Uzasadnienie
Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia M.D. na postanowienie nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ww. ze służby w Policji, na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 45 ust.3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. ustawy o Policji, z dniem [...] marca 2016 r., zakończonego rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] marca 2016 r., w dniu [...] sierpnia 2018 r. wydał postanowienie nr [...], którym uchylił zaskarżone postanowienie w całości.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia podał, że w związku z uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 686/17 postanowienia nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2018 r. oraz oddaleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 369/18 skargi kasacyjnej organu, ponownie zaszła konieczność rozpatrzenia zażalenia D. D. na postanowienie nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia w/w ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 45 ust.3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. ustawy o Policji, z dniem [...] marca 2016 r., zakończonego rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] marca 2016 r.
Przypomnieć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie prawomocnym wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 926/16 uchylił jedynie decyzję nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymującą w mocy rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. Komendanta Powiatowego Policji w G. Postępowanie odwoławcze do chwili obecnej pozostaje zawieszone na mocy postanowienia nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] stycznia 2017 r., utrzymanego w mocy postanowieniem nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2017 r. Komendant Wojewódzki Policji w O. w dniu [...] lipca 2018 r. wydał postanowienie nr [...], którym odmówił podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie odwołania od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie zwolnienia ww. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 45 ust.3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. ustawy o Policji.
W tym stanie rzeczy w dalszym ciągu w obrocie prawnym pozostaje nieostateczna decyzja dotycząca zwolnienia M. D. ze służby w Policji, wydana przez Komendanta Powiatowego Policji w G., które jest zatem organem, który wydal w przedmiotowej sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 K.p.a.).
Należy również zauważyć, że po uchyleniu przez Komendanta Głównego Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. postanowienia nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, Komendant Powiatowy w G., postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ww. ze służby w Policji z dniem [...] marca 2016 r. zakończonego rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] marca 2016 r. Postanowienie to korzysta zatem z domniemania prawidłowości i może zostać wyeliminowane z obrotu prawnego jedynie trybie do tego właściwym.
Wydając zaskarżone postanowienie nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Komendant Wojewódzki Policji w O. rozpatrzył zatem wniosek M. D. z dnia [...] listopada 2016 r. z pominięciem faktu, iż obrocie prawnym pozostaje nieostateczny rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. wydany przez Komendanta Powiatowego Policji w G. Jak już wcześnie wskazano, organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 (a zatem też wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania) jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji..
W związku z powyższym stwierdzić należy, że organ odwoławczy na gruncie niniejszej sprawy nie jest uprawniony do "orzekania co do istoty sprawy", gdyż oznaczałoby to prowadzenie postępowania w trybie nadzwyczajnym – wznowienia postępowania. Niedopuszczalnym także byłoby przekazanie niniejszej sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia w oparciu o art. 138 K.p.a., co zresztą zostało już przesądzone w wydanych w niniejszej sprawie wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Brak jest również podstaw do umorzenia postępowania I instancji, bowiem można to zrobić wówczas, gdy postępowanie zostało wszczęte i stało się bezprzedmiotowe. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała, gdyż wydane przez organ I instancji postanowienie nie spowodowało wszczęcia postępowania administracyjnego, które podlegałoby umorzeniu. Wobec wydania w niniejszej sprawie przez organ I instancji o odmowie wznowienia postępowania nie było możliwe zastosowanie instytucji umorzenia postępowania administracyjnego.
M. D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2018 r.
Pełnomocnik skarżącego zarzucił w skardze, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem następujących przepisów:
- 1. art. 138 § 1 pkt 2 i następnych K.p.a., poprzez wydania rozstrzygnięcia nieznanego w ustawie – K.p.a., porusza wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z 30 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 876/15;
- 2. art. 153 P.p.s.a., poprzez niezastosowanie się do wytycznych i oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 686, w którym to Sąd w wytycznych do organu nakazał przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wydać rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy.
