Uzasadnienie
|Wyrokiem z 22 lipca 2011 r., I SA/Wa 2395/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. G. i S. G.,|
|stwierdził nieważność uchwały Zarządu Dzielnicy [...] z [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do wynajęcia lokalu| |mieszkalnego. |
|W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd stwierdził, że zaskarżenie powyższej uchwały Zarządu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 | |r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) do sądu administracyjnego jest dopuszczalne. Istniejące w | |orzecznictwie kontrowersje co do możliwości zaskarżania tego typu uchwał do sądu administracyjnego zostały ostatecznie przesądzone w | |uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2010 r., I OPS 4/08 (ONSAiWSA 2008/6/90), w której Sąd stwierdził, że uchwała | |Zarządu Dzielnicy [...], odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu | |gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu | |administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami | |administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). |
|Skarżący dopełnili także, wynikającego z art. 101 ust. 1 u.s.g., wymogu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowali | |termin do wniesienia skargi, a ich legitymacja skargowa, oparta na interesie prawnym, nie budzi wątpliwości Sądu. Normą prawną, z | |której ten interes należy wyprowadzić są bowiem przepisy § 4 oraz § 5 uchwały Rady [...] z [...] lipca 2009 r. nr [...] w sprawie zasad | |wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]), ustanawiające | |uprawnienie do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu [...]. Przepisy tej uchwały stanowiły jednocześnie | |materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy [...] z [...] maja 2010 r. |
|Uchwała Rady [...] w § 4, określała ogólne przesłanki, uprawniające do zawarcia najmu lokalu mieszkalnego. Były to: bezdomność albo | |pozostawanie w trudnych warunkach mieszkaniowych, za które uznaje się zamieszkiwanie za zgodą właściciela w lokalu, w którym na osobę | |przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkaniowej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi| |w rozumieniu przepisów prawa budowlanego (pkt 1), a nadto nieprzekroczenie średnim miesięcznym dochodem w gospodarstwie domowym minimum| |dochodowego przypadającego na jednego członka tego gospodarstwa (pkt 2). W § 5 uchwała ta jednocześnie określa krąg osób, które mogą | |uzyskać najem lokalu mimo niespełniania przesłanek wymienionych w § 4. |
|Jedną z grup osób, które nie muszą spełniać przesłanki odnoszącej się do kryterium metrażu, są lokatorzy zamieszkujący w lokalach | |znajdujących się w budynkach prywatnych, którzy byli zobowiązani do uiszczania czynszu regulowanego, którym wypowiedziano umowę najmu | |na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu | |cywilnego (Dz. U. nr 71, poz. 733 ze zm.). W ocenie organu przepis ten jednak, z uwagi na to, że w swojej treści odnosi się do osób | |opłacających czynsz regulowany, może mieć zastosowanie wyłącznie do tych lokatorów, którzy umowy najmu zawarli przed wejściem w życie | |ww. ustawy (tj. przed [...] lipca 2001 r.). Ustawa ta bowiem zniosła pojęcie "czynszu regulowanego".
Tym samym osób, które zawierały | |umowy najmu po jej wejściu w życie, jako że nie były nigdy zobowiązane do uiszczania takiego czynszu, ww. przepis nie dotyczy. Z tego | |też względu nie mógł on mieć także zastosowania do B. i S. G., którzy umowę najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. zawarli [...] sierpnia | |2002 r. |
|W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Uzyskiwana w gospodarstwie domowym małżonków G. wysokość średniego miesięcznego | |dochodu była na poziomie nieprzekraczającym minimum dochodowego, o którym mowa w § 4 pkt 2 uchwały [...]. (w dacie składania wniosku | |wynosiło ono 1404,21 zł). Średni miesięczny dochód, przypadający na jednego członka gospodarstwa domowego skarżących, wynosił zaś w tym| |czasie [...] zł. Powierzchnia wynajmowanego obecnie przez nich lokalu mieszkalnego przekracza określoną w § 4 pkt 1 uchwały minimalną | |powierzchnię (6 m2 na członka gospodarstwa domowego), kwalifikowaną przez uchwałodawcę jako trudne warunki mieszkaniowe. Wynosi ona | |bowiem w ich przypadku [...] m2. Poza sporem pozostaje także fakt wypowiedzenia skarżącym przez prywatnego właściciela umowy najmu | |lokalu, z przyczyn określonych w art. 11 ust. 5 ustawy o ochronie praw lokatorów. |
|W ocenie Sądu interpretacja § 5 ust. 2 pkt 1 uchwały Rady [...], umożliwiającego określonym w nim osobom zawarcie umowy najmu lokalu | |komunalnego, mimo niespełniania określonej w § 4 pkt 1 przesłanki zajmowanego metrażu, dokonana przez Zarząd Dzielnicy [...], oparta | |wyłącznie na regułach wykładni językowej, jest całkowicie błędna. Przede wszystkim nieuprawnione jest przypisywanie użytemu w tym | |przepisie zwrotowi "czynsz regulowany" znaczenia jakie nadawała mu nieobowiązująca już ustawa z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i | |dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1998 r. nr 120, poz. 787 ze zm.) i wywodzenie na tej podstawie, że adresatem normy, zawartej w tym | |przepisie, są wyłącznie osoby, które umowy najmu zawarły w okresie obowiązywania tejże ustawy. Wszak, uchwała Rady [...] wydana została w| |oparciu o upoważnienie, zawarte w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, która to ustawa uchyliła wspomnianą ustawę z 1994 r.| |Uchwalenie zatem [...] lipca 2009 r. przez Radę [...] aktu prawa miejscowego, regulującego zasady wynajmowania lokali mieszkalnych | |wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta, nastąpiło w sytuacji, gdy czynsz regulowany, jako instytucja prawna, w obowiązującym | |systemie prawnym już nie występował.
