Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) i art. 94 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355) Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzję nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] maja 2015 r. orzekającej stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w O. nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. przyznającej C. M. pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w O. w wysokości [...] zł, z powodu rażącego naruszenia przepisu art. 94 ust. 1 i art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje.
C. M. jest funkcjonariuszem Komisariatu Policji w M., mianowanym do służby stałej w dniu [...] maja 2000 r. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2014 r. wymieniony wystąpił o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w O. przy ul. [...] Komendant Powiatowy Policji w O. decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. przyznał zainteresowanemu pomoc na wskazany we wniosku cel. Komendant Wojewódzki Policji w R., po otrzymaniu prawomocnej decyzji zakwestionował zasadność przyznania przedmiotowego świadczenia i w związku z tym dnia [...] marca 2015 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]. Po przeprowadzeniu postępowania decyzją nr [....] stwierdził nieważność decyzji KPP w O. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie do Komendanta Głównego Policji domagając się uchylenia przedmiotowej decyzji.
Po zapoznaniu się ze zgromadzoną dokumentacją w sprawie organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana zasadnie. Wskazał, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień. Natomiast art. 94 ust. 1 stanowi, że policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość.
Treść powyższych przepisów wskazuje iż przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, przysługuje pomoc finansowa.
W myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 864 ze zm.) - ustalenia uprawnień policjanta do pomocy finansowej dokonuje się na dzień złożenia wniosku. Ocena, czy funkcjonariusz spełnia przesłanki do pomocy finansowej winna polegać na zbadaniu, czy w dacie złożenia wniosku funkcjonariusz miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, tzn. czy posiadał lokal mieszkalny lub dom nadający się do zamieszkania w zakresie odpowiadającym co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej i czy położony jest w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej.
Organ zaznaczył, iż prawo policjanta do lokalu jest wyraźne powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej uprawnionego funkcjonariusza. Omawiane uprawnienia policjanta do lokalu mieszkalnego, względnie pomocy finansowej na cele mieszkaniowe, nie mogą być interpretowane w oderwaniu od treści art. 95 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji nie przydziela się policjantowi w następujących sytuacjach:
- 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej;
- 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy;
- 3) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu.
Zarówno więc prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, jak i pomoc finansowa udzielona na cel wskazany w art. 94 ust. 1 ustawy, nie przysługują policjantowi mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Warunek przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego wiązać zatem należy tylko z sytuacją, w której policjant spełnia warunki do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a takiego lokalu nie otrzymał.
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że C. M. wnioskiem z dnia [...] listopada 2014 r. wystąpił o przyznanie pomocy finansowej na lokal mieszkalny, który nabył w dniu [...] lutego 2014 r. i w którym na dzień złożenia wniosku już zamieszkiwał, co oznacza, że uzyskał lokal przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy. Zakupiony lokal składa się z 4 pokoi o powierzchni mieszkalnej 47,80 m2. Zainteresowany posiada prawo do 5 norm zaludnienia a więc powierzchni mieszkalnej 35-50 m2, tym samym należy uznać, że na dzień złożenia wniosku policjant miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Natomiast przepis art. 94 ust. 1 ustawy o Policji wyraźnie wskazuje, że pomoc finansowa przysługuje na uzyskanie lokalu mieszkalnego.
W orzecznictwie ugruntowało się stanowisko, iż cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowania jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Zatem w ocenie organu II instancji decyzja Komendanta Powiatowego Policji w O. nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i [...] Komendant Wojewódzki Policji zasadnie stwierdził jej nieważność.
Odnosząc się do terminu do złożenia wniosku w sprawie przyznania pomocy finansowej, organ zaznaczył, że pomoc finansowa nie jest świadczeniem udzielanym z urzędu, lecz na wniosek funkcjonariusza. Dopiero po złożeniu wniosku wraz z wymaganą dokumentacją można prowadzić postępowanie w sprawie przyznania takiej pomocy. A zatem kwestia, czy dany funkcjonariusz spełnia przesłanki do otrzymania takiego świadczenia, może być rozważana tylko po zgłoszeniu roszczenia. W tej sytuacji istotne jest przede wszystkim to, czy w dniu złożenia wniosku funkcjonariusz spełniał podstawową przesłankę otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego, tzn. czy miał niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe.
