Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1649/13

Uzasadnienie

Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w M., działając z upoważnienia Starosty M., pismem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] poinformował M. D., iż jej wniosek o skierowanie na kurs języka angielskiego złożony w dniu [...] czerwca 2013 r. nie może zostać rozpatrzony pozytywnie. Bowiem zgodnie z art. 40 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy na szkolenie kierowane są w szczególności osoby w przypadku: 1) braku kwalifikacji zawodowych, 2) konieczności zmiany lub uzupełnienia kwalifikacji, 3) utraty zdolności do wykonywania pracy w dotychczas wykonywanym zawodzie, 4) braku umiejętności aktywnego poszukiwania pracy. Po analizie dokumentów wymienionej bezrobotnej dostępnych w Urzędzie w zakresie posiadanych kwalifikacji i doświadczenia zawodowego, Urząd nie znalazł podstaw do skierowania jej na wskazane szkolenie.

Uznając powyższe stanowisko organu zatrudnienia za odmowną decyzję administracyjną, M. D. pismem z dnia 16 lipca 2013 r. zwróciła się do Wojewody [...] z prośbą o zakwalifikowanie jej na kurs języka angielskiego.

W odpowiedzi na pismo z dnia 16 lipca 2013 r. z-ca Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej, działając z upoważnienia Wojewody [...], wystosował do wymienionej pismo z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] informujące, że Wojewoda [...] sprawuje funkcje: przedstawiciela Rady Ministrów w województwie, zwierzchnika zespolonej administracji rządowej, organu nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią, reprezentanta Skarbu Państwa, w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Wojewoda [...] i jako organ administracji rządowej nie udziela indywidualnej pomocy osobom bezrobotnym.

Zainteresowanej wskazano także, iż jako osoba bezrobotna może ona podwyższać swoje kwalifikacje zawodowe czy umiejętności poprzez skorzystanie z różnych bezpłatnych szkoleń oferowanych przez instytucje szkoleniowe. Może skorzystać z bezpłatnego dostępu do baz danych o ofertach szkoleń zawodowych i kursów dla dorosłych, w tym współfinansowanych przez Europejski Fundusz Społeczny, a mianowicie pod adresami stron internetowych: www.inwestycjawkadry.pl - baza ofert szkoleniowych, obejmuje szkolenia współfinansowane przez Europejski Fundusz Społeczny oraz inne dostępne na rynku; www.akademiaparp.gov.pl Akademia PARP - Portal edukacyjny dla małych i średnich przedsiębiorstw; www.pi.gov.pl - Portal Innowacji - zawiera bazę danych na temat Ośrodków Szkoleniowo - Doradczych w Polsce; www.efs.gov.pl - Portal Europejskiego Funduszu Społecznego - Oferty szkoleń i kursów dofinansowanych z funduszu EFS.; www.edustacja.pl - Baza kursów i szkoleń, w tym e-leaming; www.ris.praca.gov.pl - zawiera informacje dotyczące instytucji szkoleniowych oraz szkoleń i kursów realizowanych na terenie całego kraju.

M. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Wojewoda [...] w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2013 r. podniósł, iż przedmiotem skargi wniesionej do Sądu przez M. D. nie jest akt administracyjny, czy też działanie organu administracji publicznej w prowadzonych sprawach.

W piśmie procesowym z dnia 3 stycznia 2014 r., pełnomocnik M. D. (ustanowiony z urzędu) podtrzymał skargę wniesioną na "decyzję" Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie odmowy skierowania skarżącej na kurs języka angielskiego. Zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia tj. art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99 poz. 1001 ze zm.), poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia odwołania pomimo ciążącego na organie prawnego obowiązku w tym zakresie;
2. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia tj. art. 1 w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez uznanie, że sprawa z odwołania skarżącej nie ma charakteru sprawy administracyjnej i procedowanie z rażącym naruszeniem szeregu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, pomimo iż miała ona charakter władczego, jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach skarżącej;
3. 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia tj. art. 6 w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nakładającego na organy administracji obowiązek dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania sprawy i dwukrotnego jej rozstrzygnięcia;
4. 4. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia tj. art. 6 i art. 138 § 1 - 4 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia nie przewidzianego w katalogu rozstrzygnięć kodeksu postępowania administracyjnego;
5. 5. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia tj. art. 6 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez wydanie decyzji nie zawierającej wszystkich wymaganych prawem składników oraz pozbawionej uzasadnienia faktycznego i prawnego sprawy odnoszącego się do istoty sprawy;
6. 6. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia tj. art. 6 i art. 10 k.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji.

