Uzasadnienie
M. M., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w dniu [...] lipca 2016 r. skierował do Ministra Infrastruktury i Budownictwa wniosek o udostępnienie w BIP lub przesłanie na podany adres e-mail skanów wszystkich decyzji administracyjnych dotyczących odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych wydanych przez Ministra w latach 2010-2014.
Minister Infrastruktury i Budownictwa, na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm.), w dniu [...] lipca 2016 r. wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność osób fizycznych.
Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że treść decyzji administracyjnych, co do zasady stanowi informację publiczną. Jednak dane dotyczące orzeczeń o ukaraniu wydanych w postępowaniu administracyjnym zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 2135 z późn. zm.) są danymi wrażliwymi, nie podlegającymi co do zasady przetwarzaniu. Wyjątki od tej zasady została zawarte w ust. 2 tego przepisu.
Minister wyjaśnił też, że przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.) nie zezwalają na przetwarzanie danych osobowych dotyczących orzeczonych kar dyscyplinarnych, a wnioskodawca nie przedstawił innych okoliczności, które wpłynęłyby na zaistnienie pozostałych przesłanek wymienionych w art. 27 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych.
Minister uznał więc, że kopie decyzji administracyjnych w sprawach z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych w latach 2010-2014 ze względu na obowiązek zapewnienia ochrony prywatności osób fizycznych, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie podlegają udostępnieniu.
Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. 127 § 3 Kpa, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą.
Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że żądane decyzje dotyczą nie tylko ukarania rzeczoznawców majątkowych z tytułu odpowiedzialności zawodowej i powodów tego ukarania, ale zawierają szczegółowe informacje odnośnie nieruchomości, będących przedmiotem wyceny, osób fizycznych i prawnych dysponujących tymi nieruchomościami lub posiadających prawa do konkretnych nieruchomości oraz okoliczności i powodów wyceny. Zakres informacji zamieszczonych w orzeczeniach dyscyplinarnych nie dotyczy sfery życia publicznego.
Odnosząc się do podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez wnioskodawcę twierdzenia, że: "(wnioskodawca) nie miał wiedzy wg jakich kryteriów Minister dokona oceny wniosku, a w trakcie postępowania nie został również wezwany do wykazania szczegółowego interesu prawnego. Działał w przeświadczeniu, iż Minister pozytywnie rozpatrzy jego wniosek z jednoczesną anonimizacją danych wrażliwych (jeśli uzna to za konieczne)", Minister zaznaczył, że nie żądał wykazania "szczegółowego interesu prawnego", lecz stwierdził, że wnioskodawca nie przedstawił innych przesłanek umożliwiających przetwarzanie danych osobowych, o których mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych, poza wymienioną w pkt 2 tego przepisu, której zaistnienie zostało zbadane z urzędu. W odniesieniu do anonimizacji danych osobowych wrażliwych zwrócono uwagę, że przetwarzanie danych osobowych obejmuje wykonywanie jakichkolwiek operacji na danych osobowych, w tym także przeprowadzenie procesu anonimizacji. Tym samym wykonanie anonimizacji w zakresie informacji o ukaraniu rzeczoznawcy majątkowego byłoby sprzeczne z zakazem przetwarzania danych wrażliwych.
M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. podnosząc, że przy jej wydaniu naruszone zostały następujące przepisy:
- 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez nieuzasadnione ograniczenie konstytucyjnego prawa obywatelskiego do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, polegające na odmowie udostępnienia informacji publicznej,
- 2. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,
- 3. art. 27 ustawy o ochronie danych osobowych w zw. z art. 5 ust. ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędna interpretacje.
Skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł, że organ błędnie przyjął, że art. 27 ustawy o ochronie danych osobowych jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji gdy ustawy te mają charakter równorzędny, a zakresy działania mogą się wzajemnie krzyżować.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zobowiązanie organu do udostępnienia żądanych informacji publicznych w ciągu 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania
Zdaniem skarżącego należy rozróżnić dwie sytuacje:
- 1. gdy wniosek dotyczy informacji publicznej, której jedną z części składowych są dane osobowe,
- 2. gdy informacja publiczna dotyczy danych osobowych.
