Uzasadnienie
Szef Służby Celnej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 101 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); zwanej dalej k.p.a. oraz art. 188 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby funkcjonariusza celnego Z.L.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia Szef Służby Celnej podniósł, iż zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w B. poinformował Z.L. o wszczęciu postępowania w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 powołanej ustawy o Służbie Celnej.
Z.L. w piśmie z dnia 23 marca 2010 r. wniósł o zawieszenie postępowania, podnosząc, że postępowanie karne nie zostało jeszcze zakończone i nie może to przesądzić o zasadności stawianych mu zarzutów. W jego ocenie nie zaistniała żadna okoliczność uzasadniająca zwolnienie go ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Ponadto wskazał, iż analogiczny przepis funkcjonujący w Straży Granicznej, który daje podstawę do zwolnienia funkcjonariusza ze służby został zaskarżony do Trybunału Konstytucyjnego.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w B., na podstawie art. 123 § 1 w związku z art. 101 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 188 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, odmówił zawieszenia wszczętego z urzędu postępowania w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze Służby Celnej. Organ I instancji uznał, że zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego o dokonanie interpretacji prawa nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania, określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem nie jest to zagadnienie wstępne w postępowaniu o zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Nie zostały również spełnione przesłanki fakultatywnego zawieszenia postępowania zawarte w art. 98 § 1 k.p.a., gdyż postępowanie to wszczęto z urzędu, a nie na wniosek strony.
W zażaleniu na powyższe postanowienie Z.L. wskazał, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] o zawieszeniu go w obowiązkach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, a więc wydanie decyzji o zwolnieniu go ze służby narusza wymienione powyżej rozstrzygnięcie.
Nie znajdując podstaw do uwzględnienia zażalenia, Szef Służby Celnej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 97 § 1 k.p.a. Wskazał także, iż do zawieszenia postępowania na wniosek strony niezbędnym warunkiem jest, aby postępowanie zostało wszczęte na skutek żądania strony. Jednakże postępowanie w sprawie zwolnienia Z.L. ze służby wszczęto z urzędu, co powoduje, że zawieszenie postępowania na wniosek strony, na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., jest niemożliwe.
W ocenie Szefa Służby Celnej w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły również przesłanki nakładające na organ obowiązek zawieszenia postępowania z urzędu. Podnoszona przez stronę przesłanka w postaci toczącego się postępowania karnego, a także okoliczność zaskarżenia do Trybunału Konstytucyjnego analogicznych przepisów dotyczących zwolnienia ze służby funkcjonariuszy Straży Granicznej, nie stanowią zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przesłanka w postaci toczącego się postępowania karnego wobec funkcjonariusza oraz przewidywany termin jego zakończenia, nie mają charakteru prejudycjalnego. Zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej.
Związek zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda dla wydania decyzji w prowadzonej przez organ I instancji sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Wydanie decyzji w sprawie zwolnienia ze służby nie jest uzależnione od określonego etapu postępowania karnego ani wydania orzeczenia o winie lub jej braku. Przesłanką wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia Z.L. ze służby był bowiem upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych w sytuacji, gdy nie ustąpiły przyczyny zawieszenia (art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej).
Organ odwoławczy podał także, iż przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu na podstawie art. 193 Konstytucji RP przez sąd administracyjny nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu komentowanego przepisu dla wszystkich toczących się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej postępowań administracyjnych, w których ma zastosowanie przepis będący przedmiotem tego pytania prawnego. Tym bardziej złożenie wniosku o charakterze abstrakcyjnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności określonych przepisów nie może stanowić podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż nie stanowi zagadnienia wstępnego. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1049/06 wskazał, że nie uzasadnia wniosku o zawieszenie postępowania zakwestionowanie przez stronę postępowania administracyjnego konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w sprawie ani oczekiwanie na ewentualne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w tej materii.
Związek pomiędzy takim orzeczeniem a rozstrzygnięciem sprawy jest jedynie pośredni, potencjalny, a przepisy te korzystają z domniemania zgodności z Konstytucją. Zatem badanie przez Trybunał Konstytucyjny przepisu art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu dotyczącym zwolnienia ze służby strony, tym bardziej, że przedmiotem badania przez Trybunał nie jest przepis ustawy o Służbie Celnej, ale przepis ustawy o Straży Granicznej.
Dodatkowo organ podniósł, iż wniosek Zarządu Głównego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów skierowany do Trybunału Konstytucyjnego odnośnie przepisów art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji (analogicznego do przepisu art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej) został rozpatrzony wyrokiem z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt K 1/08. Trybunał Konstytucyjny w tym wyroku stwierdził, że art. 41 ust. 2 pkt 9 jest zgodny z art. 2 oraz nie jest niezgodny z art. 42 ust. 3 Konstytucji. Zdaniem Trybunału nie jest możliwe powoływanie się na zasadę domniemania niewinności w odniesieniu do przesłanek i procedur zwalniania policjantów ze służby i zakończenia w ten sposób ich stosunku służbowego.