W tym stanie rzeczy interpretacji zastosowanego w § 5 ust. 2 pkt 1 uchwały zwrotu "czynsz | |regulowany" i odkodowania zawartej w tym przepisie normy dokonać należy sięgając do reguł wykładni celowościowej. Ratio legis tego | |przepisu była pomoc osobom, które znalazły się bez własnej winy w szczególnie trudnej sytuacji, w wyniku wypowiedzenia im umowy najmu | |po przejęciu budynków, w których znajdują się zajmowane przez nich lokale przez właścicieli prywatnych. Pomoc ta polegała na | |złagodzeniu w stosunku do nich kryteriów uprawniających do zawarcia umowy najmu i kierowana jest ona do osób, którym uprzednio organy | |gminy wynajęły będące w ich zasobach mieszkaniowych lokale. Uwzględniając cel tej regulacji, przyjąć należy, że "czynszem regulowanym" | |w rozumieniu tego przepisu jest czynsz jaki opłacali oni jako najemcy lokalów komunalnych (przed zmianą stosunków własnościowych), | |którego stawki ograniczone były wówczas aktami normatywnymi, a więc były regulowane (pierwotnie uchwałami rady gminy, a obecnie | |zarządzeniami organu wykonawczego gminy), niezależnie od tego w jakim okresie zawarli oni umowy najmu.
Innymi słowy, jest to czynsz | |niebędący czynszem wolnorynkowym. Przyjęcie odmiennej interpretacji tego przepisu prowadziłoby do niedopuszczalnego w demokratycznym | |państwie prawnym odmiennego traktowania osób znajdujących się w identycznej sytuacji prawnej. |
|Za trafnością przedstawionej interpretacji § 5 ust. 2 pkt 1 Uchwały Rady [...] z [...] lipca 2009 r. przemawia jej nowelizacja, dokonana | |[...] czerwca 2011 r., którą wprowadzono m.in. w § 5 dodatkowy ustęp "2a" w brzmieniu: "Postanowienia ust. 1 i 2 mają również | |zastosowanie do lokatorów zamieszkujących w lokalach znajdujących się w budynkach prywatnych, z którymi umowy najmu zawarły jednostki | |organizacyjne Miasta po dniu 10.07.2001 r." |
|Wadliwa interpretacja § 5 ust. 2 pkt 1 uchwały z [...] lipca 2009 r. doprowadziła do nieuzasadnionego niezastosowania tego przepisu przez| |Zarząd Dzielnicy [...] w toku rozpoznawania wniosku B. i S. G., a w konsekwencji do podjęcia zaskarżonej uchwały nr [...] o odmowie | |zakwalifikowania ich do wynajęcia lokalu mieszkalnego, mimo spełnienia przesłanek, określonych w § 4 w zw. z § 5 ust. 2 pkt 1 powołanej| |wyżej uchwały, co oznacza, że podejmując ją organ naruszył te przepisy, a naruszenie to ma charakter rażący. |
|Od wyroku Zarząd Dzielnicy [...] wniósł skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2012 r., sygnatura akt I OSK 2054 /11 Naczelny Sąd| |Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. |
|W uzasadnieniu orzeczenia Sad podał, że zgadza się z orzeczeniem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego i argumentacją zawartą w | |uzasadnieniu. |