Organ dokonując analizy zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza stwierdził, że zgodnie z ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów (...) - przez lokal należy rozumieć lokal służący zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Mając na uwadze wykładnię tego pojęcia zaznaczył, że mieszkanie oprócz pomieszczeń mieszkalnych (pokoi) powinno być wyposażone w kuchnię, łazienkę, wc oraz w sprawną instalację wodną, kanalizacyjną, grzewczą, elektryczną i gazową. Skoro strona sama oświadczyła, że w przedmiotowym lokalu zamieszkuje, to należało uznać, że lokal ten jest wyposażony w wymienione elementy, tym samym zaspokaja potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie C. M. zarzucił powyższej decyzji:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: art. 88 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy o policji oraz przepisów § 2 i § 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2001 r. Nr 131, poz. 1468 z późn. zm.), polegające na niewłaściwej interpretacji i w efekcie niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów, poprzez przyjęcie, że z uwagi na fakt posiadania przez skarżącego lokalu mieszkalnego w dacie złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej, nie przysługuje mu prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, podczas gdy:
- a) z wykładni celowościowej ww. przepisów wynika, iż uzyskanie lokalu przed datą zgłoszenia roszczenia o pomoc finansową automatycznie nie wyklucza uprawnień przewidzianych w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji;
- b) środki na zakup lokalu mieszkalnego skarżący wraz z małżonką pozyskali z udzielonego im kredytu mieszkaniowego i na lokalu tym ustanowili hipotekę umowną;
- II. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, a mianowicie:
- a) art. 7, art. 77 i art. 80 kpa polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz na dokonaniu jednostronnej i wybiórczej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a co za tym idzie naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, którą to zasadę przekształcono w samowolę, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż w chwili składania wniosku skarżący miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe;
- b) art. 6 kpa poprzez wydanie orzeczenia niezgodnego z wnioskami, wynikającymi z zebranego w sprawie materiału dowodowego;
- c) naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez brak wskazania przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej;
- d) naruszenie przepisów art. 10 § 1 i art. 81 kpa poprzez zaniedbanie przez organ prowadzący postępowanie pouczenia strony o prawie do zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także obowiązku wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie;
- e) naruszenie art. 8 kpa przez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji nr [...] Komendanta Głównego Policji w W. z dnia [...] lipca 2015 r., a także poprzedzającej ją decyzji nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z dnia [...] maja 2015 r.
W uzasadnieniu skargi wskazał, iż stanowisko organów, które przyjmują, że skoro złożył on wniosek o przyznanie świadczenia na uzyskanie lokalu już po jego nabyciu to świadczenie takie mu nie i przysługuje jest błędne i sprzeczne z ugruntowaną linią orzeczniczą. Przepisy ustawy o Policji nie przewidują bowiem wygaśnięcia prawa do pomocy finansowej na skutek upływu czasu czy też zrealizowania celu, na jaki pomoc jest przeznaczona, przed wystąpieniem z wnioskiem o jej przyznanie. Art. 94 ust. 1 mówi wprawdzie, że pomoc finansowa przysługuje "na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej", lecz wyrazy te określają cel na jaki pomoc jest przyznawana, w żadnym zaś razie nie limitują czasu, w jakim ma być przyznana i nie uprawniają do wniosku, że może to nastąpić tylko przed uzyskaniem lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej, a nie po jego uzyskaniu (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2004 r., I SA 1724/03, LEX nr 155873).
Określenie "pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego" (art. 94 ust. 1 ustawy o Policji) jest szerokie i odnosi się także do przypadków udzielania pomocy na spłatę zobowiązań finansowych, zaciągniętych w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu przez policjanta (patrz: wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 listopada 1998 r. I SA 743/98, LEX nr 45876). Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 kwietnia 2009 r. (l OPS 7/08, ONSAiWSA 2009/4/66), gdzie stwierdził, iż fakt posiadania lokalu mieszkalnego w czasie składania wniosku nie wyklucza samo przez się przyznania pomocy finansowej.
Wobec powyższego stanowisko organów obu instancji jest nieuprawnione, a dokonana przez nie interpretacja przepisów prawa materialnego zbyt wąska i sprzeczna z aktualnym stanem prawnym. Ponadto stwierdził, iż postępowanie zostało przeprowadzone w sposób tendencyjny, uniemożliwiający skarżącemu obronę swoich praw, z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, a uchybienia te miały wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] maja 2015 r. stwierdzającą nieważność decyzji Komendanta Powiatowego Policji w O. nr [....] z dnia [...] grudnia 2014 r. przyznającej pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego.
