem okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Ewentualność takiej decyzji organu jest bowiem wyrazem woli samego ustawodawcy, który mocą art. 180 ust. 1 pkt 9 ustawy o KAS daje do zrozumienia, że zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych nie powinno trwać w nieskończoność, biorąc pod uwagę czasochłonność czynności podejmowanych przez organy ścigania i charakter zarzutów.
Zgodzić się należy z organem, że w przedmiotowej sprawie nie naruszono art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., ponieważ nie występuje tu zagadnienie wstępne, a zatem, nie zachodzi podstawa do zawieszenia postępowania objętego zaskarżoną decyzją do czasu zakończenia postępowania karnego. Zgodnie z ww. przepisem, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Analizując problem zagadnienia wstępnego w konkretnej sprawie, należy mieć na względzie przepisy materialnego prawa administracyjnego, stanowiące podstawę prowadzonego postępowania. To ich brzmienie pozwala ustalić, czy istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Z zagadnieniem wstępnym mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy bez rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, nie jest możliwe podjęcie decyzji administracyjnej w konkretnym przedmiocie.
W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Warto ponadto wskazać, że postępowanie prowadzone w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Służbie Celno-Skarbowej w związku z upływem 12-miesięcznego okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, zostało wszczęte z urzędu w trybie art. 180 ust. 1 pkt 9 ustawy o KAS. Chociaż decyzja wydawana w tym trybie ma charakter uznaniowy, to jednak wynikająca z tej normy prawnej możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby wcale nie uprawnia do twierdzenia, że rozstrzygnięcie podejmowane w postępowaniu karnym, będącym podstawą zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, jest zagadnieniem wstępnym w sprawie zwolnienia ze służby w związku z upływem 12-miesięcznego okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Wystąpienie przesłanek wskazanych w tym przepisie nie uzależnia podejmowanego w omawianym trybie rozstrzygnięcia od decyzji innego organu lub sądu.
W przypadku, gdy przyczyną zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych jest prowadzone postępowanie karne, które nie zostało zakończone, pomimo upływu 12-miesięcznego okresu pozostawania funkcjonariusza w zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, rozstrzygnięcie organu ścigania, czy też sądu karnego nie ma znaczenia prawnego w tej sprawie i nie może być kwalifikowane w kategoriach zagadnienia wstępnego. Skoro bowiem trwająca przyczyna zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, którą w niniejszej sprawie jest niezakończone postępowanie karne, stanowi przesłankę ustawową do podjęcia decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby, gdy upłynął 12-miesięczny okres pozostawania funkcjonariusza w zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, to nie ma zależności między rozstrzygnięciem organu ścigania, czy sądu karnego, a możliwością wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 180 ust. 1 pkt 9 ustawy o KAS. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.
Nie doszło również do naruszenia przepisu art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS, bowiem nie miał on w tym przypadku zastosowania. Decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie zwolnienia P.K. ze służby została wydana na podstawie art. 180 ust. 1 pkt 9 ustawy o KAS, a nie art. 180 ust. 1 pkt 8 tej ustawy. W zaistniałej sytuacji organ pierwszej instancji przed jego zwolnieniem ze służby nie miał obowiązku uzyskania opinii związku zawodowego funkcjonariuszy, który dotyczy wyłącznie sytuacji, kiedy funkcjonariusz zwalniany jest ze służby w trybie art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS (por. art. 180 ust. 3 ustawy), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Za nieuzasadniony należy uznać także zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., art. 8 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz podjęły wszelkie starania niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, czemu dały wyraz w uzasadnieniach podjętych w sprawie rozstrzygnięciach. Wnikliwe rozpatrzenie sprawy nie oznacza jednak, że organy powinny były dać pierwszeństwo argumentom przemawiającym za pozostawieniem skarżącego służbie, przed argumentami przemawiającymi za interesem służby.
Reasumując, kontrola zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych zastosowaną w rozstrzygnięciu podstawą prawną, nie daje Sądowi podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ przy jej wydaniu przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, które mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.
Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. d tej ustawy, jest zwolniony z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych.