Uzasadnienie
Uchwałą z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] Rada Miejska w P., powołując się na art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.), odmówiła wygaszenia mandatu burmistrza Miasta i Gminy P. J. Z. z powodu braku przesłanki w postaci utraty prawa wybieralności.
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w W. [...] Wydział Karny z dnia [...] stycznia 2007 r. warunkowo umorzono postępowanie karne wobec J. Z., burmistrza Miasta i Gminy P., wybranego w wyborach w dniu 26 lutego 2006 r. Wniosek grupy radnych domagających się podjęcia uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu, Rada uznała za niezasadny albowiem w opinii Rady niezaistniała przesłanka określona w art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta.
Rada wskazała, iż zgodnie z tym przepisem mandat burmistrza wygasa wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Rada stwierdziła, że brak prawa wybieralności w dniu wyborów oznacza nic innego jak brak w ogóle możliwości kandydowania. Przesłanka określona w tym przepisie jest spełniona w przypadku wybrania na burmistrza osoby, która nie miała prawa wybieralności w dniu wyborów. Utraty prawa wybieralności może z kolei dojść w skutek działania (orzeczenia) uprawnionego organu. O utracie biernego prawa wyborczego jest mowa jedynie w art. 40 Kodeksu karnego. Przepis ten wskazuje, że pozbawienie praw publicznych obejmuje utratę biernego prawa wyborczego. W opinii Rady taka wykładnia znajduje uzasadnienie w treści art. 62 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Rada podkreśliła również, że w art. 169 ust. 2 Konstytucji RP nie sformułowano upoważnienia do określenia w ustawie zwykłej kręgu osób, którym przysługuje prawo wybierania (i w konsekwencji prawo wybieralności) do organów samorządu terytorialnego.
Reasumując Rada stwierdziła, że tylko i wyłącznie pozbawienie po wyborze na burmistrza praw publicznych wyrokiem sądowym, może doprowadzić do utraty prawa wybieralności, w rozumieniu art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, a w konsekwencji do wygaśnięcia mandatu. Sąd Okręgowy w W. [...] Wydział Karny warunkowo umarzając postępowanie wobec J. Z. nie orzekł środka karnego w postaci pozbawienia praw publicznych, a tym samym osoba ta nie utraciła prawa wybieralności.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 91 w związku z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...].
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że powyższa uchwała jest nieważna, albowiem w sposób istotny narusza art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Organ wyjaśnił, że wyrok Sądu Okręgowego w W. [...] Wydział Karny z dnia [...] stycznia 2007 r. spowodował utratę prawa wybieralności przez J. Z. zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.). W tej sytuacji Rada ma obowiązek podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu w trybie art. 26 ust 2 ustawy z powodu zaistnienia okoliczności wymienionych w art. 26 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Uchwała Rady Miejskiej w P. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] jest, więc pozbawiona podstaw prawnych.
Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. stało się przedmiotem skargi Gminy P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Storna skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.
W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w uzasadnieniu uchwały z dnia [...] stycznia 2007 r. Dodatkowo Gmina P. podniosła, iż art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, jest niezgodny z Konstytucją. W opinii Gminy ustalenie zakresu pojęcia "utrata prawa wybieralności" powinno nastąpić w zgodzie z Konstytucją i orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego oraz z uwzględnieniem innych regulacji prawnych, np. zawartych w Kodeksie karnym, a z pominięciem art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Uzasadniając to stanowisko Gmina wskazała, że tam gdzie idzie o ograniczenie praw i wolności wykładnia prawa w tym zakresie powinna być ścisła, literalna. Ograniczenie praw wyborczych powinno wynikać wprost z Konstytucji lub być oparte na wyraźnym konstytucyjnym upoważnieniu.
Ponadto skarżąca Gmina wniosła o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, co do zgodności art. 7 ust. 2 ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw z Konstytucją.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, przedstawiając argumentację zbieżną z zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
Wyrokiem z dnia 24 listopada 2008 r. sygn. akt K 66/07 (Dz. U. Nr 214, poz. 1354), Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu wniosku Rady Gminy w D., Rady Miejskiej w P. oraz Rady Miejskiej w Ż. orzekł, iż art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP oraz orzekł, że art. 7 ust. 2 pkt 2 tej ustawy jest zgodny z art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
W piśmie procesowym z dnia 10 stycznia 2009 r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego wskazując, iż stało się ono bezprzedmiotowe. Pełnomocnik wyjaśnił, że w dniu 4 stycznia 2008 r. upłynął okres próby wyznaczony w wyroku Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] stycznia 2007 r. warunkowo umarzającym postępowanie karne wobec J. Z. Wyjaśnił, że w związku tym osoba ta odzyskała pełnię praw wyborczych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.
Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.
Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest fakt warunkowego umorzenia postępowania karnego, wobec pełniącego funkcję burmistrza Miasta i Gminy P. J. Z., orzeczonego wyrokiem Sądu Okręgowego w W. [...] Wydział Karny z dnia [...] stycznia 2007 r. sygn. akt [...].
Stosownie do treści art. 26 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.), wygaśnięcie mandatu burmistrza następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Przepisy tej ustawy nie wskazują okoliczności, w których następuje utrata prawa wybieralności. Stąd też zastosowanie będą miały tu przepisy ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.), do których odesłanie zawarte jest w art. 2 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta.
Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, nie mają prawa wybieralności osoby, wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego.
Biorąc pod uwagę treść wskazanego wyżej wyroku Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] stycznia 2007 r. stwierdzić należy, iż w osoba pełniąca funkcję burmistrza Miasta i Gminy P. utraciła prawo wybieralności, stosownie do treści art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta.
W takiej sytuacji Rada Miejska w P. zobligowana była do podjęcia uchwały o wygaszeniu mandatu burmistrza. Stosownie bowiem do treści art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta wygaśnięcie mandatu w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 1-7 stwierdza rada gminy, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Przepis ten nie nasuwa żadnych wątpliwości interpretacyjnych i wygaszenie mandatu burmistrza było w tej sytuacji obowiązkiem Rady.
Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, iż podjęcie w niniejszej sprawie uchwały o odmowie wygaszenia mandatu burmistrza stanowiło naruszenie art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, i w związku z tym uchwała ta jest pozbawiona podstaw prawnych. Wobec powyższego organ nadzoru zasadnie zastosował art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i stwierdził nieważność uchwały z dnia [...] stycznia 2007 r. Zgodnie z tym przepisem, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem, są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ustawy.
Wyjaśnić również należy, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 24 listopada 2008 r. sygn. akt K 66/07 orzekł, iż art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, jest zgodny z art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W wyroku tym Trybunał stwierdził, iż przepis ten stanowi konieczny element regulacji, pozwalający na realizację założenia, że w skład organów przedstawicielskich mogą wchodzić tylko osoby o nieposzlakowanej opinii, hołdujące w życiu społecznym postawie legalizmu. Odpowiada to interesowi publicznemu, przesłance wymienionej w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
W ocenie Trybunału efekty art. 7 ust. 2 pkt 2 ordynacji samorządowej mogą być uznane za pozostające w proporcji do nałożonych ograniczeń (proporcjonalność sensu stricto). Dolegliwość, jaką stwarza ten przepis dla osób, które wobec zapadłego wyroku o warunkowym umorzeniu postępowania nie mogą już kandydować w wyborach do organów jednostek samorządu terytorialnego, ewentualnie utracą pełniony mandat, znajduje usprawiedliwienie w wartościach konstytucyjnych.
Trybunał wyjaśnił, iż niewątpliwie zarówno wygaśnięcie mandatu, jak i utrata biernego prawa wyborczego, stanowi daleko idące wkroczenie przez ustawodawcę w materię podmiotowego prawa konstytucyjnego (biernego prawa wyborczego). Jednakże, jak stwierdzał już Trybunał (wyrok z dnia 8 kwietnia 2002 r. sygn. akt SK 18/01), w niektórych wypadkach, np. popełnienia przez osobę wybraną przestępstwa i skazania jej prawomocnym wyrokiem sądowym, pozbawienie jej mandatu jest działaniem odpowiadającym powadze sytuacji i chroni wyborców przed przedsięwzięciami jednostki niegodnej zaufania publicznego. Podobnie należy oceniać okoliczność, że doszło do popełnienia przestępstwa z winy umyślnej, a jedynie ze względu na zaistnienie określonych przesłanek nie doszło do skazania.
Postawiony w skardze Gminy P. zarzut niekonstytucyjności art. 7 ust 2 pkt 2 ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, jest więc w świetle wyroku Trybunału niezasadny.
Dodatkowo należy wyjaśnić, że wniosek strony skarżącej o umorzenie postępowania nie mógł być uwzględniony. Fakt upływu okresu próby, na który warunkowo umorzono postępowanie karne wobec J. Z. pozostaje bez wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i nie czyni niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego bezprzedmiotowym. Uchwała Rady Miejskiej w P. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] była sprzeczna z prawem, a stwierdzenie jej nieważności przez organ nadzoru było w pełni zasadne. Nie zmienia tego faktu okoliczność wskazywana przez stronę skarżącą we wniosku o umorzenie postępowania. W tej sytuacji nie ma żadnych podstaw do zastosowania art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.