|Jeżeli sąd w toku rozpoznania sprawy nie podzieli stanowiska, wyrażonego w uchwale składu powiększonego, może jedynie powstałe | |zagadnienie prawne przedstawić do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi poszerzonemu. Sąd występujący z pytaniem prawnym sam decyduje,| |jaki skład poszerzony uznaje za odpowiedni do rozpoznania powstałego zagadnienia prawnego. Wykładnia zawarta w uchwale abstrakcyjnej | |nie ma więc mocy bezpośrednio wiążącej w konkretnej sprawie. Natomiast wiąże ona wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych w | |sposób pośredni. Uchwała wiąże od daty jej podjęcia, a traci moc tylko na skutek podjęcia na podstawie art. 269 nowej uchwały, | |odmiennie rozstrzygającej problem, którego dotyczyła wcześniejsza uchwała – por. np. Skoczylas A.: Działalność uchwałodawcza Naczelnego| |Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, s. 234-235; Romańska M.: Skuteczność orzeczeń sądów administracyjnych, Warszawa 2010, s. 230. | |Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne obowiązane są je respektować – por. wyr. NSA z 28 lipca | |2005 r., II FSK 576/05, (Lex nr 173249). |
|A zatem jeżeli skład sądzący w sprawie nie stwierdzi zasadności uruchomienia trybu, przewidzianego w art. 269 P.p.s.a., to obowiązany | |jest respektować stanowisko, wyrażone w uchwale składu poszerzonego Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mówiąc innymi słowy, nie można | |skutecznie zarzucić sądowi administracyjnemu złamania prawa, jeżeli zastosował on przepis prawa w znaczeniu nadanym mu uchwałą składu | |poszerzonego Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie można mu również zarzucić uchybienia obowiązującym przepisom, jeżeli podzielił on | |stanowisko zajęte w uchwale składu poszerzonego i nie przedstawił rozstrzygniętego w niej zagadnienia prawnego do rozpoznania przez | |inny skład poszerzony. Wprost przeciwnie, nierespektowanie przez sąd administracyjny obowiązków, wynikających z art. 269 P.p.s.a., jest| |naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). | |Wskazał ponadto, że w sytuacji, gdy zwrot "czynsz regulowany" na skutek zmian ustawodawczych przestał być pojęciem z zakresu języka | |prawnego, przyjęcie przez sąd I instancji, że pod tym pojęciem należy rozumieć czynsz niebędący czynszem wolnorynkowym (czynsz ustalany| |w drodze stosownych aktów lub czynności organów jednostek samorządu terytorialnego), znajduje uzasadnienie w obowiązujących regułach | |wykładni. |
|Odmienna interpretacja § 5 ust. 2 pkt 1 Uchwały [...], zaprezentowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, pozostaje w sprzeczności z zasadą| |równości wobec prawa, która została wyrażona w art. 32 Konstytucji RP i oznacza prawo każdego do równego traktowania przez władze | |publiczne oraz zakaz dyskryminowania w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Zasada ta może być | |rozpatrywana w dwóch aspektach – jako równość w znaczeniu formalnym i jako równość w znaczeniu materialnym. Równość w znaczeniu | |formalnym oznacza konieczność takiego samego traktowania przez prawo wszystkich adresatów norm, bez wprowadzania jakiegokolwiek | |różnicowania. Równość w znaczeniu materialnym polega na tym, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną (w | |rozpoznawanej sprawie - lokatorzy zamieszkujący w lokalach znajdujących się w budynkach prywatnych), mają być traktowane tak samo. | |Jednocześnie tak rozumiana zasada równości dopuszcza możliwość różnego traktowania różnych adresatów lub podmiotów znajdujących się w | |odmiennej sytuacji faktycznej.
