Uzasadnienie
R. S. wniósł skargę na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] czerwca 2020r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] maja 2020r., w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
W dniu 23 marca 2020 r. R. S. przesłał do Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w [...] (OlSW w [...]) wniosek o udostępnienie następującej informacji publicznej: "kopii wszystkich odpowiedzi na skargi uznane za zasadne lub częściowo zasadne z roku 2017".
Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] pismem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 roku wezwał R. S. do wykazania, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W piśmie z dnia 23 kwietnia 2020 roku wnioskodawca nie wskazał interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji. Poinformował, iż nie zgadza się z zakwalifikowaniem żądanej informacji do kategorii informacji publicznej przetworzonej. Zdaniem wnioskodawcy udostępnienie żądanej informacji publicznej wymaga jedynie "odszukania dokumentów i ich anonimizacji",.
Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] decyzją znak [...] z dnia [...] maja 2020 roku odmówił udostępnienia informacji publicznej twierdząc, że wnioskowana informacja udostępnienia "kopii wszystkich odpowiedzi na skargi uznane za zasadne lub częściowo zasadne z roku 2017" w Okręgowym Inspektoracie Służby Więziennej w [...], choć ma charakter informacji publicznej, to ma walor informacji publicznej przetworzonej.
Organ I instancji twierdzi, że informacje nie są wprost dostępne, ich zakres jest szeroki, wymagający zgromadzenia i przeglądu spraw, które we wskazanym okresie zostały załatwione przez Okręgowy Inspektorat Służby Więziennej w [...], następnie ich przekształcenie (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, co wymaga podjęcia takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które zakłócą normalny tok działania organu i utrudnią wykonywanie przez niego zadań określonych w art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 roku o Służbie Więziennej.
W toku postępowania organ ustalił, że w okresie podanym przez wnioskodawcę, do organu wpłynęła duża ilość skarg. Przygotowanie żądanej informacji publicznej wymaga przeprowadzenia analizy, zestawienia, wyciągów z dokumentów o objętości około trzystu kart w celu wyselekcjonowania treści odnoszących się do skarg i zarzutów uznanych za zasadne z usunięciem pozostałych treści oraz usunięcia danych chronionych prawem. Takie usunięcie danych chronionych jest nie tylko czynnością techniczną, polegającą na mechanicznym zaczernieniu imienia i nazwiska osoby, której skarga dotyczy, lecz w dużej mierze czynnością analityczną, połączoną z wysiłkiem intelektualnym, polegającym na uniemożliwieniu identyfikacji występujących tam osób poprzez anonimizację fragmentów tekstu umożliwiających identyfikację osoby a także analizą pod kątem stwierdzenia, czy i jakie informacje chronione prawem się w nich znajdują.
Reasumując wszystkie wymienione czynności prowadzą do wytworzenia nowego dokumentu o odmiennej od pierwotnej postaci. Okręgowy Inspektorat Służby Więziennej w [...] wskazał, iż nie posiada specjalistycznego programu komputerowego służącego do przygotowania pism w celu ich udostępnienia, nie posiada również wyspecjalizowanej w tym zakresie komórki czy pracownika. Poświęcony czas, jak i koszt przygotowania takiego materiału, w sposób istotny obciążałby organ, przekraczający bieżące możliwości kadrowe jednostki. Jednostka nie ma możliwości oddelegowania funkcjonariuszy wyłącznie do wykonywania czynności niezbędnych do przetworzenia informacji publicznej.
R. S. wniósł skargę na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] czerwca 2020r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzje Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] maja 2020r., w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu podnosząc, iż jego wniosek dotyczył podmiotu wykonującego działania o charakterze publicznym, zatem podmiot ten zobowiązany jest do udzielenia informacji w trybie ustawowym. W ocenie skarżącego informacja ta nie stanowi informacji publicznej przetworzonej.
Dyrektor Generalny Służby Więziennej wnosił o oddalenie skargi w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Na wstępie należy wskazać, iż przepis art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.01.112.1198.ze zm., dalej "u.d.i.p.") stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy a ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Jak jasno wskazuje treść tego przepisu może on mieć zastosowanie jedynie do informacji publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W sytuacji, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej organ nie wydaje zaś decyzji odmownej, ani nie stosuje przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. Ograniczenie prawa dostępu, o którym stanowi art.5 u.d.i.p., może przybrać formę inną niż wyłącznie odmowa udostępnienia. Przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie prawa do informacji publicznej nie oznacza bezwzględnego zakazu udostępnienia informacji zawierających tzw. dane wrażliwe. Nawet w sytuacji, gdy dokumenty zawierają takie właśnie dane, mogą one zostać udostępnione w kserokopii, z której usuwa się takie elementy. Należy również wskazać, że pojęcie anonimizacji nie posiada ustawowej definicji, również na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej czy ustawy o ochronie danych osobowych. W ramach stosowania prawa przyjęte zostało natomiast, iż jest, to proces przetwarzania treści w taki sposób, aby uniemożliwić identyfikację osób fizycznych opisanych w udostępnianym dokumencie zawierającym informację publiczną.
