Uzasadnienie
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. L. (ur. [...] września 1939 r.) z dnia [...] czerwca 2004 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania dla wyżej wymienionej świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że powyższe świadczenie może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, skarżąca na przestrzeni 65 lat życia posiada udowodniony okres ubezpieczenia wynoszący 1 rok, 9 miesięcy i [...] dni.
Ponadto w latach 1959 – 1965 nie wykonywała ona żadnej pracy, a do powstania całkowitej niezdolności do pracy w grudniu 1969 r., tj. przez prawie 5 lat nie został udowodniony żaden okres pracy potwierdzony opłacaniem składek na ubezpieczenie emerytalno – rentowe. W tym czasie skarżąca korzystała z urlopu wychowawczego, który mógł być uwzględniony w wymiarze nieprzekraczającym 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Zdaniem organu, okres urlopu wychowawczego należy traktować jako indywidualny życiowy wybór miedzy rezygnacją z zatrudnienia, a poświęceniem się wychowaniu dzieci.
Zatem – w ocenie organu – nie można tego uznać za szczególne okoliczności, które uniemożliwiłyby skarżącej przezwyciężenie przeszkód w kontynuowaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia ustawowego. Przy rozpatrywaniu sprawy była również brana pod uwagę sytuacja materialna, jednakże nie stanowi ona jedynego kryterium przyznania spornego świadczenia.
We wniosku z dnia [...] października 2004 r. do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, M. L. nie zgodziła się ze stanowiskiem organu administracji i uznała powyższą decyzję za krzywdzącą, opisując dalej swą trudną sytuację.
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] września 2004 r. i w uzasadnieniu powołał się na argumentację podaną już w zaskarżonej decyzji dodając jednocześnie, że na datę orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy w grudniu 1969 r., skarżąca posiadała udowodniony okres składkowy wynoszący 21 miesięcy i [...] dni, a ostatnio udowodniony okres ubezpieczenia przypada na dzień [...] stycznia 1965 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. L. nie zgodziła się z zaskarżoną decyzją i wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu podała, że jej sytuacja materialna jest trudna, a wcześniej zajmowała się wychowaniem i opieką nad dziećmi.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 385/05, oddalił skargę.
W wyniku wniesionej od powyższego wyroku skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1393/05, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podano m.in., że skarżąca zaczęła chorować wcześniej, jeszcze przed orzeczeniem wobec niej całkowitej niezdolności do pracy, a w tym czasie, tzn. w dniu orzeczenia niezdolności do pracy, przebywała na urlopie wychowawczym. Okoliczności te mogą wskazywać, że pogłębiająca się choroba oraz urodzenie dzieci, były właśnie w przypadku skarżącej szczególnymi okolicznościami, o jakich mowa w art. 83 ustawy. Uznanie korzystania z prawa do urlopu wychowawczego za wybór skarżącej, który – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – nie może być uznany za szczególną okoliczność, potwierdza błędną wykładnię tego przepisu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.
Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, a wydane w sprawie decyzje podlegają uchyleniu, albowiem Sąd stwierdził naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z treścią art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), zwanej dalej również ustawą o emeryturach i rentach, ubezpieczonym i pozostałych po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. W świetle powołanego przepisu przyznanie tego świadczenia pozostawiono uznaniowej decyzji Prezesa ZUS.
W postępowaniu w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku stosuje się – zgodnie z art. 124 ustawy o emeryturach i rentach, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes ZUS podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.), jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.).
Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie podejmując w rozpatrywanej sprawie niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dopuścił się naruszenia powyższych reguł procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji ją poprzedzającej przyjął bowiem, że z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których skarżąca mogłaby nabyć uprawnienie do wnioskowanego świadczenia. Stwierdzając powyższe pominął jednakże całkowicie – co znajduje wyraz w uzasadnieniach obu decyzji – że skarżąca zaczęła chorować przed ustaleniem u niej na grudzień 1969 r. całkowitej niezdolności do pracy, gdy miała 30 lat i przebywała na urlopie wychowawczym. Fakt ten potwierdzają, znajdujące się w aktach postępowania administracyjnego, kolejne orzeczenia lekarzy orzeczników ZUS, wskazujące na to, że stan zdrowia M. L. regularnie się pogarszał.
Zatem mimo to, że w tym czasie skarżąca nie była uznana za całkowicie niezdolną do pracy, wyjaśnienia wymagało, czy pogłębiająca się choroba oraz urodzenie dzieci – w jej przypadku – były szczególnymi okolicznościami, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach. Bez wyjaśnienia powyższego nie można było bowiem stwierdzić, ponad wszelką wątpliwość, że skarżąca nie spełnia wszystkich warunków dla przyznania świadczenia w drodze wyjątku.
Oczywiście nie oznacza to, że organ z własnej inicjatywy ma szukać dowodów uzasadniających przerwy w zatrudnieniu, jednakże nie może pozbawiać strony możliwości, która przecież zasygnalizowała powyższe okoliczności, wypowiedzenia się i przedstawienia argumentów na istnienie okoliczności, które mógłby następnie przeanalizować pod kątem szczególnych okoliczności.
Podkreślenia wymaga, iż możliwość decydowania według uznania nie oznacza, że Prezes ZUS ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę podczas rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia. Na organie prowadzącym postępowanie administracyjne, również działającym w ramach uznania administracyjnego, ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z akt sprawy i uzasadnienia decyzji wynika, że Prezes ZUS nie zbadał wyczerpująco wszystkich okoliczności faktycznych niniejszej sprawy i w konsekwencji nie dopełnił obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na obiektywną i wnikliwą jego ocenę. Uznaniowość Prezesa ZUS w przyznawaniu świadczeń w drodze wyjątku nie oznacza, że organ ten może dowolnie stosować reguły procesowe określone w k.p.a.
Należy dodać, że uwzględnienie skargi nie oznacza, że Sąd przesądza o istnieniu podstaw do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, ale wadliwość postępowania dowodowego pozwala przyjąć, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezesa ZUS zostały wydane z mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszeniem art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 132 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.