Uzasadnienie
Sprawa zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie następującym stanie faktycznym:
Rada Wydziału [...] w [...] (dalej jako: Rada Wydziału albo organ I instancji) uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. odmówiła nadania dr. n. wet M.F. (dalej także: Skarżący) stopnia naukowego doktora habilitowanego w dziedzinie i dyscyplinie nauk weterynaryjnych. Uchwała została wydana na podstawie artykułu 18 ust. 1, art 18a ust. 11 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (t. j. Dz. U. 2017 poz. 1789) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2017 poz. 1257, dalej jako k.p.a.).
Powyższą Uchwałę Rada Wydziału podjęła w związku z decyzją Centralnej Komisji ds. Stopni i Tytułów z dnia [...] grudnia 2017 r. o uchyleniu Uchwały Nr [...] Rady Wydziału [...] w [...] z dnia [...]czerwca 2017 r. w sprawie odmowy nadania dr. n. wet. M. F. stopnia naukowego doktora habilitowanego w dziedzinie i dyscyplinie nauk weterynaryjnych.
W uchwale z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Rada Wydziału, na podstawie negatywnej opinii z dnia [...] czerwca 2017 r. Komisji Habilitacyjnej powołanej w postępowaniu habilitacyjnym dr. n. wet. M. F. stwierdziła, że nie spełnia on wymagań stawianych kandydatom do stopnia naukowego doktora habilitowanego, zawartych w art. 16 ust. 1 i 2 Ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki z dnia 14 marca 2003 r. (t. j. Dz. U. 2017 poz. 1789) oraz w Rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 1 września 2011 r. w sprawie kryteriów oceny osiągnięć osoby ubiegającej się o nadanie stopnia doktora habilitowanego (Dz. U. nr 196, poz. 1165), a cykl trzech publikacji na temat: "[...]" nie spełnia wymagań w zakresie wartości naukowej cyklu prac stanowiących szczególne osiągnięcie naukowe. Dobór i charakter prac, stanowiących szczególne osiągnięcie naukowe jest niewłaściwy, gdyż dwie prace mają charakter prac przeglądowych, a jedna z nich ma charakter pracy oryginalnej, prace zawierają jedynie hipotetyczne tezy, nie oparte na pogłębionej dokumentacji naukowej i dowodowej, a poruszana w nich problematyka ma znikomą wartość praktyczną dla nauk weterynaryjnych.
W dniu [...] marca 2018 r. Rada Wydziału podjęła także uchwałę nr [...], w której odmówiła nadania dr. n. wet M. F. stopnia naukowego doktora habilitowanego w dziedzinie i dyscyplinie nauk weterynaryjnych. Uchwała została wydana na podstawie artykułu 18 ust. 1, art 18a ust. 11 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (t. j. Dz. U. 2017 poz. 1789) oraz art. 104 § 1 k.p.a. Uzasadnienie uchwały posiadało identyczną treść jak uchwała z tego dnia wydana pod nr [...].
M. F. wniósł odwołanie od uchwały Rady Wydziału nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. Skarżący zarzucił organowi I instancji, że ten nie rozpoznał ponownie sprawy, zgodnie z treścią decyzji Centralnej Komisji ds. Stopni i Tytułów, a dodatkowo podjął kolejną uchwałę w tym samym przedmiocie, w związku z czym w obiegu prawnym znalazły się dwie uchwały (uchwała nr [...] i [...]), kończące jedno postępowanie administracyjne. Ponadto Skarżący zarzucił organowi, że zaskarżona uchwała nie została podpisana przez wszystkich członków gremium podejmującego tę uchwałę, wbrew zasadzie obowiązującej przy podejmowaniu decyzji administracyjnej podejmowanej przez organ kolegialny, tzn. podpisania przez wszystkich członków składu podejmującego określoną uchwałę. Skarżący podniósł, że otrzymał uchwałę, na której widnieje tylko jeden podpis, a z treści uchwały wynika, że w głosowaniu brało udział 25 osób.
Dodatkowo M. F. zarzucił organowi kontynuowanie postępowania administracyjnego wbrew woli wnioskodawcy (pismem z dnia [...] listopada 2016 r. skierowanym do Centralnej Komisji ds. Stopni i Tytułów oraz do Rady Wydziału Skarżący wycofał wniosek z dnia [...] maja 2016 r. o przeprowadzenie postępowania habilitacyjnego – k. 9 akt administracyjnych), co jego zdaniem jest rażącym naruszeniem słusznego interesu strony.
