Uzasadnienie
Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., wydaną na podstawie art. 127 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania [...] K. M. (dalej jako skarżący, strona), Szef Sztabu Generalnego Sił Zbrojnych utrzymał w mocy rozkaz personalny Nr [...] Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] maja 2020 roku, odmawiający powołania [...] K. M. (dalej także jako skarżący) do zawodowej służby wojskowej w korpusie szeregowych zawodowych.
Stan sprawy przedstawiał się następująco:
[...] K. M. wnioskiem z dnia [...] listopada 2019 roku wystąpił do Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych o powołanie do zawodowej służby wojskowej w korpusie szeregowych zawodowych w Ośrodku Szkolenia Poligonowego Wojsk Lądowych – [...]. Strona uzyskała zaświadczenie o możliwości wyznaczenia - po uprzednim powołaniu i mianowaniu na odpowiedni stopień wojskowy - na stanowisko obsługa, zaszeregowane do stopnia wojskowego: [...] ([...]).
Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] maja 2020 roku, wydanym na podstawie art. 9 ust. 2 i ust. 3 pkt. 2 oraz art. 10 pkt 3, w związku z art. 12 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 września 2003 roku o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 330, ze zm.), zwanej dalej "ustawą" oraz § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 marca 2010 roku w sprawie powoływania do zawodowej służby wojskowej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1299), odmówił powołania skarżącego do zawodowej służby wojskowej w korpusie szeregowych zawodowych. W uzasadnieniu rozkazu wskazano, że stosownie do dyspozycji art. 9 ust. 2 ustawy, powołanie do zawodowej służby wojskowej może nastąpić, jeżeli przemawiają za tym potrzeby Sił Zbrojnych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy, przez potrzeby Sił Zbrojnych należy rozumieć celowość powołania do zawodowej służby wojskowej.
Powyższy rozkaz personalny został zaskarżony odwołaniem. W wyniku przeprowadzonego przez organ II instancji postępowania uznano, że rozpoznając wniosek żołnierza rezerwy i wydając rozkaz personalny o powołaniu do zawodowej służby wojskowej, organ jest obowiązany do uwzględnienia aktualnych potrzeb Sił Zbrojnych. Pod tym pojęciem, w myśl art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy, rozumie się m.in. celowość powołania do zawodowej służby wojskowej, w ramach liczby stanowisk w poszczególnych korpusach kadry zawodowej Sił Zbrojnych. Konstrukcja cytowanego przepisu wyraźnie wskazuje, iż za celowością powołania do zawodowej służby wojskowej przemawiają potrzeby Sił Zbrojnych, które uwzględnia właściwy organ wojskowy. Przy podejmowaniu decyzji o charakterze uznaniowym, organ rozpoznający wniosek jest uprawniony do swobodnej oceny faktów przy jednoczesnym uwzględnieniu i wyważeniu interesu społecznego (w tym wypadku interesu Sił Zbrojnych).
Organ podkreślił, iż skarżący składając wniosek o powołanie go do zawodowej służby wojskowej, w korpusie szeregowych zawodowych, spełnił warunek określony w art. 12 ust. 2 pkt 3 ustawy, co jest bezsporne. Jednakże z teczki akt personalnych szeregowego wynika, że pełnił on zawodową służbę wojskową w okresie od 2011 roku do 2016 roku w [...] Brygadzie Zmechanizowanej w G.. W opinii służbowej sporządzonej w 2016 roku otrzymał ocenę niedostateczną. Przedmiotowa sytuacja jest zgodnie z art. 111 pkt 6 ustawy obligatoryjną przesłanką zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Ze względu na upływający termin kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej, nie wszczęto procedury zwolnienia szeregowego z zawodowej służby wojskowej (mimo iż otrzymał ocenę niedostateczną w opinii służbowej), poprzestając na zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej z powodu upływu terminu wskazanego w kontrakcie z dniem [...] grudnia 2016 roku.