Zaskarżona decyzja odnosi się do stanu określonego w pkt 1. Gdy żądana informacja zawiera dane osobowe, podmiot obowiązany powinien podjąć działania, które doprowadzą do anonimizacji dokumentów. W takim przypadku nie powinno dojść do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Informacja powinna zostać udostępniona w zakresie w jakim jest to możliwe, tj. po usunięciu danych osobowych. Skarżący na poparcie swojego stanowiska zawartego w skardze odwołał się również do orzecznictwa sadów administracyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Natomiast art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zgodnie natomiast z art. 135 tej ustawy, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca dostępu do informacji publicznej wydana na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm.) – zwanej dalej u.d.i.p.
Na wstępie podać należy, że rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot, w zależności od okoliczności danej sprawy, zobowiązany jest udostępnić żądaną informację publiczną w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. (jest to czynność materialno-techniczna, której formy przepisy prawa nie określają), wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sytuacjach, o jakich mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Pod pojęciem "odmowy udostępnienia informacji publicznej" należy rozumieć zaś sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02, Monitor Prawniczy z 2003 r. Nr 5, poz. 195).
Podkreślić należy, ż postępowanie administracyjne prowadzone w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter szczególny, wyrażający się m. in. w tym, że przepisy Kpa mają w nim ograniczone zastosowanie.
Od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej służy odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), jednakże organ rozpatrujący środek zaskarżenia nie może wydać rozstrzygnięcia reformatoryjnego, jak również rozstrzygnięcia kasatoryjnego na podstawie art. 138 § 2 Kpa w sytuacji, gdy w jego ocenie brak było podstaw do odmowy udostępnienia informacji publicznej. Organ odwoławczy nie może nakazać podjęcia czynności materialno-technicznej pozostającej poza zakresem prowadzonego przez ten organ postępowania. Wykraczałoby to bowiem poza jego uprawnienia wynikające z art. 16 ust. 2 u.d.i.p.
Jeżeli żądana informacja publiczna nie może zostać udostępniona, to organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie, ze względu na ograniczenia określone w art. 5 u.d.i.p.. Musi zatem wskazać, czy dane te objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności, inną tajemnicę państwową, służbową, skarbową, czy też statystyczną.
Podkreślić należy, że nie jest dopuszczalna odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na fakt, iż wnioskodawca żąda informacji, która w części nie podlega udostępnieniu.
W rozpatrywanej sprawie organ nie kwestionuje faktu, że żądane informacje stanowią informację publiczną, jednakże jego zdaniem nie mogły zostać udostępnione z uwagi na to, że oprócz zakresu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych zawierają one również dane wrażliwe oraz szczegółowe informacje dotyczące nieruchomości będących przedmiotem wyceny, osób fizycznych i prawnych, którym przysługują prawa do nieruchomości oraz okoliczności związanych z ich wyceną.
Wskazać należy, że w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 2135 z późn. zm.) zabrania się przetwarzania danych ujawniających pochodzenie rasowe lub etniczne, poglądy polityczne, przekonania religijne lub filozoficzne, przynależność wyznaniową, partyjną lub związkową, jak również danych o stanie zdrowia, kodzie genetycznym, nałogach lub życiu seksualnym oraz danych dotyczących skazań, orzeczeń o ukaraniu i mandatów karnych, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym. Powołany przepis zawiera zatem kategoryczny zakaz przetwarzania określonych kategorii danych osobowych.
Zgodnie z art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych, ilekroć w ustawie jest mowa o: przetwarzaniu danych - rozumie się przez to jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych.
W tym miejscu stwierdzić należy, że co do zasady na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy przyjąć, iż orzeczenia dyscyplinarne są informacjami publicznymi, niepodlegającymi ograniczeniom co do dostępu. Co do takich informacji nie ma więc zastosowania art. 27 ustawy o ochronie danych osobowych. Jednakże mogą one zawierać dane podlegające ochronie i wtedy przepisy ustawy będą miały zastosowanie. Zatem organ zasadnie przyjął, że skoro żądane informacje zawierają dane osobowe zastosowanie będą miały przepisy ustawy o ochronie danych osobowych, natomiast całkowicie pominął kwestie związane z czynnością anonimizacji dokumentu. Dokonanie anonimizacji dokumentu powoduje, że z jego treści zostają usunięte dane wrażliwe i inne dane objęte ochroną.
W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że pominięcie anonimizacji żądanych przez skarżącego dokumentów doprowadziło do sytuacji, że nie udostępniono mu informacji publicznej w zakresie, w jakim mogła ona zostać udostępniona.
Reasumują stwierdzić należy, że nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy mogła ona zostać udostępniona po anonimizacji dokumentów.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ww. ustawy.