Anonimizacja stanowi zatem rodzaj kompromisu pomiędzy prawem do informacji publicznej, a prawem do ochrony danych osobowych. Jak podkreślał Trybunał Konstytucyjny w ramach zderzenia się dwu wartości - z jednej strony konstytucyjnego prawa do informacji, z drugiej prawa do prywatności - nie można bezwzględnie przyznać priorytetu temu pierwszemu. Nie istnieje formuła zagwarantowania obywatelom dostępu do informacji "za wszelką cenę" (zob. wyrok z dnia 19 czerwca 2002 r., sygn. akt K 11/02; OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 43). Prawo dostępu do informacji nie ma bowiem charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m.in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów, w tym przez konstytucyjnie gwarantowane prawo do ochrony życia prywatnego (jej art. 31 ust. 3, art. 61 ust. 3). Możliwość ograniczenia sfery gwarantowanego prawa odnosi się również do art.47 Konstytucji RP, choć przepis ów nie wskazuje bezpośrednio na dopuszczalne ograniczenia.
W tym wypadku bowiem, zgodnie z ustalonym w doktrynie i orzecznictwie stanowiskiem, ograniczenia prywatności mogą znaleźć swoje uzasadnienie przede wszystkim również w regulacji zawartej w ogólnym unormowaniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należało, iż jest ona poprawna.
W pierwszej kolejności należało wyjaśnić, iż w ocenie tut. Sądu przedmiotowy wniosek został skierowany do podmiotu, który w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej jest, co do zasady zobowiązany do udostępniania takiej informacji. Nie budziło także wątpliwości, że przedmiotem wniosku była informacja o charakterze publicznym, gdyż wiązała się z szeroko rozumianą problematyką funkcjonowania organu. Obydwie ww. okoliczności nie były z resztą nigdy kwestionowane przez strony niniejszego postępowania, a więc uznać je należało za przyznane.
Generalną zasadą wyrażoną ustawie z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej jest nieograniczony dostęp do informacji publicznej (art.2 omawianej ustawy). Osoba żądająca dostępu do informacji publicznej nie musi zaś wykazywać istnienia po jej stronie interesu prawnego lub faktycznego w uzyskaniu tej informacji.
Pewne odstępstwo od powyższej reguły wprowadził art.3 ust.1 pkt.1 przedmiotowej ustawy stanowiąc, że informacja publiczna nosząca znamiona informacji przetworzonej, może być udostępniona w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Sformułowanie powyższej normy prawnej prowadzi więc do konkluzji, że w sytuacji gdy przedmiotem wniosku składanego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informacja przetworzona, na stronie wnioskującej ciąży obowiązek wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ciężar dowodowy w tym zakresie obciążać może jedynie wnioskodawcę, bowiem tylko on posiada wiedzę na temat tego, jak zechce wykorzystać zdobytą informację. Kluczowe zaś znaczenie dla oceny istnienia szczególnie istotnego interesu w udostępnieniu danej informacji ma sposób, w jaki wnioskodawca zamierza spożytkować otrzymaną informację.
Wyjaśnić również należało, że ocena żądanej informacji publicznej pod kątem tego, czy posiada ona cechy informacji przetworzonej czy jest informacją prostą, należy zawsze do organu, do którego trafia wniosek. Tak więc to dopiero adresat żądania dokonuje kwalifikacji tej żądanej informacji jako prostej lub przetworzonej. W sytuacji zaś gdy dojdzie do przekonania, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, musi poinformować o tym wnioskodawcę, wzywając jednocześnie do wykazania, że udzielenie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Co zaś się tyczy materii informacji przetworzonej, to sformułowanie nie zostało doprecyzowane w ustawie. Dla jego identyfikacji koniecznym jest więc odniesienie się do orzecznictwa sądów administracyjnych. W myśl tezy zawartej w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 17.10.2006 r. wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 1347/05 "informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na teść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego".