Stwierdzając nieważność decyzji organu argumentowały, iż w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej ([...] listopada 2014 r.), skarżący miał już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, gdyż posiadał lokal mieszkalny, który nabył w dniu [...] lutego 2015 r. i w którym na dzień złożenia wniosku zamieszkiwał, położony w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Potwierdzają to dokumenty zgromadzone w sprawie, w tym akt notarialny Rep. A nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. – umowa sprzedaży lokalu mieszkalnego oraz oświadczenie o ustanowieniu hipoteki. W lokalu tym, jak wynika z treści wniosku o przyznanie pomocy finansowej, skarżący zamieszkał już w marcu 2015 r. Przedmiotowy lokal mieszkalny, położony w O. przy ul. [...] składa się z 4 izb i posiada łączną powierzchnię użytkową [...] m2 i zaspokajał potrzeby mieszkaniowe policjanta i jego rodziny.
Zgodzić się należy z organem, że policjantowi mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, nie przysługują ani prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ani pomoc finansowa udzielona na cel wymieniony w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Warunek przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu należy zatem wiązać tylko z taką sytuacją, w której policjant spełnia warunki do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, o jakim mowa w art. 90 ustawy, na podstawie decyzji administracyjnej, lecz lokalu takiego nie otrzymał.
Natomiast jeśli policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej w formie przewidzianej przez art. 95 ust. 1 ustawy, to nie spełnia on ustawowych warunków do uzyskania prawa do lokalu, określonego w art. 88 ust. 1 ustawy. W konsekwencji taki policjant nie spełnia również niezbędnej przesłanki przyznania pomocy finansowej określonej w art. 94 ust. 1 ustawy, tj. niezrealizowania prawa do lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 90 ustawy.
W przedmiotowej sprawie skarżący uzyskał pomoc finansową przysługującą, jak stanowi przepis art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, na uzyskanie lokalu mieszkalnego w warunkach, gdy lokal mieszkalny już posiadał i w nim zamieszkiwał. Organ nadzoru miał zatem podstawę przyjąć, iż decyzja Komendanta Powiatowego Policji w O. nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 94 ust. 1 i art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, których treść jest jasna i podlega stosowaniu w bezpośrednim rozumieniu.
Jak wyżej podano, we wniosku o przyznanie pomocy finansowej skarżący wskazał, że wraz z żoną i dziećmi zamieszkuje w zakupionym lokalu mieszkalnym od miesiąca marca 2014 r. zatem Komendant Powiatowy Policji w O. przyznając pomoc finansową decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nie mógł przyjąć, że rodzina policjanta na chwilę składania wniosku ([...] listopada 2014 r.) miała niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Powyższej oceny nie może zmienić treść znajdującego się w aktach administracyjnych oświadczenia C. M. z dnia [...] listopada 2014 r., iż dwa pokoje wymagają remontu, jeśli nie uwzględni, że zakupione w lutym 2014 r. mieszkanie miało niezbędne wszystkie elementy do zamieszkania i było zamieszkane od marca 2014 r.
W orzecznictwie przedmiotu podkreśla się, że przewidziana ustawą pomoc finansowa nie została kształtowana jako prawo z tytułu samego pełnienia służby przez funkcjonariusza. Nie może być też uznana za dodatkowy przywilej funkcjonariusza. Z żadnego przepisu ustawy o Policji nie wnika aby powyższe świadczenie miało być przyznawane w związku ze spłatą zobowiązań kredytowych zaciągniętych w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu przez policjanta (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 554/05, z dnia 13 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1203/05, z dnia 23 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 33/09).
Reasumując stwierdzić należy, iż w stanie faktycznym sprawy organy Policji zasadnie uznały, iż pomoc finansowa została udzielona skarżącemu wbrew treści przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, a zatem z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), i zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego nie są zasadne.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczyło ustalenia, czy decyzja Komendanta Powiatowego Policji w O. z dnia [...] grudnia 2014 r. jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa i w zakresie tej oceny organy Policji nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego. Swoje stanowisko w sprawie organ przedstawił w sposób wyczerpujący w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji czyniąc zadość wymogom art. 107 § 3 kpa.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w wyroku.