Z podanych względów pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, względnie jej uchylenie oraz przyznanie adwokatowi wynagrodzenia za udzielnie na zasadzie prawa pomocy nieopłaconej pomocy prawnej w wysokości podwójnej stawki minimalnej z uwagi na niezbędny nakład pracy. Równocześnie oświadczył, że opłaty za udzieloną pomoc prawną nie zostały zapłacone ani w całości, ani w żadnej części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.

Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. 1) decyzje administracyjne;
2. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4. 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

1. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
2. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
3. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
4. 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Sąd orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosuje środki określone w tych przepisach.

Przytoczone regulacje wyznaczają zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, co również oznacza, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w powołanych przepisach.

Skarżąca wniosła do Sądu skargę na pismo informacyjne Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., które nie jest przejawem aktywności organu administracji publicznej w formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W orzecznictwie przyjmuje się, iż złożenie przez osobę posiadającą status bezrobotnego wniosku na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy z 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy powoduje, iż mamy do czynienia z indywidualną sprawą administracyjną, którą organ administracji publicznej ma obowiązek załatwić albo poprzez skierowanie na wskazane przez bezrobotnego szkolenie, albo poprzez wydanie decyzji o odmowie skierowania (patrz postanowienie NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1298/11, publik. LEX nr 864191).

Jednakże zgodnie z doktrynalną koncepcją domniemania formy decyzji administracyjnej, zaakceptowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w sytuacji, gdy kompetencja do podjęcia aktu administracyjnego nie budzi wątpliwości, dokument pochodzący od administracji publicznej jest decyzją administracyjną, jeżeli spełnia "minimalne" formalne kryteria uznania danej czynności za akt administracyjny wydany w postępowaniu administracyjnym. Ugruntowane jest już stanowisko, że pismo nie nazwane formalnie decyzją jest w istocie decyzją administracyjną, jeżeli oznaczono w nim organ administracyjny, wskazano adresata aktu, zawarto rozstrzygnięcie i podpis osoby upoważnionej.

Istotnym elementem decyzji, jako przejawu woli organu administracyjnego, jest stanowcze rozstrzygnięcie sprawy objętej wnioskiem wszczynającym postępowanie. Inaczej mówiąc, decyzja administracyjna - zgodnie z art. 104 k.p.a. - rozstrzyga sprawę co do jej istoty w granicach żądania określonego przez strony. Natomiast rozstrzyganie w postępowaniu administracyjnym polega na zastosowaniu obowiązującego prawa do ustalonego stanu faktycznego sprawy administracyjnej. W ten sposób organ administracji publicznej realizuje cel postępowania administracyjnego, jakim jest urzeczywistnienie obowiązującej normy prawnej w zakresie stosunków administracyjno-prawnych, gdy stosunki te tego wymagają. Stosownie do tego celu postępowania administracyjnego, jak i istoty decyzji administracyjnej można odróżnić podstawę faktyczną i podstawę prawną decyzji administracyjnej. Podstawę faktyczną stanowią dokonywane przez organ administracji publicznej ustalenia faktyczne, a podstawę prawną stanowią te przepisy prawne, które organ przyjął w danym wypadku za obowiązujące i zastosował w swym orzeczeniu.

W analizowanym przypadku zaskarżonego pisma Wojewody [...] nie można uznać za nienazwaną decyzję administracyjną, albowiem nie zawiera ono podstawowego elementu takiej decyzji - rozstrzygnięcia. Organ w tym piśmie nie wypowiada się co do zasadności skierowania skarżącej na kurs, lecz informuje jedynie o sprawowanych przez siebie funkcjach i wskazuje dostępne bezrobotnemu formy pomocy szkoleniowej.

Biorąc więc pod uwagę przedmiot skargi należy stwierdzić, że zaskarżone w niniejszej sprawie pismo informacyjne nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego i nie może być rozpatrywana przez ten sąd.

Z powyższych względów, skargę złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O przyznaniu adwokatowi z urzędu wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 tej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Sąd przyznając wysokość przedmiotowego wynagrodzenia nie uwzględnił wniosku adwokata B. W. o przyznanie podwójnej stawki minimalnej, albowiem w ocenie Sądu niniejsza sprawa nie jest szczególnie skomplikowana i wobec tego nie wymagała od pełnomocnika skarżącej zwiększonego nakładu pracy.