Z akt sprawy wynika także, że skarżący przebywał na długotrwałym zwolnieniu lekarskim, ponieważ doręczenie opinii służbowej odbywało się w drodze korespondencyjnej, a dodatkowo rozliczenie żołnierza z jednostką wojskową musiało nastąpić w sposób komisyjny. Organ zauważył także, że w systemie ewidencji wojskowej uwidocznione są cztery oceny z opinii służbowych wystawione w stosunku do skarżącego (3 w 2013 r.. 4 w 2014 r. i 2015 r. oraz 2 w 2016 r.); również z egzaminu sprawności fizycznej szeregowy otrzymywał następujące oceny: 4 w 2011 r., 3 w 2012 r, 2 w 2013 r., 4 w 2014 r. i 2015 r. oraz zwolnienie lekarskie w 2016 r.
Z przebiegu służby skarżącego, zdaniem organu, nie wynika aby był on żołnierzem wyróżniającym się, posiadającym szczególne kwalifikacje lub wykazującym predyspozycje do pełnienia zawodowej służby wojskowej. Dlatego organ wojskowy podejmując decyzję o ponownym powołaniu szeregowego do zawodowej służby wojskowej musiał mieć na względzie, czy żołnierz podoła trudom pełnienia zawodowej służby wojskowej w kontekście uprzedniego otrzymywania ocen z opinii służbowych, z których wynika negatywna ocena wykonywania zadań służbowych.
Z treści przepisów pragmatycznych wynika, że stosunek służbowy osób pełniących służbę w formacjach zmilitaryzowanych posiada 4 elementy odróżniające go od innych stosunków prawnych: 1) obowiązek poświęcenia;
- 2) dyspozycyjność i obowiązek podporządkowania;
- 3) szczególne uprawnienia związane z wykonywaniem służby;
- 4) administracyjnoprawne uregulowanie stosunku prawnego żołnierza. Służby zmilitaryzowane wykonują bowiem specyficzne zadania na niezwykle ważnym polu, jakim jest bezpieczeństwo państwa. W wojsku dyspozycyjność jest jednym z podstawowych elementów stosunku prawnego, ponieważ wynika ona z charakteru zadań powierzonych tej formacji, nie może być od nich rozdzielona. Obowiązek poświęcenia i dyspozycyjności żołnierzy zawodowych oznaczają, że są wobec nich stawiane wyższe wymagania niż w stosunku do innych grup zawodowych.
Mając zatem na uwadze, że powołanie do zawodowej służby wojskowej jest fakultatywną czynnością uprawnionego organu, który podejmując decyzję zobowiązany jest do uwzględnienia najlepszych interesów Sił Zbrojnych, oraz ze względu na dotychczasowy przebieg zawodowej służby wojskowej skarżącego oraz otrzymanie oceny niedostatecznej w ostatniej opinii służbowej, organ negatywnie rozpatrzył jego wniosek o ponowne powołanie do zawodowej służby wojskowej.
Organ odniósł się też do argumentacji skarżącego, zawartej w treści odwołania i uznał, że brak w niej nowych okoliczności, które przeważałyby nad negatywną oceną skarżącego, dokonaną przez jego poprzednich przełożonych, oraz która wskazywałaby na istnienie szczególnego interesu Sił Zbrojnych w ponownym powołaniu do zawodowej służby wojskowej żołnierza, który nie podołał stawianym przed nim zadaniom służbowym. W ocenie organu II instancji, pozytywne rozpatrzenie wniosku o powołanie do zawodowej służby wojskowej w korpusie szeregowych zawodowych, naruszałoby wskazane powyżej unormowania prawne oraz pozostawałoby w sprzeczności z potrzebami Sił Zbrojnych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia [...] czerwca 2020 r. Przedmiotowej decyzji zarzucił naruszenie:
- 1) art. 5 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 860), zwanej dalej "ustawą", poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy organy obu instancji zobowiązane były do skierowania strony do wojskowej komisji lekarskiej w celu oceny stanu zdrowia, czego nie uczyniły;
- 2) art. 111 pkt 6 ustawy poprzez jego wadliwe zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki zwolnienia strony z zawodowej służby wojskowej wskutek otrzymania niedostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej;
- 3) art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107, art. 138 § 2 kpa poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Decyzja w sprawie niniejszej była tzw. decyzją uznaniową, w stosunku do której uprawnienia kontrolne Sądu są bardzo ograniczone. Takie stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podkreśla się w nim, że złożenie wniosku w przedmiocie powołania do służby nie jest dla organu wiążące (vide: wyrok NSA z 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1348/05, wyrok NSA z 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1655/11).