Skarżący wskazał w odwołaniu pismo Centralnej Komisji ds. Stopni i Tytułów (dalej jako: Centralna Komisja albo organ II instancji), nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r., w którym poinformowano go, że jego wniosek z dnia [...] listopada 2016r. w sprawie umorzenia postępowania habilitacyjnego został negatywnie rozpoznany przez Prezydium Komisji. W uzasadnieniu Komisja wskazała, że Skarżący mógł cofnąć wniosek, co jest równoznaczne z żądaniem umorzenia postępowania habilitacyjnego, jednak właściwy na danym etapie postępowania organ administracji publicznej (Centralna Komisja jest nim do czasu powołania komisji habilitacyjnej, a następnie rada jednostki organizacyjnej przeprowadzającej postępowanie habilitacyjne) organ nie jest związany stanowiskiem wnioskodawcy i na zasadzie uznania może umorzyć prowadzone postępowanie albo je kontynuować. Centralna Komisja wskazała, że zasadność odmowy umorzenia postępowania może być weryfikowana wyłącznie w przypadku zaskarżenia ewentualnej uchwały o odmowie nadania stopnia doktora habilitowanego.
Centralna Komisja Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. (nr [...]) utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę Rady Wydziału. Decyzja została wydana na podstawie art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1789) w zw. z art. 179 ust. ustawy z dnia ustawy z 3 lipca 2018 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2018 r. poz. 1669).
W uzasadnieniu Centralna Komisja wskazała, że Rada Wydziału miała formalne i merytoryczne kompetencje do przeprowadzenia postępowania habilitacyjnego, a postępowanie w tej sprawie było przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami. Nadto wyjaśniono, że M. F. jako jednostkę do przeprowadzenia postępowania wskazał we wniosku Państwowy [...] - Państwowy [...] w [...]. Jednostka ta odmówiła przeprowadzenia tego postępowania, po czym Skarżący zwrócił się do Centralnej Komisji o umorzenie postępowania. Centralna Komisja odmówiła poparcia tego wniosku i wyznaczyła Radę Wydziału [...] w [...] do przeprowadzenia tego postępowania.
Odnośnie do zarzutów Skarżącego, dotyczących niezgodności z prawem podjęcia przez Radę Wydziału dwóch uchwał w tej spawie (uchwały nr [...] i [...]) Centralna Komisja wskazała, że postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. stwierdziła, iż takie postępowanie było zgodne z obowiązującymi przepisami. Ponieważ sprawa ponownie była przedmiotem posiedzenia Rady Wydziału w dniu [...] marca 2018 r., na którym w wyniku wydanej decyzji Centralnej Komisji z dnia [...] grudnia 2017 r., przeprowadziła tajne głosowanie dwóch uchwał, pierwszej dotyczącej nadania stopnia doktora habilitacyjnego nauk weterynaryjnych. Spośród 25 członków Rady Wydziału 24 opowiedziało się przeciw. Negatywne głosowanie nad nadaniem stopnia doktora habilitowanego nakłada obowiązek podjęcia uchwały o odmowie nadania stopnia habilitowanego, spowodowało to konieczność głosowania nad wydaniem drugiej uchwały o odmowie nadania stopnia doktora habilitowanego nauk weterynaryjnych, będącej przedmiotem Uchwały nr [...].
Z pośród 25 członków Rady Wydziału 24 opowiedziało się za odmową nadania. Wobec powyższego Centralna Komisja uznała, że zarzut Skarżącego jest bezpodstawny, gdyż uchwała nr [...] nie rozstrzygała sprawy co do istoty, czyniła to dopiero zaskarżona przedmiotowa uchwała nr [...].
Odnośnie do zarzutu M. F., co do podpisania uchwały tylko przez jedną osobę (Dziekana Wydziału), a nie przez wszystkich głosujących członków Rady Wydziału, Centralna Komisja odpowiedziała, że integralną częścią tej uchwały jest załącznik stanowiący podpisaną listę uprawnionych do głosowania członków Rady Wydziału (profesorów i doktorów habilitowanych) obecnych i głosujących w dniu [...] marca 2018 r. nad przyjętą uchwałą nr [...], na której widnieją podpisy wszystkich członków Rady Wydziału biorących udział w głosowaniu.
W odpowiedzi na zarzut, że naruszeniem interesu Skarżącego była odmowa umorzenia postępowania, Centralna Komisja wskazała, iż podjęła taką decyzję uznając na podstawie k.p.a., że postępowanie rozpoczęte na wniosek strony należy na jej wniosek umorzyć, ale pod warunkiem, że nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Podkreślono, że Centralna Komisja oraz sądy administracyjne wskazywały, że postępowanie habilitacyjne ma szczególne znaczenie społeczne, a jego umorzenie po wszczęciu, ewidentnie narusza interes społeczny.
