Uzasadnienie
Szef Krajowej Administracji Skarbowej (zwany dalej organem) postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku G. O. (zwanej dalej skarżącą) utrzymał w mocy postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] października 2018 r. zawieszające postępowanie w sprawie dotyczącej pisma z dnia [...] września 2018 r. zatytułowanego "uzupełnienie odwołania Skarżącej od decyzji Organu z dnia [...] maja 2017 r., odmawiającej złożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby w Krajowej Administracji Skarbowej".
Skarżąca pozostawała w Służbie Celnej od dnia [...] stycznia 1995 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] poinformował Skarżącą, iż na podstawie art. 165 ust 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w uzgodnieniu z Dyrektorem Izby Skarbowej z dniem [...] marca 2017 r. będzie pełniła służbę w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Skarżąca pismem zwróciła się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] o pozostanie "w szeregach umundurowanych funkcjonariuszy celnych". W dniu [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej poinformował Skarżącą, iż nie składa propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby w strukturach Krajowej Administracji Skarbowej. Skarżąca pismem z dnia [...] maja 2017 r. złożyła wniosek do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] o złożenie pisemnej propozycji w formie decyzji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uwzględniające jej kwalifikacje, przebieg służby oraz miejsce zamieszkania.
Skarżąca pismem w dniu [...] czerwca 2017 r. wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji administracyjnej dotyczącej nieprzedłożenia propozycji pełnienia służby. Jednocześnie Skarżąca powołując się na § 4 Porozumienia w sprawie zabezpieczenia praw i interesów pracowników oraz funkcjonariuszy oraz zabezpieczenia realizacji zadań organów państwa w związku z wdrażaniem Krajowej Administracji Skarbowej, w dniu [...] lipca 2017 roku złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie braku propozycji pracy/służby.
W odpowiedzi Dyrektor Izby Skarbowej w [...] w dniu [...] lipca 2017 roku wydał postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie niezłożenia propozycji pełnienia służby. W konsekwencji w dniu [...] lipca Skarżąca złożyła zażalenie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] wyrażającego się w braku złożenia pisemnej propozycji służby pomimo istnienia ustawowego obowiązku.
W odpowiedzi na zażalenie Szef Krajowej Administracji Skarbowej poinformował skarżącą w dniu [...] sierpnia 2017 r., iż w sprawie dotyczącej braku złożenia pisemnej propozycji służby nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na bezczynność organu. Pełnomocnik Skarżącej przystąpił do toczącej się sprawy, o czym poinformował w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2018 roku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 4 września 2018 r. sygn. akt II SAB/Bd 2/18, oddalił skargę skarżącej dotyczącej bezczynności organu. Zważył, iż skarżony organ nie pozostawał "w tak rozumianej bezczynności", albowiem pismo z dnia [...] maja 2017 r. stanowi w istocie decyzję administracyjną w przedmiocie zwolnienia skarżącej ze służby.
Wobec powyższego pełnomocnik skarżącej wniósł uzupełnienie odwołania skarżącej od decyzji organu z [...] maja 2017 r. domagając się przekazania organowi administracji publicznej wyższego stopnia odwołania Skarżącej z dnia [...] czerwca 2017 r. celem jego rozpoznania, a następnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i złożenie Skarżącej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] poinformował, iż nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i przekazał pismo do właściwego organu, wskazując, iż wezwanie organu do wydania decyzji administracyjnej dotyczy nieprzedłożenia propozycji pełnienia służby, złożone przez skarżącą z dnia [...] czerwca 2017 r. było już przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego.
W dniu [...] listopada 2018 roku, pełnomocnik Skarżącej wywiódł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 września 2018 r., sygn. akt II SAB/Bd 2/18.
Szef Administracji Krajowej w dniu [...] października 2018 roku wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie, stwierdzając, iż zachodzi obligatoryjna przesłanka zawieszenia postępowania wynikająca z art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego.
Od powyższego postanowienia pełnomocnik skarżącej złożył w dniu [...] listopada 2018 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniały jakiekolwiek przesłanki obligatoryjnego lub fakultatywnego zawieszenia postępowania.
