Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] odmawiającą przyznania B. Ł. dodatku mieszkaniowego.
Organ orzekał w następującym stanie faktycznym:
w dniu 31 marca 2003 r. B. Ł. złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Prezydent W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego z uwagi na ustalenie rażącej dysproporcji między niskimi dochodami wskazanymi przez skarżącą w deklaracji a stanem majątkowym.
Decyzja powyższa, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie i przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji (decyzja z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...]). W ocenie Kolegium z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego nie wynikała rażąca dysproporcja między deklarowanym a faktycznym stanem majątkowym. Ponadto Kolegium nakazało szczególną staranność w ustaleniu wszelkich dochodów skarżącej i jej rodziny.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent W. odmowę przyznania dodatku mieszkaniowego również uzasadnił rażącą dysproporcją między faktycznym stanem majątkowym skarżącej i jej rodziny a wykazanym w deklaracji (decyzja z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...]). Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2004 r. nr [...].
Następnie, po rozpoznaniu skargi B. Ł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 2038/04 uchylił zarówno decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2004 r. jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2003 r. Sąd uznał, że w obydwu decyzjach brak było jakichkolwiek odniesień do ustaleń dokonanych na skutek wywiadu środowiskowego i uzasadniających rażącą dysproporcję pomiędzy deklarowanym a faktycznym stanem materialnym. Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę na brak jednoznacznego ustalenia przez organy administracji publicznej czy wykazany dochód z działalności gospodarczej w grudniu 2002 r. był dochodem po odliczeniu kosztów jego uzyskania i składek na rzecz ZUS, czy też stanowił raczej przychód (przed odliczeniem wspomnianych kwot).
Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien dokładnie wyjaśnić sytuację majątkową skarżącej i jej rodziny, a zwłaszcza sprawdzić jaki dochód – w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, został uzyskany w grudniu 2002 r. na skutek prowadzonej przez męża skarżącej działalności gospodarczej a ponadto przeprowadzić rzetelny wywiad środowiskowy i w zależności od jego wyników podjąć w sprawie odpowiednią decyzję.
W dniu [...] lipca 2006 r. Prezydent W. decyzją nr [...], odmówił przyznania B. Ł. dodatku mieszkaniowego. Swoje rozstrzygnięcie organ oparł na treści art. 7 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wskazując, że odmowa wnioskodawcy złożenia oświadczenia pracownikowi przeprowadzającemu wywiad stanowi podstawę wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. Odmowy dokonał mąż wnioskodawczyni w trakcie rozmowy z pracownikiem socjalnym w dniu 22 maja 2006 r. (notatka służbowa w aktach administracyjnych).
W odwołaniu z dnia 17 sierpnia 2006 r. skarżąca podniosła, że powyższa decyzja zlekceważyła treść uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Ponadto zarzuciła decyzji rozbieżności w zakresie ustalenia stanu majątkowego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. Organ odwoławczy stwierdził, że odmowa przeprowadzenia wywiadu zarówno przez skarżącą (notatka z rozmowy telefonicznej ze skarżącą z dnia [...] kwietnia 2006 r. oraz pismo skarżącej z 19 maja 2006 r.), jak i jej męża (notatka służbowa z dnia 22 maja 2006 r.), stanowi samodzielną podstawę do wydania przez organ I instancji decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. Skoro bowiem odmowa złożenia oświadczenia w toku wywiadu środowiskowego stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego (art. 7 ust. 4 zdanie ostatnie ustawy o dodatkach mieszkaniowych), to tym bardziej podstawą jego przyznania będzie odmowa przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (argumentum a minori ad maius).
Z kolei na konieczność przeprowadzenia rzetelnego wywiadu środowiskowego zwrócił uwagę w wyroku z dnia 22 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a z uwagi na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Na powyższą decyzję B. Ł. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła organowi wydanie nierzetelnego i skandalicznego uzasadnienia poprzez pominięcie istotnych faktów zawartych w aktach sprawy. Skarżąca stwierdziła, że nie było prawdą, iż decyzja sędziów nie została wykonana, ponieważ jej mąż, na wniosek z dnia 16 marca 2006 r. o przeprowadzenie wywiadu wyjaśnił dlaczego skarżąca do deklaracji wpisała jako posiadany gabinet lekarski, a nie ginekologiczny. Ponadto skarżąca podkreśliła, że sąd nie stwierdził, by jej rodzina posiadała dwa samochody, ani też, że nie wykazała wszystkich dochodów.
Natomiast remont gabinetu został wykonany zgodnie z wymaganiami. Nadto skarżąca podniosła, iż jej mąż nie składał oświadczenia o braku zasadności ponownego przeprowadzenia wywiadu, a wywiad, który powinien być przeprowadzony w 2003 r., nie może być wykonany w 2006 r.
Dodatkowo skarżąca zarzuciła organowi nierozpatrzenie jej wniosku o sprostowanie decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż zaskarżona decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.
Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, po wydaniu przez sąd administracyjny orzeczenia kasatoryjnego, organ administracji publicznej zobowiązany jest do uwzględnienia wskazań sądu administracyjnego, lecz dysponuje takimi samymi możliwościami przeprowadzenia postępowania, jak przed orzeczeniem sądu. Postępowanie administracyjne nie zmienia swojego charakteru na szczególny i nadal stosuje się do niego dotychczas obowiązujące przepisy (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., s. 472).
Zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawartymi w wyroku z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2038/04, organy administracji publicznej zobowiązane były do dokładnego wyjaśnienia sytuacji majątkowej skarżącej i jej rodziny oraz do przeprowadzenia rzetelnego wywiadu środowiskowego; wydanie decyzji Sąd uzależnił od wyników tego wywiadu.
Natomiast z akt sprawy wynika, że wywiad środowiskowy, pomimo zaleceń Sądu i prób organów administracji publicznej, nie został przeprowadzony z uwagi na brak współdziałania strony skarżącej.
W dniu 16 marca 2006 r. organ I instancji wystosował do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy B. W. - organu właściwego do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, wniosek o dokonanie takiego wywiadu. Jak wynika z pisma pracownika socjalnego z dnia 28 kwietnia 2006 r. przeprowadzenie wywiadu nie było możliwe z uwagi na nieobecność skarżącej w domu. Natomiast w rozmowie telefonicznej z pracownikiem upoważnionym do przeprowadzenia wywiadu B. Ł. oświadczyła, że o ewentualnym terminie spotkania poinformuje pracownika socjalnego osobiście, złoży też wtedy stosowne oświadczenie.
Następnie w dniu 19 maja 2006 r. skarżąca złożyła pisemne oświadczenie, w którym podniosła, iż akta sprawy z jej wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego zawierają wywiad środowiskowy i wymagane dokumenty.
Z kolei z notatki służbowej pracownika socjalnego z dnia 22 maja 2006 r. wynika, że w tym dniu zgłosił się do Ośrodka Pomocy Społecznej mąż skarżącej – J. M. i oświadczył m. in., że wywiad środowiskowy dotyczący rozpatrywanej sprawy miał miejsce w marcu 2003 r., a w chwili obecnej nie widzi potrzeby przeprowadzania kolejnego wywiadu, skoro postępowanie dotyczy wniosku sprzed trzech lat.
Oceniając powyższe oświadczenia, należy stwierdzić, że brak przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie został spowodowany zaniedbaniem, czy też bezczynnością organu I instancji, ale był konsekwencją zachowania skarżącej i jej męża. Natomiast brak przeprowadzenia wywiadu uniemożliwił organowi rozpatrzenie sprawy zgodnie ze wskazaniami Sądu, rezultatem czego stała się decyzja z dnia [...] lipca 2007 r.
Wyjaśnić bowiem należy, że wywiad środowiskowy przeprowadza, stosownie do treści art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), upoważniony przez organ właściwy w sprawie dodatku pracownik, który może żądać w jego toku od wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego złożenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o stanie majątkowym, zawierającego w szczególności dane dotyczące posiadanych ruchomości i nieruchomości oraz zasobów pieniężnych.
Z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 grudnia 2001 r. w sprawie przeprowadzania wywiadu środowiskowego, wzoru kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego, a także wzoru legitymacji pracownika upoważnionego do przeprowadzenia wywiadu (Dz. U. Nr 156, poz. 1828) wynika dodatkowo, iż wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy.
Odmowa zaś złożenia oświadczenia stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego (art. 7 ust. 4 zd. ostatnie ustawy o dodatkach mieszkaniowych).
Brak przeprowadzenia wywiadu, a zatem niemożność uzyskania wymaganego prawem oświadczenia, oraz związanie organu wyrokiem Sądu z dnia 22 listopada 2005 r., nakazującym przeprowadzenie rzetelnego wywiadu środowiskowego, ma bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie organu oraz ocenę tego rozstrzygnięcia przez Sąd.
Rozpatrując sprawę pod tym kątem, Sąd stwierdza, że nie doszło do naruszenia prawa przez organy administracji publicznej obydwu instancji. Zarówno Prezydent W. jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podjęło działania zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy zgodnie ze wskazaniami Sądu. Natomiast wobec niemożności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organy administracji nie mogły zgromadzić całego materiału dowodowego niezbędnego do wydania pozytywnej dla skarżącej decyzji.
Podkreślić należy, iż staranie się o uzyskanie dodatku mieszkaniowego jest wyłącznie uprawnieniem, które wprawdzie wiąże się z koniecznością spełnienia przepisanych prawem warunków, takich jak czynne współdziałanie z organem przy ustalaniu sytuacji majątkowej wnioskodawcy i jego rodziny, jednak nie daje organowi możliwości wyegzekwowania oczekiwanych zachowań wnioskodawcy. Brak dokonania wyjaśnień ze strony wnioskodawcy prowadzi do wydania negatywnej decyzji w sprawie dodatku mieszkaniowego, nie oznacza jednak nienależytej staranności w działaniu czy bezczynności organu.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej nierozpatrzenia wniosku o sprostowanie zaskarżonej decyzji należy wskazać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpatrzyło wniosek skarżącej i w dniu 23 sierpnia 2007 r. wydało postanowienie o odmowie sprostowania oczywistej omyłki w decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. postanowienie to zostało doręczone skarżącej 10 września 2007, a więc już po wniesieniu skargi.
Natomiast Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów skargi z uwagi na brak odzwierciedlenia ich w treści zaskarżonej decyzji.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.