Oczywiście korzystanie przez organ z uznania administracyjnego nie oznacza całkowitej dowolności, lecz możliwość (swobodę) wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, że zakres kontroli sądowej decyzji uznaniowych zmierza do ustalenia i oceny, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania i czy nie nosi ona cech dowolności, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem z zachowaniem przepisów postępowania administracyjnego i czy organ uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i czy zebrano wszelkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej.
Oceniając legalność decyzji uznaniowej Sąd musi mieć na względzie, że zakres uznania jest wyznaczony prawem i celem, dla jakiego dane przepisy lub instytucje zostały ustanowione. W przypadku decyzji w przedmiocie powołania do służby, uznanie zostało przyznane organowi w najszerszym zakresie. Dlatego zadaniem Sądu było tylko skontrolowanie w.w. elementów.
Zgodnie z art. 9 ust.1 ustawy, powołanie do zawodowej służby wojskowej następuje: 1) do służby stałej - na czas nieokreślony;
- 2) do służby kontraktowej - na czas określony w kontrakcie. W myśl ust. 2, powołanie do zawodowej służby wojskowej może nastąpić, jeżeli przemawiają za tym potrzeby Sił Zbrojnych.
Jak trafnie zaznaczył NSA w wyroku z dnia 8.10.2014, I OSK 81/14, decyzja o zawarciu nowego kontraktu lub jego odmowie ma charakter uznaniowy. Podstawową przesłanką zawarcia kontraktu są, zgodnie z art. 9 ust. 2 wskazanej ustawy potrzeby Sił Zbrojnych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a tej ustawy. Podmiotem, który decyduje o zawarciu nowego kontraktu, jest wyłącznie organ danej służby zmilitaryzowanej. W uzasadnieniu powołanego wyroku NSA podkreślił, że żołnierze przyjęci do służby mają obowiązek swoim stanem zdrowia gwarantować profesjonalne wykonywanie zadań. Jeżeli żołnierz przystąpił do sprawdzianu i otrzymał ocenę niedostateczną oznacza to, że nie jest w stanie ponieść ciężaru służby.
Przechodząc do analizy sprawy niniejszej, powołanie do zawodowej służby wojskowej może nastąpić, jeżeli przemawiają za tym potrzeby Sił Zbrojnych (zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy). Jest to, jak wyżej zaznaczono, uznaniowa decyzja organu uprawnionego do powołania do zawodowej służby wojskowej, uzależniona od istnienia potrzeby (aktualnego interesu) Sił Zbrojnych. Oceny tej może dokonać tylko organ wojskowy, a nie kandydat do służby- w tym wypadku- skarżący. Organ ma nie tylko prawo, ale i obowiązek uwzględnić wszystkie okoliczności faktyczne po stronie skarżącego i porównać je z interesem Sił Zbrojnych.
W sprawie istotne jest, że skarżący pełnił już zawodową służbę wojskową w okresie od 2011 r. do 2016 r. w [...] Brygadzie Zmechanizowanej w G.. W opinii służbowej sporządzonej w 2016 r. otrzymał ocenę niedostateczną. Ze względu na upływający termin kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej nie wszczęto procedury zwolnienia szeregowego z zawodowej służby wojskowej z uwagi na otrzymanie oceny niedostatecznej w opinii służbowej, poprzestając na zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej z powodu upływu terminu wskazanego w kontrakcie z dniem [...] grudnia 2016 r. Ponadto skarżący przebywał na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. W systemie ewidencji wojskowej widnieją cztery oceny z wystawionych mu opinii służbowych: 3 w 2013 r., 4 w 2014 r. i 2015 r. oraz 2 w 2016 r. Z egzaminu sprawności fizycznej otrzymywał następujące oceny: 4 w 2011 r., 3 w 2012 r., 2 w 2013 r., 4 w 2014 r. i 2015 r. oraz zwolnienie lekarskie w 2016 r. Z przebiegu służby skarżącego nie wynika aby był on żołnierzem wyróżniającym się, posiadającym szczególne kwalifikacje lub wykazującym predyspozycje do pełnienia zawodowej służby wojskowej.