Postanowienie Szefa Służby Celnej z dnia [...] sierpnia 2010 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez Z.L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, poprzez błędną interpretację i niezastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i brak wyczerpującego oraz przekonywującego uzasadnienia. Argumentując wskazane zarzuty skarżący podniósł, iż organy administracji winny ustalić, czy kwestia rozstrzygnięcia sądu karnego odnośnie jego winy czy niewinności może stanowić zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem wnoszącego skargę, postępowanie karne, które toczy się przeciwko stronie przed sądem karnym, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Jak wynika z akt administracyjnych i treści skargi, skarżący domagał się zawieszenia postępowania w sprawie zwolnienia go ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), powołując się na spełnienie przesłanki określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem procesowym, postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W pierwszej kolejności należy zatem wyjaśnić, czy w postępowaniach dotyczących zwolnienia ze służby z powodu upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia, kwestią prejudycjalną jest podnoszone przez skarżącego rozstrzygnięcie postępowania karnego odnośnie zarzucanego mu czynu przestępczego.
Podnieść należy, iż na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery istotne elementy: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Podkreślenia wymaga, że ostatni z wymienionych elementów, w istocie najważniejszy, jest najbardziej sporny. Wynika to z tego, że formułując wymóg istnienia zależności, kodeks nie określa jej charakteru. Jednak w ocenie Sądu, przepis art. 97 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, jako instytucji wstrzymującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy. Judykatura przyjmuje, że o wystąpieniu takich zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej i w nich nakazuje ich poszukiwać (przykładowo: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1991 r., sygn. akt SA/Wr 936/91 publik. ONSA 1991, nr 3-4, poz. 90).
W świetle powyższego nie można zaakceptować poglądu, iż przeszkodą do zakończenia postępowania w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby z powodu nieustania przyczyny zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych przez okres przekraczający 12 miesięcy, stanowi orzeczenie sądu karnego w przedmiocie popełnienia przez skarżącego zarzucanych mu czynów. Zwrócić należy uwagę, iż art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej stanowi samodzielną podstawę do podjęcia przez właściwy organ Służby Celnej decyzji o zwolnieniu ze służby. Przepis ten nie uzależnia wydania przedmiotowej decyzji od zakończenia postępowania karnego.
Nie można zatem doszukać się bezpośredniego związku pomiędzy prowadzonym przeciwko skarżącemu postępowaniem karnym za przestępstwo popełnione w służbie, a zwolnieniem ze służby z powodu nieustania przyczyny zawieszenia przez wskazany w przepisie okres czasu. Przykładowo należy jedynie wskazać, iż występuje on w sytuacjach określonych przepisem art. 104 ust. 1 pkt 2, 7 i 8 ustawy o Służbie Celnej, tj. w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo popełnione umyślnie lub umyślne przestępstwo skarbowe; w przypadku prawomocnego orzeczenia pozbawienia praw publicznych oraz prawomocnego orzeczenia zakazu wykonywania zawodu funkcjonariusza, także w sytuacji określonej przepisem art. 105 pkt 2 tej ustawy, tj. skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo inne niż określone w art. 104 ust. 1 pkt 2.
Podnieść ponadto należy, iż zagadnienie wstępne musi mieć charakter konkretny, a nie abstrakcyjny. Oczywiste więc jest, iż nie ma takiego charakteru sprawa konstytucyjności przepisów prawa, zawisła przed Trybunałem Konstytucyjnym. Konkretna kontrola konstytucyjności prawa dokonywana przez Trybunał Konstytucyjny ma miejsce wówczas, gdy jest inicjowana przez Sąd kierujący pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego, jeżeli dostrzega on konieczność zastosowania przepisów budzących wątpliwości natury konstytucyjnej (art. 193 Konstytucji RP). W takim wypadku to Sąd zawiesza postępowanie sądowe w tej konkretnej sprawie do czasu wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. W pojęciu "inny organ lub sąd" nie mieści się Trybunał Konstytucyjny. Systematyka art. 173 Konstytucji RP przesądza o tym, iż ustawodawca wyraźnie rozróżnił w ramach władzy sądowniczej sądy i trybunały jako ciała od siebie odrębne.
Jeżeli więc jego intencją byłoby powiązanie z zagadnieniem wstępnym badania konstytucyjności przepisów prawa, to stosowny zapis o możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego powinien pojawić się w treści na przykład art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 407/06).
Dlatego też należy przyjąć, że zawisłość przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy dotyczącej zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o Straży Granicznej nie stanowi w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Należy jednocześnie zauważyć, że konstytucyjność mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o Służbie Celnej nie została poddana kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Ewentualne stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu ustawy o Straży Granicznej odpowiadającemu w swej treści przepisowi art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, pozostanie jednak bez jakiegokolwiek wpływu na konstytucyjność przepisu art. 105 pkt 10 powołanej ustawy, stanowiącego podstawę prawną wszczętego wobec skarżącego postępowania o zwolnienie ze służby.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.