Odnosząc się do zarzutu M. F., iż pomimo zaproszenia na posiedzenie Komisji Habilitacyjnej nie została z nim przeprowadzona rozmowa, organ II instancji zauważył, że podczas posiedzenia Komisji Habilitacyjnej w dniu [...] czerwca 2017 r., wycofany został wniosek o przeprowadzenie rozmowy ze Skarżącym, ponieważ jej członkowie jednomyślnie (wraz z wnioskodawcą prof. J. F.) uznali, iż nie powstały podczas dyskusji uzasadnione wątpliwości, dotyczące dokumentacji osiągnięcia naukowego, aby przeprowadzić ze Skarżącym rozmowę o jego osiągnięciach i planach naukowych, co, zdaniem organu II instancji, nie miało wpływu na treść podjętej uchwały. Dopiero po podjęciu przez Komisję uchwały, M. F. został poproszony na salę i przekazano mu informację o wynikach obrad Komisji.
Odnosząc się do zarzutu, że dwie recenzje w postępowaniu habilitacyjnym są przykładem złamania zasady prawdy obiektywnej oraz odnosząc się do polemiki Skarżącego z recenzjami, organ II instancji zauważył, że zarówno recenzje jak i treść polemiki są subiektywnymi opiniami o osiągnięciu naukowym. Podstawą do podjęcia negatywnej uchwały przez Komisję Habilitacyjną były recenzje kończące się negatywnymi rekomendacjami oraz wszystkie inne osiągnięcia Skarżącego. W ocenie Rzeczoznawcy, Rada Wydziału [...] w [...] podejmując uchwałę [...] w dniu [...] marca 2018 r. o odmowie nadania M. F. stopnia doktora habilitowanego w dziedzinie nauk weterynaryjnych od strony merytorycznej postąpiła kompetentnie i prawidłowo. Głosowania Rady Wydziału jednoznacznie i bez wątpliwości wskazują, iż przedstawione przez Skarżącego osiągnięcie naukowe nie spełnia wymogów zapisanych w art. 16 ust. 1 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki z dnia 14 marca 2003 r., gdyż nie wnosi ono znaczącego wkładu w rozwój nauk weterynaryjnych.
Centralna Komisja wskazała, że opinie komisji habilitacyjnej w sprawie nadania lub odmowy nadania stopnia naukowego nie są objęte dyspozycją przepisu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki, wobec czego przedmiotem odwołania może być tylko końcowa uchwała rady jednostki organizacyjnej odmawiająca nadania stopnia naukowego.
M. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] marca 2019 r.
Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie prawa, tj. niezastosowanie przepisów art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 2 k.p.a. i prowadzenie postępowania oraz wydanie szeregu aktów administracyjnych (uchwał i decyzji), pomimo wystąpienia przesłanki następczej bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w przedmiocie stopnia doktora habilitowanego, związanej z cofnięciem przez niego wniosku o przeprowadzenie przedmiotowego postępowania.
W konsekwencji wniósł o uwzględnienie skargi poprzez:
- 1. stwierdzenie nieważności (ewentualnie uchylenie):
- a) zaskarżonej decyzji Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] marca 2019 r., ozn. [...], utrzymującej w mocy uchwałę Nr [...] Rady Wydziału [...] w [...] z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie odmowy nadania mu stopnia naukowego doktora habilitowanego w dziedzinie i dyscyplinie nauk weterynaryjnych;
- b) postanowienia Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] września 2018 r., ozn. [...] w przedmiocie niedopuszczalności jego odwołania od uchwały Nr [...] Rady Wydziału [...] w [...] z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie nadania stopnia naukowego doktora habilitowanego w dziedzinie nauk weterynaryjnych;
- c) uchwał Rady Wydziału [...] w [...] z dnia [...] marca 2018 r.: Nr [...] w sprawie nadania mu stopnia naukowego doktora habilitowanego w dziedzinie i dyscyplinie nauk weterynaryjnych i Nr [...] w sprawie odmowy nadania mu stopnia naukowego doktora habilitowanego w dziedzinie i dyscyplinie nauk weterynaryjnych;
- d) decyzji Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] grudnia 2017 r., ozn. [...] w przedmiocie uchylenia uchwały Nr [...] Rady Wydziału [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. o odmowie nadania stopnia mu doktora habilitowanego i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia tej samej Radzie Wydziału;
- e) uchwały Nr [...] Rady Wydziału [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie odmowy nadania mu stopnia naukowego doktora habilitowanego w dziedzinie i dyscyplinie nauk weterynaryjnych;
- 2. umorzenie postępowania administracyjnego;
- 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi została rozwinięta kwestia prowadzenia postępowania administracyjnego wbrew woli wnioskodawcy.