W opisanej sytuacji, rozpoznając wniosek skarżącego, organ powziął uzasadnione wątpliwości, czy podoła on trudom pełnienia zawodowej służby wojskowej w kontekście przebywania na długotrwałych zwolnieniach lekarskich oraz uprzednio otrzymywanych ocen z opinii służbowych, z których wynika negatywna ocena wykonywania zadań służbowych. Zasadnie więc organ przeanalizował przepisy pragmatyczne, z których wynika, że stosunek służbowy w formacjach zmilitaryzowanych charakteryzuje się 1) obowiązkiem poświęcenia;
- 2) dyspozycyjnością i obowiązkiem podporządkowania;
- 3) szczególnymi uprawnieniami związanymi z wykonywaniem służby;
- 4) administracyjnoprawnym uregulowaniem stosunku prawnego żołnierza. Organ trafnie zaznaczył, że służby zmilitaryzowane wykonują bowiem specyficzne zadania na niezwykle ważnym polu, jakim jest bezpieczeństwo państwa.
Sąd w pełni podziela przekonanie organu, że dyspozycyjność jest jednym z podstawowych przymiotów żołnierza, wynika ona z charakteru zadań mu powierzanych, nie może być od nich rozdzielona. Bez wątpienia obowiązek poświęcenia i dyspozycyjności żołnierzy zawodowych oznaczają, że są wobec nich stawiane wyższe wymagania niż w stosunku do innych grup zawodowych.
Skoro zatem podczas poprzedniej służby kontraktowej skarżący wykazał się brakiem dyspozycyjności oraz uzyskał negatywną ocenę wykonywania zadań służbowych, uzasadniona była odmowa powołania go do służby, a zaskarżona decyzja okazała się być trafna.
Odnosząc się do zarzutów skargi, zdaniem Sądu, nie doszło do naruszenia art. 5 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 111 pkt 6 ustawy. Jak zasadnie zauważył organ, dotyczą one uzyskania przez skarżącego oceny niedostatecznej w opinii służbowej w 2016 r. Nie mogą być traktowane jako zarzuty do decyzji Nr [...] Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia [...] czerwca 2020 r. Ocena niedostateczna w opinii służbowej w 2016r. nie podlega w żadnym zakresie weryfikacji, ani sądowej ani nadzorczej przez wyższych przełożonych.
Nie mogą też obecnie podlegać ocenie zarzuty nie skierowania go na wojskową komisję lekarską podczas wystawiania oceny służbowej, a ponadto, jak trafnie zauważył organ, przepisy m. in. art. 26 ustawy nie przewidują konieczności kierowania żołnierza do wojskowej komisji lekarskiej przed sporządzeniem opinii służbowej. Dlatego Sąd nie mógł uznać za trafną argumentację, dotyczącą obowiązku skierowania go do wojskowej komisji lekarskiej przez organy I i II instancji. Podczas rozpatrywania wniosku o powołanie do zawodowej służby wojskowej skarżący został skierowany w oparciu o art. 5 ust. 5 pkt 1 ustawy do rejonowej wojskowej komisji lekarskiej przez wojskowego komendanta uzupełnień w celu orzeczenia zdolności do zawodowej służby wojskowej. Nie miało to jednak żadnego związku z weryfikacją oceny niedostatecznej uzyskanej w opinii służbowej w 2016 r.
Nie doszło, zdaniem Sądu, do naruszenia art. 111 pkt 6, bo przepis ten nie był podstawą orzeczenia o odmowie powołania do zawodowej służby wojskowej. Jak trafnie zauważył organ, w uzasadnieniu decyzji [...] Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia [...] czerwca 2020 r. zasygnalizowano jedynie, że otrzymanie przez skarżącego oceny niedostatecznej w opinii służbowej było przesłanką obligatoryjnego zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej. Jednakże faktyczne zwolnienie skarżącego z zawodowej służby wojskowej nastąpiło na podstawie art. 111 pkt 8 ustawy ze względu na upływ terminu określonego w kontrakcie na pełnienie zawodowej służby wojskowej. W niniejszym postępowaniu nie może być weryfikowane ani kontrolowane.
Ponieważ zaskarżona decyzja okazała się prawidłowa, a zarzuty skargi są chybione, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.