Organ w dniu [...] listopada 2018 roku wydał postanowienie o utrzymaniu ww. postanowienia w mocy oraz poinformował o złożeniu skargi kasacyjnej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku WSA II SAB/Bd 2/18 z dnia 4 września 2018 r.
Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, zarzucając błędną interpretację przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa a w konsekwencji jego naruszenie poprzez uznanie, że w sprawie zachodzi obligatoryjna przesłanka zawieszenia postępowania.
Wskazała, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniały jakiekolwiek przesłanki obligatoryjne czy fakultatywne do zawieszenia postępowania. Jej zdaniem utrzymując w mocy postanowienie z dnia [...] października 2018 r. błędnie wskazano, iż zasadne jest zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa z uwagi na istnienie zagadnienia wstępnego zwanego też kwestią prejudycjalną. Organ uzasadnia, iż przez zagadnienie wstępne rozumie się sytuacje, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania, jest uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego.
W związku z powyższym wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia wraz z postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest postanowienie organu z dnia [...] listopada 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] października 2018 r. zawieszające postępowanie w sprawie dotyczącej pisma z dnia [...] września 2018 r. zatytułowanego "uzupełnienie odwołania Skarżącej od decyzji Organu z dnia [...] maja 2017 r., odmawiającej złożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby w Krajowej Administracji Skarbowej".
Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Sąd dopatrzył się w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie nieprawidłowości w zakresie zastosowania do oceny ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisów dotyczących zawieszenia postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
Jako podstawę prawną orzeczenia organy powołały przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Według tego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jest to jedna z obligatoryjnych podstaw zawieszenia postępowania, zatem w razie jej wystąpienia organ prowadzący postępowanie obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie.
Z urzędu też ma obowiązek badać w trakcie postępowania, czy nie powstało zdarzenie lub sytuacja, która wymaga zawieszenia postępowania.
Zagadnienie wstępne w rozumieniu tego przepisu to okoliczność warunkująca (bądź jeden z warunków) rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, przy czym ocena tego zagadnienia należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jak wskazuje się w literaturze i orzecznictwie, przez zagadnienie wstępne należy rozumieć kwestie prawne wymagające rozstrzygnięcia.
Oddalając skargę WSA w Bydgoszczy nie przeprowadził merytorycznej oceny sprawy jak i nie rozstrzygał jakichkolwiek kwestii prawnych o charakterze zagadnienia wstępnego, a jedynie stwierdził, iż w rezultacie doszło do wydania decyzji administracyjnej, w związku z czym brak jest mowy o bezczynności organu, w kierunku której toczyło się to postępowanie. W literaturze i orzecznictwie podnosi się, że instytucję zawieszenia postępowania należy m.in. stosować jeżeli wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, ale to nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. W zaistniałej sprawie, taka możliwość istniała, bowiem sąd oddalając skargę na bezczynność organu stwierdził, iż nie miała ona miejsca, a pismo z dnia [...] maja w rezultacie stanowiło decyzję administracyjną.
W zaistniałej sprawie nie budzi wątpliwości, iż sąd administracyjny nie badał jakichkolwiek kwestii stanowiących wstępne zagadnienie prawne, albowiem takowe w ogóle nie zaistniały w sprawie. Sąd wskazał, iż pismo z dnia [...] maja 2017 roku stanowiło decyzje administracyjną, co oznacza, iż jednocześnie Sąd Administracyjny przesądził o obowiązku Organu w zakresie wydania decyzji administracyjnej w tego typu sprawach. Zatem w zaistniałej sprawie nie ma miejsca przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania wynikająca z art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
W niniejszej sprawie stan faktyczny jest bezsporny, zaś argumentacja prawna organów obu instancji jest w zasadzie taka sama. Organy swoje rozstrzygnięcia generalnie oparły między innymi na przepisie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Błędem organów wydających zakwestionowane przez skarżącą postanowienia było oparcie się wyłącznie na jednym fakcie, a mianowicie, że toczy się inne postępowanie.
W tym stanie rzeczy, organ ponownie rozpatrzy cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i wyda decyzję w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej, mając na uwadze ocenę prawną i wytyczne zaprezentowane przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu wyroku.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł o uchyleniu postanowień organu I i II instancji, o kosztach orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a.