Uzasadnienie
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku E. D., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania świadczenia w drodze wyjątku.
W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ wyjaśnił, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Prezes Zakładu stwierdził, że renta w drodze wyjątku nie może zostać przyznana, gdyż w sprawie brak jest szczególnych okoliczności uniemożliwiających podjęcie zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym.
Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku i decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające pozytywne załatwienie sprawy. Okolicznością szczególną może być jedynie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Zdaniem organu, skarżąca nie wykazała, aby niespełnienie warunków do świadczenia ustawowego spowodowane było okolicznościami, na które nie miała ona wpływu. Z przebiegu ubezpieczenia wynika, że w okresach od [...] marca 1993 r. do [...] lipca 1995 r. oraz od [...] listopada 1997 r. do [...] lipca 1999 r. wystąpiły kilkuletnie przerwy w zatrudnieniu. Nadto w okresie od [...] listopada 2001 r. do [...] stycznia 2006 r., tj. przez ponad 4 lata nie został udowodniony jakikolwiek okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi.
W ocenie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych analiza przebiegu ubezpieczenia prowadzi do wniosku, że niespełnienie warunków na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem w wymienionych wyżej okresach u wnioskodawczyni nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Nie istniały zatem przeciwwskazania uniemożliwiające kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] września 2008 r. u skarżącej została ustalona całkowita niezdolność do pracy do [...] października 2009 r. Zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, jeżeli nie ma możliwości ustalenia ani daty, ani okresu postania niezdolności do pracy za datę powstania niezdolności przyjmuje się datę zgłoszenia wniosku o świadczenie. W świetle powyższego, w sprawie za datę powstania całkowitej niezdolności do pracy przyjęto datę zgłoszenia wniosku, tj. 12 listopada 2008 r.
Podniesiono, że sam fakt istnienia choroby wskazywanej przez stronę jako okoliczność szczególną, nie jest równoznaczny z niezdolnością do pracy. Ustalenie początków niezdolności do pracy nie może opierać się na dowolnych przypuszczeniach, lecz konieczne są dowody zawierające dokładne dane pozwalające na niewątpliwe bądź z przeważającym prawdopodobieństwem ustalenie daty lub czasu powstania niezdolności. Nadto, w sprawach o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 powołanej wyżej ustawy, konieczne jest orzeczenie wydane przez lekarza orzecznika ZUS lub komisję lekarską, które jest wiążące dla Prezesa ZUS.
Ponadto organ wskazał, iż udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 14 lat, 10 miesięcy i 24 dni jest nieadekwatny do wieku skarżącej wynoszącego na dzień powstania niezdolności do pracy 48 lat. Podkreślono, iż jakkolwiek przyznanie świadczenia w drodze wyjątku nie jest wprost uzależnione od stażu pracy, to jednak nie może on pozostawać bez wpływu na ocenę wystąpienia warunków przewidzianych w tym przepisie.
W ocenie organu, podnoszone przez stronę trudne warunki materialne i brak środków utrzymania, jak również obecna niemożność podjęcia zatrudnienia nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi E. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.). Powołany przepis pozwala na uzyskanie świadczenia w drodze wyjątku przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Zgodnie z art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Do przyznania świadczenia wszystkie przesłanki, o jakich mowa, powinny być spełnione łącznie. Brak spełnienia chociażby jednego warunku uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej świadczenie.
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku, jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 kpa powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa.
W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie rozważył wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.
Zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 i ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik Zakładu, zwany dalej "lekarzem orzecznikiem". Jeżeli nie ma możliwości ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, natomiast ustalono okres, w którym niezdolność do pracy powstała, za datę powstania niezdolności przyjmuje się datę końcową tego okresu. Jeżeli nie ma możliwości ustalenia ani daty, ani okresu powstania niezdolności do pracy, za datę powstania niezdolności przyjmuje się datę zgłoszenia wniosku o świadczenie. Orzeczenie lekarza orzecznika stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji.
Z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] września 2008 r. wynika, że skarżąca została uznana za całkowicie niezdolną do pracy okresowo do [...] października 2009 r. W orzeczeniu tym nie określono natomiast daty powstania całkowitej niezdolności do pracy. Przypomnieć należy, iż jakkolwiek cytowany wyżej art. 14 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych daje kilka możliwości określenia daty powstania niezdolności do pracy, to jednak może to nastąpić dopiero wtedy, kiedy nie ma możliwości ustalenia daty powstania niezdolności do pracy. W niniejszej sprawie orzeczenie lekarza orzecznika ZUS nie zawiera stwierdzenia o braku możliwości ustalenia ani daty, ani okresu powstania niezdolności do pracy.
W świetle powyższego niedopuszczalnym było skorzystanie przez Prezesa ZUS z możliwości przewidzianej w art. 14 ust. 2 cyt. ustawy i samodzielne określenie daty powstania całkowitej niezdolności do pracy w oparciu o datę zgłoszenia wniosku o świadczenie. Niezależnie od powyższego należy wskazać, iż ustalenia organu w zakresie daty powstania całkowitej niezdolności do pracy są nie do zaakceptowania z punktu widzenia podstawowych zasad logiki oraz celu ustawy. Data powstania całkowitej niezdolności do pracy (w niniejszej sprawie organ przyjął, iż jest to data zgłoszenia wniosku o świadczenie, tj. 12 listopada 2008 r.) nie może być bowiem późniejsza niż dzień wydania orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, tj. [...] września 2008 r., którym stwierdzono u skarżącej całkowitą niezdolność do pracy. Nadto w niniejszej sprawie istnieją podstawy by przypuszczać, iż już w dacie wykonania operacji [...], skarżąca była całkowicie niezdolna do pracy.
W ocenie Sądu, oparcie rozstrzygnięcia odmownego dla strony na wadliwym orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS bez wątpienia może mieć wpływ na końcowy wynik sprawy. Zatem zachodzi uzasadniona potrzeba dokonania przez Prezesa ZUS weryfikacji tego orzeczenia w trybie nadzorczym. Bezsporne ustalenie daty powstania całkowitej niezdolności do pracy ma bowiem podstawowe znaczenie dla wydania końcowego orzeczenia w sprawie.
Zwrócić należy również uwagę, iż w dacie wydania orzeczenia ustalającego u skarżącej całkowitą niezdolność do pracy, tj. we wrześniu 2008 r., skarżąca pozostawała w ubezpieczeniu. Powyższe jednoznacznie wynika z akt postępowania administracyjnego. Okoliczność ta nie została w ogóle przez organ uwzględniona przy badaniu spełnienia przesłanki szczególnych okoliczności, pomimo iż mogła ona stanowić w niniejszej sprawie okoliczność szczególną w rozumieniu art. 83 powołanej wyżej ustawy. W tej sytuacji można było bowiem przypuszczać, iż gdyby skarżąca nie zachorowała, nadal wykonywałaby pracę i miałaby możliwość wypracowania okresu niezbędnego do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych.
Powyższe prowadzi do wniosku, iż Prezes ZUS wydając zaskarżone decyzje naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć wpływ na końcowy wynik sprawy i uzasadnia uchylenie wadliwej decyzji.
Rozpatrując ponownie sprawę organ winien uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi i wydać rozstrzygnięcie z poszanowaniem słusznego interesu strony - art. 7 kpa.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.