Uzasadnienie
Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność § 1 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. [...] w sprawie ustalenia wynagrodzenia Burmistrza Gminy [...].
Rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] lipca 2018 r. stało się przedmiotem skargi z dnia 24 sierpnia 2018 r. Rady Miejskiej w [...], reprezentowanej przez radcę prawnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Do skargi dołączono uchwałę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Rady Miejskiej w [...] o zaskarżeniu do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] lipca 2018 r. oraz udzieleniu radcy prawnemu pełnomocnictwa do zastępowania Rady Miejskiej w [...] w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Argumentując wniosek o odrzucenie skargi wskazał, że Radzie Miejskiej w [...] jako organowi stanowiącemu Gminy [...] uprawnienie do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego nie przysługuje.
Pełnomocnik strony skarżącej pismem z dnia [...] września 2018 r. został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi poprzez złożenie pełnomocnictwa lub jego uwierzytelnionego odpisu do działania w imieniu strony skarżącej przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi.
Pełnomocnik skarżącej przy piśmie z dnia [...] października 2018 r. nadesłał pełnomocnictwo do reprezentowania Gminy [...], określając jednocześnie stronę skarżącą jako Gminę [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 994 – dalej jako "u.s.g.") rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia (ust. 1). Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do rozstrzygnięć dotyczących organów związków i porozumień międzygminnych (ust. 2.). Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (ust. 3). Do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego, dotyczące uchwały rady gminy, doręczone po upływie kadencji rady, uprawniona jest rada gminy następnej kadencji w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego rady (ust. 3a).
Do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (ust. 4). Rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd (ust. 5).
Ustawodawca zatem wskazał wprost dwa podmioty, których działanie jest niezbędne w celu złożenia skargi na rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody tj. gminę wnoszącą skargę oraz organ tej gminy podejmujący uchwałę stanowiącą wymóg formalny do wniesienia skargi, wyrażającą wolę zaskarżenia aktu nadzoru.
Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej jako "p.p.s.a.") Sąd odrzuca skargę jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie.
W niniejszej sprawie, w skardze jako stronę skarżącą wskazano Radę Miejską w [...], czyli organ stanowiący Gminy [...], podczas gdy uprawnienie do zaskarżenia zarządzenia zastępczego przysługiwało Gminie [...]. Odróżnić zatem należy kwestie oznaczenia podmiotu legitymowanego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, organu reprezentującego ten podmiot w postępowaniu oraz organu podejmującego akt będący podstawą do wniesienia skargi. Posiadanie bowiem zdolności sądowej jest warunkiem koniecznym dla skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 28 p.p.s.a., osoby prawne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. W przypadku gminy - osoby prawnej - wyznaczenie organu uprawnionego do działania w postępowaniu sądowoadministracyjnym następuje na podstawie przepisów ustrojowych, tj. ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 31 u.s.g. wprost zaś stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent) reprezentuje gminę na zewnątrz. Jest to ustawowe przyznanie wójtowi prawa do reprezentacji gminy i pozycja ta nie może być uchylona poprzez działanie rady gminy. Tylko burmistrzowi jako organowi wykonawczemu ustawa powierza funkcję reprezentanta gminy "na zewnątrz", a zatem także w postępowaniach sądowych.
Podkreślić należy, że wykonanie uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze powierzono Burmistrzowi Gminy [...]. Oznacza to, że sama Rada Miejska w [...] podejmując ww. uchwałę przyjęła stanowisko, iż Burmistrz, jako organ wykonawczy gminy, będzie ją wykonywał w oparciu o art. 30 ust. 1 u.s.g., reprezentując tym samym Gminę [...]. Gmina bowiem, będąca podmiotem władzy publicznej ma osobowość prawną i to ona ma zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości. O niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej będzie stanowić skarga wniesiona przez podmiot, który nie jest legitymowany do wniesienia danego rodzaju pisma. Zawarta w art. 98 ust. 3 i u.s.g. legitymacja do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzorczego wyłącza stosowanie art. 50 § 1 p.p.s.a. i skarga podmiotu innego niż określonego w tym przepisie jest niedopuszczalna (por.: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 61/06, Lex Nr 192860).
Skoro zatem w niniejszej sprawie skarga została wniesiona przez Radę Miejską w [...], uznać należało, że skarżąca takiej legitymacji nie posiada, zatem wniesiona skarga podlega odrzuceniu.
Stanowiska Sądu nie zmienia konwalidowanie przez pełnomocnika strony skarżącej czynności wniesienia skargi poprzez zmianę podmiotu wnoszącego skargę na Gminę [...]. Nie jest to bowiem brak formalny skargi podlegający uzupełnieniu. Podkreślić należy, że pismem z dnia [...] września 2018 r. pełnomocnik skarżącego nie był wzywany do usunięcia braków formalnych skargi poprzez określenie strony skarżącej, a o złożenie pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu strony skarżącej przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Nadto Sąd nie może domniemywać, który podmiot, w ocenie pełnomocnika, jest właściwy do wniesienia skargi.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.