Pełnomocnik skarżącego podnosząc powyższe zarzuty wniósł o:
- 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości;
- 2. zawarcie w uzasadnieniu oceny prawnej oraz wytycznych, którymi powinny kierować się organy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy;
- 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, twierdząc, że jest ona niezasadna. Organ odniósł się również do zarzutów podniesionych w skardze stwierdzając, że zarzut określony w pkt 1 skargi jest niezasadny, a zarzut określony w pkt 2 skargi również jest nie zasadny, bowiem w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 686/17, organ nie mógł wydać rozstrzygnięcia co to istoty sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.
Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – dalej jako "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie prawa nie narusza.
Zgodnie z art. 170 P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Natomiast art. 153 powołanej ustawy stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyrok z dnia 20 kwietnia sygn. akt I OSK 369/18, którym oddalił skargę Komendant Głównego Policji podał, że Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni art. 138 § 2 w zw. z art. 136 K.p.a. prawidłowo wskazał, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (...). Uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy - zasadą powinno być orzekanie co do istoty sprawy.
Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.
Natomiast art 144 K.p.a. stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.
Zaskarżone postanowienie jest specyficznym postanowieniem kasacyjnym organu odwoławczego drugiej, różne od wymienionego w 138 § 2 K.p.a. i nieprzewidziane wprost w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Wydanie takiego właśnie aktu organ odwoławczy argumentował nie możnością wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 686/17 w zakresie orzeczenia co do istoty sprawy. Przeszkodę stanowił bowiem fakt braku właściwości rzeczowej Komendanta Wojewódzkiego Policji do wydania postanowienia nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Organ właściwym w tej sprawie był Komendant Powiatowy Policji w G. Skład orzekający w niniejszej sprawie, podziela stanowisko organu odwoławczego przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jak i w odpowiedzi na skargę, że w realiach sprawy należało dokonać wyboru możliwego rozstrzygnięcia, które eliminowało z obrotu prawnego wadliwe postanowienie.
Podkreślić należy, że w postępowaniu zażaleniowym mogą wystąpić sytuacje, gdy odpowiednie stosowanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. będzie sprowadzało się jedynie do uchylenia przez organ drugiej instancji postanowienia organu pierwszej instancji i takie rozstrzygnięcie nie będzie wówczas oznaczało naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Jak trafnie wywiedziono w wyroku NSA z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 686/09 (zam. zb. LEX nr 595469): "... przepis art. 144 k.p.a. przewiduje, że do zażaleń, w sprawach nie uregulowanych w rozdziale 11, przepisy dotyczące odwołań mają zastosowanie jedynie odpowiednie. Przepis odsyłający do innych unormowań z zastrzeżeniem, że stosuje się je w sposób odpowiedni, nigdy nie nakazuje mechanicznego stosowania norm, do których odsyła, ani nie zwalnia od obowiązku rozpatrzenia, w jakim sensie i zakresie oraz w jaki sposób należy je stosować w konkretnej sytuacji prawnej.
Odpowiednie stosowanie przepisu może oznaczać takie przypadki, w których przepisy odniesienia, czyli te, które mają być stosowane odpowiednio, wymagają przy ich stosowaniu w nowym zakresie pewnych zmian, tak aby były adekwatne do charakteru i rodzaju spraw. Wówczas stosowanie "odpowiednie" oznacza niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane (por. uzasadnienie uchwały SN z 15 września 1995 r., III CZP 110/95, OSNC 1995, Nr 12, poz. 177). Odpowiednie stosowanie przepisu może również oznaczać takie przypadki, w których przepisy odniesienia, czyli te, które mają być stosowane odpowiednio, w ogóle nie znajdują zastosowania do konkretnej sprawy albo ze względu na ich bezprzedmiotowość lub ze względu na ich całkowitą sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla konkretnych stosunków, do których miałyby one być zastosowane odpowiednio.
Oznacza to, że "odpowiednie" stosowanie do zażaleń przepisów dotyczących odwołań nakazuje uwzględnienie cech charakterystycznych prawa zażalenia i postępowania zażaleniowego. W niektórych sprawach zatem część przepisów dotyczących odwołań znajdzie zastosowanie wprost, część po niezbędnej adaptacji, a jeszcze inne trzeba będzie wyłączyć z kręgu przepisów odniesienia (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 1996, s. 606)."