Równość w znaczeniu materialnym służy zagwarantowaniu równych szans poszczególnym podmiotom, i żeby ta | |wartość mogła być zapewniona należało dokonać takiej wykładni spornego przepisu, jak to uczynił Sąd I instancji. | |Późniejsza nowelizacja uchwały [...] uchwałą Rady [...] z [...] czerwca 2011 r. (Nr [...]) niczego nie dowodzi, poza tym, że miejscowy | |prawodawca słusznie zdecydował się na usunięcie kontrowersji, jakie powstawały na tle ustanowionych przez niego przepisów w ich | |pierwotnym brzmieniu. |
|W piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. B. G. wezwała Zarząd Dzielnicy [...] do natychmiastowego wykonania powołanego wyżej wyroku. | |Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. organ poinformował wnioskodawców, że wniosek z [...] lutego 2010 r. zostanie przedstawiony do | |zaopiniowania Komisji Mieszkaniowej, a następnie ponownie rozpatrzony przez Zarząd Dzielnicy [...] po uprzednim uzupełnieniu oświadczeń | |złożonych przez P. G. oraz syna K. G., jak również po dostarczeniu zaświadczeń z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, iż w okresie | |październik-grudzień 2011 br. oraz styczeń –marzec 2012 r. były bądź nie odprowadzane składki za S. G. oraz K. G. na ubezpieczenie | |zdrowotne i społeczne |
|Jednocześnie poinformował, że zgodnie z par 22 ust 5 uchwały Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali | |wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...], nieuzupełnienie brakujących dokumentów w ciągu 30 dni od daty otrzymania | |niniejszego pisma może stanowić podstawę do odmowy zakwalifikowania wniosku. |
|W dniu [...] lipca 2012 r. B. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu | |Administracyjnego w Warszawie i w trybie art. 154 par. 1 K.p.a. o wymierzenie organowi grzywny. |
|Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił i zważył, co następuje. |
|Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. | |z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania| |oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub| |czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym| |przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. |
|Wszczęcie postępowania sądowego o zastosowanie środków określonych w komentowanym przepisie ma na celu ukaranie organu za niewykonanie | |wyroków sądowych oraz jego dyscyplinowanie. |
|Istota skargi wszczynającej to postępowanie sprowadza się do żądania zastosowania przez sąd określonych środków. | |Skarga, w której strona żąda wymierzenia grzywny, jest odrębną skargą, wniesioną przez uprawiony podmiot, inną od skargi, w wyniku | |rozpoznania której został wydany wyrok sądu niewykonany przez organ (niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub | |bezczynność organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności). Istotą skargi jest wymierzenie sankcji za | |niewykonanie wyroku sądu administracyjnego. |
|W zależności od charakteru sprawy uwzględnienie skargi może polegać na zastosowaniu jednego lub obu środków prawnych, określonych w | |art. 154 § 1 i 2. Przedmiotem oceny sądu nie może być natomiast zgodność z prawem aktu poprzednio wydanego, którego organ nie wykonał. | |W tym znaczeniu przedmiotem kontroli nie jest żaden akt w rozumieniu art. 3 § 2 P.p.s.a. |
|W postępowaniu wywołanym omawianą skargą sąd administracyjny powinien przede wszystkim ustalić, jak przebiegało postępowanie organu i | |dokonać jego oceny pod kątem, czy ustalone fakty wskazują na bezczynność organu, czy też ta bezczynność jest wynikiem innych | |okoliczności, niezależnych od organu prowadzącego postępowanie. Ustalenia te powinny zostać dokonane w oparciu o nadesłane akta | |administracyjne z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego, istniejącego w dacie wniesienia skargi o wymierzenie grzywny. | |Uprawnionym do wniesienia skargi jest strona, a więc także każdy z uczestników postępowania sądowoadministracyjnego na prawach strony | |(por. art. 12 P.p.s.a.). |
|Przechodząc na grunt sprawy niniejszej, wskazać należy, iż wobec tego, że wniosek i inne dokumenty o wynajęcie lokalu składane były | |ponad dwa lata temu, skarżący zostali poinformowani pismem z dnia [...] marca 2012 r. o konieczności dostarczenia zaświadczeń o swoich | |dochodach za okres IX-XII 2011 r. i I-II 2012 r. oraz zostali wezwani do złożenia stosownych oświadczeń stosownie do uregulowań | |zawartych w Uchwale [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Oświadczenia złożyli B. G., P. G. i K. G.. S. G. i K. G. wskazali jedynie, że nie | |osiągają dochodów, nie określili jednak jakiego okresu ich oświadczenie dotyczy. |
|Pismem z dnia [...] maja 2012 r. organ wezwał S. G. i K. G. do złożenia zaświadczeń z Urzędu Pracy z informacją, czy są bądź nie | |zarejestrowani jako bezrobotni, czy pobierają świadczenia z tego tytułu oraz do złożenia zaświadczenia z ZUS czy były odprowadzane na | |ich rzecz składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne za okres X-XII 2011 r. i I-II 2012 r. Dnia [...] czerwca 2012 r. ww dostarczyli | |zaświadczenie, że nie figurują w rejestrze bezrobotnych. [...] czerwca 2012 r. organ ponownie wezwał do złożenia właściwych zaświadczeń, | |następnie wezwanie zostało ponowione w dniu [...] lipca 2012 r. |
|Wobec przedstawionych okoliczności, w ocenie Sądu, organ cały czas podejmuje czynności aby wykonac zalecenia zawarte w Wyroku | |Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i dlatego nie można zarzucić mu bezczynności, zatem przedmiotowa skarga jest nieuzasadniona. | |Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd | |Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. |