W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, potrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zaskarżone orzeczenie musiało zostać wyeliminowane z porządku prawnego.
Najdalej idący ostatecznie zarzut skargi i jej istota sprowadza się do konieczności odpowiedzi na pytanie, jakie znaczenie należało przydać wnioskowi skarżącego o wycofaniu wniosku o wszczęcie przewodu habilitacyjnego.
Zgodzić się należy z poglądem Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów, że przepisy ustawy o stopniach i tytule naukowym nie normują wprost sytuacji cofnięcia wniosku w postępowaniu habilitacyjnym. Nie budzi też wątpliwości, że w takiej sytuacji ma zastosowanie przepis art.105 k.p.a. Problem prawny sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, który z dwóch paragrafów tego przepisu powinien znaleźć zastosowanie w sprawie.
Przepis § 1 znajduje zastosowanie, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Wówczas organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Na podstawie § 2, organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym.
Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne, gdy postępowanie zostało wszczęte, ale okazało się lub stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny (§ 1).
Odnosząc się do tego zagadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 grudnia 2015 r. II OSK 929/14 stwierdził, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem.
Zgodnie bowiem z wyrokiem NSA z dnia 21.08.2018 (I OSK 2356/16), użycie przez ustawodawcę w art. 105 § 1 k.p.a. sformułowania "wydaje" a nie np. "może wydać" oznacza, iż wydanie decyzji o umorzeniu postępowania – w przypadku bezprzedmiotowości postępowania - jest obligatoryjne.
Cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jest równoznaczne z brakiem żądania uprawnionego podmiotu do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej, co oznacza, że przedmiot postępowania, oznaczony we wniosku, przestaje istnieć. Inaczej rzecz ujmując, z chwilą cofnięcia wniosku odpada jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej (przedmiot), co obliguje organ do umorzenia postępowania (tzw. obiektywna konieczność umorzenia postępowania) na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla których doszło do cofnięcia wniosku.
Gdyby nawet przyjąć za Centralną Komisją, że w sprawie miałby zastosowanie przepis art. 105 § 2 k.p.a. (a nie § 1), to i tak organ nie wykazał, jaki ważny interes społeczny przemawiał za prowadzeniem postępowania habilitacyjnego skarżącego pomimo wycofania wniosku. Nie jest wystarczające w tym zakresie stwierdzenie Centralnej Komisji, że postępowanie habilitacyjne ma szczególne znaczenie społeczne, a jego umorzenie po wszczęciu procedury ewidentnie narusza interes społeczny. Należy podkreślić, że pierwsze pismo skarżącego zostało skierowane do organu w krótkim czasie po wszczęciu postępowania ([...] maja - [...] września 2016 r.), gdy nie powołano jeszcze komisji habilitacyjnej i nie podjęto żadnych istotnych czy kosztownych czynności w postępowaniu. Jak podnosi skarżący, opisane działanie Centralnej Komisji naruszyło interes społeczny poprzez wydatkowanie znacznych środków publicznych na sporządzenie recenzji i pokrycie innych kosztów postępowania.
Brak umorzenia postępowania (niezależnie od podstawy prawnej) w przedmiocie nadania stopnia naukowego jest o tyle zaskakujący, że jak wiadomo Sądowi z urzędu, jest to jedna z bardzo nielicznych, jeśli nie jedyna, sytuacja, w której Centralna Komisja prowadziła postępowanie po wycofaniu wniosku przez kandydata do stopnia lub tytułu naukowego. Z tej chociażby przyczyny ocena zaistnienia "interesu społecznego" w prowadzeniu postępowania wymagała szczegółowego uzasadnienia.
Opisana sytuacja faktyczna obligowała Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Podczas ponownego rozpoznawania odwołania skarżącego, organ II instancji pochyli się nad argumentami, dotyczącymi braku analizy i ewentualnie- zastosowania art.105 § 1 k.p.a. z uwagi na cofnięcie przez skarżącego wniosku o przeprowadzenie postępowania w przedmiocie nadania mu stopnia doktora habilitowanego. Zadaniem organu będzie wyjaśnienie, czy nie doszło do wydania decyzji w postępowaniu bezprzedmiotowym następczo. Jeśli jednak, zdaniem organu, zastosowanie znajdował art.105 § 2 k.p.a., konieczne będzie szczegółowe wyjaśnienie przesłanki jego zastosowania w postaci interesu społecznego.