Z wnioskami zawartymi w powołanym orzeczeniu tut. Sąd w pełni się zgadza i traktuje je jak własne. Organ wskazał, iż w okresie podanym przez wnioskodawcę, do organu wpłynęła duża ilość skarg. Przygotowanie żądanej informacji publicznej wymaga przeprowadzenia analizy, zestawienia, wyciągów z dokumentów o objętości około trzystu kart w celu wyselekcjonowania treści odnoszących się do skarg i zarzutów uznanych za zasadne z usunięciem pozostałych treści oraz usunięcia danych chronionych prawem. Takie usunięcie danych chronionych jest nie tylko czynnością techniczną, polegającą na mechanicznym zaczernieniu imienia i nazwiska osoby, której skarga dotyczy, lecz w dużej mierze czynnością analityczną, połączoną z wysiłkiem intelektualnym, polegającym na uniemożliwieniu identyfikacji występujących tam osób poprzez anonimizację fragmentów tekstu umożliwiających identyfikację osoby a także analizą pod kątem stwierdzenia, czy i jakie informacje chronione prawem się w nich znajdują.
Reasumując wszystkie wymienione czynności prowadzą do wytworzenia nowego dokumentu o odmiennej od pierwotnej postaci. Okręgowy Inspektorat Służby Więziennej w [...] wskazał, iż nie posiada specjalistycznego programu komputerowego służącego do przygotowania pism w celu ich udostępnienia, nie posiada również wyspecjalizowanej w tym zakresie komórki czy pracownika. Poświęcony czas, jak i koszt przygotowania takiego materiału, w sposób istotny obciążałby organ, przekraczający bieżące możliwości kadrowe jednostki. Jednostka nie ma możliwości oddelegowania funkcjonariuszy wyłącznie do wykonywania czynności niezbędnych do przetworzenia informacji publicznej.
Jak wynika zatem z oświadczenia organu, nie posiada on gotowej - wytworzonej informacji będącej odpowiedzią na wniosek strony. Nie posiadając w sposób wyodrębniony informacji będącej przedmiotem wniosku, organ byłby więc zobligowany do jej wytworzenia w formie umożliwiającej udzielenie odpowiedzi na wniosek. Byłaby to więc informacja jakościowo nowa, a więc poprzez to, nosząca już znamiona informacji przetworzonej. Należy także zwrócić uwagę na fakt, że wytworzenie przedmiotowej informacji wiązałoby się z pracochłonnymi działaniami organu. W tym zakresie tut.
Sąd podziela stanowisko organu, że zakres przedmiotowy wniosku, jest zakresem szerokim. W takim wypadku, działania organu przy przygotowywaniu odpowiedzi na pytanie, nie ograniczyłyby się tylko i wyłącznie do kserowania czy skanowania posiadanych przez organ dokumentów. W pierwszej kolejności adresat żądania musiałby odnaleźć w całości posiadanej dokumentacji te dokumenty, które dotyczyłyby wniosku. Następnie musiałby poddać te dokumenty analizie dla wyodrębnienia z nich danych, będących w zakresie zainteresowania wnioskodawcy. Nadto koniecznym byłoby również dokonanie analizy dokumentów pod kątem potrzeby anonimizacji pewnych danych, z punktu widzenia ochrony informacji wrażliwych. Dopiero więc wykonanie powyższych działań przez organ doprowadzić by mogło do uzyskania odpowiedzi na zadane pytanie.
Sądowi znany jest wyrok WSA w Warszawie z dnia 09.04.2021r. wydany w sprawie ze skargi R. S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej sygn. akt II SA/Wa 939/20, tym nie mniej w ocenie Sądu w niniejszym składzie uznał, iż organ w sposób dostateczny udowodnił niezbędne czynności i nakład pracy potrzebny do realizacji wniosku skarżącego. Zakres powyższych wskazuje natomiast, na to, że w sprawie występuje informacja o charakterze przetworzonym. Analiza około 300 kart pod kontem prawidłowej anonimizacji, wskazuje na potrzebę znacznego nakładu pracy, wykonanej przez odpowiednio przeszkolone osoby.
Na marginesie dodać należało uwagę o charakterze ogólnym, iż w niniejszym postępowaniu kluczowe znaczenia ma sfera faktów. Istotne jest więc jedynie to, czy organ w chwili otrzymania wniosku, posiadał wyodrębnione dane stanowiące odpowiedź na zadane pytania. Badaniu nie podlegała zaś kwestia tego, czy organ poprawnie archiwizuje posiadane dane i czy ewentualnie powinien mieć wyszczególnione określone informacje jak też to, czy organ prawidłowo organizuje swą pracę w tym zakresie.
W świetle powyższego, gdy strona zobowiązana do udzielenia informacji, poprawnie zakwalifikowała żądaną informację jako należącą do kategorii informacji przetworzonej, jako zasadne jawi się działanie organu polegające na wezwaniu wnioskodawcy do wykazania, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Reasumując, w sytuacji gdy wnioskodawca w sposób skuteczny nie uczynił zadość obowiązkowi wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego pozyskanie informacji publicznej przetworzonej, organowi nie pozostawała inna możliwość jak tylko wydanie decyzji odmawiającej udzielenia spornej informacji.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.).