Stan taki wystąpił w rozpoznawanej sprawie, bowiem po wydaniu postanowienia przez organu pierwszej instancji nie było bowiem możliwe zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a., co znalazło potwierdzenie we wcześniej powołanych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjne oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnośnie zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 należy mieć na uwadze, że wniesienie zażalenia na postanowienie, w żadnym wypadku nie może prowadzić do wydania aktu merytoryczno-reformacyjnego, mocą którego nastąpiłoby uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania przed organem instancji. Nie byłoby także właściwym uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania zażaleniowego, albowiem rozpatrzenie tego środka nie stało się bezprzedmiotowe.
Podkreślić należy, iż nietrafny jest zarzut pełnomocnika skarżącego, iż zaskarżone postanowienie jest rozstrzygnięciem nieznanym w K.p.a. Jak wynika bowiem z wyżej przytoczonego art. 144 K.p.a. do zażaleń przepisy dotyczące odwołań w tym przepis art. 138 k.p.a. mają jedynie odpowiednie zastosowanie.
Zauważyć w tym miejscu należy, iż instytucja odesłania do odpowiedniego stosowania pewnej kategorii przepisów do innych stanów faktycznych nie jest zdefiniowana prawnie. W nauce prawa i orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuję się, iż odpowiednie stosowanie przepisów do których ustawodawca odsyła może oznaczać, zarówno stosowanie ich wprost, jak i stosowanie z pewnymi modyfikacjami, a także rezygnację ze stosowania danych przepisów do określonych stanów faktycznych i prawnych.
Synonimy przysłówka "odpowiednio" to adekwatnie, właściwie, stosownie, należycie, poprawnie, słusznie, trafnie, jak należy, co wyraźnie wskazuje na to, iż stosowanie odpowiednie, to nie stosowanie wprost, lecz takie, które najpełniej umożliwi realizację celów danej regulacji i uzyskanie poprawnych (trafnych) rozwiązań.
Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 221/10 (dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl) przepis odsyłający do innych unormowań z zastrzeżeniem, że stosuje się je w sposób odpowiedni, nigdy nie nakazuje mechanicznego stosowania norm, do których odsyła, ani nie zwalnia od obowiązku rozpatrzenia, w jakim sensie i zakresie oraz w jaki sposób należy je stosować w konkretnej sytuacji prawnej. Odpowiednie stosowanie przepisu może przecież oznaczać takie przypadki, w których przepisy odniesienia, czyli te, które mają być stosowane odpowiednio, wymagają przy ich stosowaniu w nowym zakresie pewnych zmian, tak aby były adekwatne do charakteru i rodzaju spraw. Wówczas stosowanie "odpowiednie" oznacza niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane.
Odpowiednie stosowanie przepisu może również oznaczać takie przypadki, w których przepisy odniesienia, czyli te, które mają być stosowane odpowiednio, w ogóle nie znajdują zastosowania do konkretnej sprawy albo ze względu na ich bezprzedmiotowość lub ze względu na ich całkowitą sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla konkretnych stosunków, do których miałyby one być zastosowane odpowiednio. Oznacza to, że "odpowiednie" stosowanie do zażaleń przepisów dotyczących odwołań nakazuje uwzględnienie cech charakterystycznych prawa zażalenia i postępowania zażaleniowego. W niektórych sprawach zatem część przepisów dotyczących odwołań znajdzie zastosowanie wprost, część po niezbędnej adaptacji, a jeszcze inne trzeba będzie wyłączyć z kręgu przepisów odniesienia.
Niewątpliwie art. 138 K.p.a. przewiduje ścisły katalog rozstrzygnięć jakie może wydać organ rozpatrujący odwołanie, niemniej odpowiednie zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w postępowaniu zażaleniowym dopuszcza w pewnych sytuacjach wydanie rozstrzygnięcia uchylającego zaskarżone postanowienia organu I instancji bez jednoczesnego umarzania postępowania w I instancji (por wyrok NSA z dnia z dnia 9 marca 2010 r., sygn. I OSK 686/09, dostępne LEX nr 595469).
Sąd nie stwierdził również, aby organ naruszył art. 153 P.p.s.a. w zakresie określonym w skardze
W związku z powyższym skargę jako nie zasadną należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.