Uzasadnienie
Dyrektor Generalny Służby Więziennej (dalej Dyrektor Generalny SW/organ) decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] lipca 2020 r.) po rozpatrzeniu odwołania Pana R. S. (dalej wnioskodawca/skarżący) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] (dalej Dyrektor Okręgowy SW w [...]/organ I instancji) z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] maja 2020 r.), w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Skarżący w dniu [...] kwietnia 2020 r. zwrócił się do Dyrektora Okręgowego SW w [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich odpowiedzi na skargi osadzonych uznanych za zasadne lub częściowo zasadne w roku 2017.
Pismem dnia [...] kwietnia 2020 r. Dyrektor Okręgowy SW w [...] wezwał skarżącego do wykazania, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, że za udostępnieniem wnioskowanej informacji przemawia szczególnie uzasadniony interes publiczny. Jednocześnie poinformowano skarżącego, iż w trakcie toczącego się w Okręgowym Inspektoracie Służby Więziennej w Poznaniu postępowania ustalono, że informacja, o udostępnienie której wnosi wnioskodawca jest informacją publiczną przetworzoną oraz pouczono, iż w przypadku niewykazania w wyznaczonym terminie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, konieczne będzie wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.
Na powyższe wezwanie skarżący odpowiedział pismem z dnia [...] maja 2020 r., nie wykazując, że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego a powołując się na wybrane orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych nie podzielił stanowiska organu.
Decyzją z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], Dyrektor Okręgowy SW w [...] odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanej formie.
Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Generalny SW decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego SW w [...] z dnia [...] maja 2020 r.
W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2020 r. Wskazał, że w chwili złożenia wniosku organ nie dysponował gotową informacją odpowiadającą kryteriom wskazanym przez wnioskodawcę. Jego zdaniem przygotowanie odpowiedzi, zgodnej z kryteriami wyznaczonymi przez wnioskodawcę, byłoby procesem bardzo czasochłonnym, angażującym większą liczbę pracowników, wymagającym dużego nakładu środków, co faktycznie mogłoby doprowadzić do dezorganizacji pracy organu, wywierając negatywny wpływ na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na Służbę Więzienną. Wszystkie czynności prowadziłyby w istocie do wytworzenia nowego dokumentu, o postaci odmiennej niż pierwotna.
Jednocześnie podkreślił, iż utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych jest stanowisko, zgodnie z którym skala czynności niezbędnych do przeprowadzenia anonimizacji w celu udostępnienia informacji, o którą wnosi wnioskodawca, wymagająca dużego nakładu środków i zaangażowania pracowników, negatywnie wpływająca na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na obowiązany podmiot do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów, uzasadnia twierdzenie, że mamy do czynienia w takim przypadku z informacją publiczną przetworzoną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 349/13, Legalis nr 1330692).
W decyzji rozwinięto argumenty.
Wobec powyższego orzeczono jak w zaskarżonym orzeczeniu.
Skargę na powyższe orzeczenie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, w zasadzie nie formułując jakiegokolwiek zarzutu i wniósł o uchylenie decyzji obu organów i przekazanie sprawy do rozpatrzenia organowi I instancji, ustanowienie pełnomocnika z urzędu, zwolnienie od kosztów i opłat sądowych.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Generalnego SW z dnia [...] lipca 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego SW w [...] z dnia [...] maja 2020 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej P.p.s.a.) lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).
Stosownie zaś do treści art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji nie naruszają ani prawa materialnego ani prawa procesowego. Wszystkie zarzuty skargi są niezasadne. Organ należycie rozpatrzył sprawę, wszechstronnie wyjaśniając wszystkie istotne okoliczności.
Na wstępie wskazania wymaga, że organ, do którego wnioskodawca wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej. Nie ma też wątpliwości, że żądane informacje we wniosku strony stanowią informację o sprawie publicznej.
W ocenie Sądu trafnie organ stwierdził, że żądane informacje stanowią informację publiczną przetworzoną, a w związku z tym w sprawie tej zachodziła konieczność wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429; dalej u.d.i.p.), prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, podziela Sąd rozpatrujący sprawę, że o informacji przetworzonej można mówić wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste, będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem udostępnienia informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza takiej sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, który negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zespołu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych elementów i danych, których oczekuje wnioskodawca (por. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, publ. LEX nr 1068557, z 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11, publ.: LEX nr 1149133).
Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że informacją publiczną przetworzoną jest taka informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14, publ. Cbois).
W orzecznictwie wskazuje się jednak również, że informacja publiczna przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją. Może ona bowiem obejmować dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te, wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się musi zatem z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy.
Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (v. wyroki NSA: z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11; orzeczenia.nsa.gov.pl).
Organ wykazał zarówno w decyzji z dnia [...] maja 2020 r., jak i w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2020 r., że żądane informacje stanowią informację publiczną przetworzoną w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p..
Organ wykazał w decyzji, że takiego gotowego zestawienia żądanych we wniosku informacji publicznej w postaci kopii wszystkich odpowiedzi na skargi osadzonych uznanych za zasadne lub częściowo zasadne w roku 2017 nie ma, że musiałby je dopiero przygotować dla wnioskodawcy.
Uzasadnienia zarówno decyzji Dyrektora Okręgowego SW w [...], jak i decyzji organu odwoławczego spełniają ustawowe wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. i nie pozostawiają wątpliwości dlaczego organy uznały żądaną informację za informację przetworzoną. Odmienna ocena skarżącego w tym zakresie nie zmienia trafności stanowiska organów w tej sprawie i nie stanowi o naruszeniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W sprawie nie doszło też do naruszenia art. 2 ust. 2 u.d.i.p., albowiem organ nie żądał od wnioskodawcy wykazania interesu prawnego lub faktycznego.
W związku z tym, że organ nie dysponował na dzień złożenia wniosku gotową informacją o żądanej treści i formie, zasadnie organ zwrócił się do wnioskodawcy o wykazanie przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, o czym jest mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacja publiczna przetworzona podlega bowiem udostępnieniu w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Za prawidłowe Sąd uznał ustalenie organu, że w sprawie tej nie została spełniona przez wnioskodawcę przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego.
Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym. Niewątpliwie jednak obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), nie zaś interes indywidualny (v. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1068/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest działaniem w interesie publicznym, zatem działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. Wyjątkowość tej kwalifikacji przejawia się w tym, że dla udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie tylko nie jest wystarczające stwierdzenie, że udostępnienie to uzasadnione jest interesem publicznym, a nawet że jest ono dla tego interesu istotne, lecz konieczne jest stwierdzenie, że udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (v. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2721/13).
Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem Państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości.
W art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. chodzi m.in. o to, czy uzyskanie danej informacji przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego społeczności (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. 2016 r., str. 81).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1068/16 wskazał, że zasadniczo obowiązek realizowania interesu publicznego charakteryzuje kompetencje szeroko rozumianych organów państwa. Z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika jednak, że kategoria "szczególnej istotności" dla interesu publicznego kształtuje prawo indywidualnego podmiotu stojącego na zewnątrz wobec podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. Należy w konsekwencji przyjąć, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Pogląd ten w pełni podziela Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę.
Wobec powyższego, w ocenie Sądu organy I i II instancji zasadnie uznały, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną i w związku z tym wobec braku wykazania przez skarżącego, że za udostępnieniem wnioskowanej informacji przemawia szczególnie uzasadniony interes publiczny, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, odmówiły wnioskodawcy udzielenia takiej informacji.
Należy wskazać, że organy wykazały, że przygotowanie informacji obejmującej cały rok działalności OISW w [...] wymagać będzie dokonania przeglądu i analizy wszystkich skarg rozpatrywanych w okręgu poznańskim w 2017, których było blisko 3 tysiące, następnie wyłonienia tylko skarg uznanych za zasadne bądź częściowo zasadne, dokonania anonimizacji danych osobowych oraz sporządzenia kopii tych spraw.
Zasadnie wykazano, że przygotowanie takiej informacji, obejmującej swym zasięgiem rok 2017, oznacza konieczność pozyskania odpowiednich dokumentów z archiwum, ponieważ dokumentacja ta w myśl obowiązujących przepisów archiwalnych przechowywana jest we właściwej komórce merytorycznej przez okres dwóch lat od zakończenia roku, w którym została założona. Należy powtórzyć za organem, że przygotowanie żądanej informacji publicznej wymaga przeprowadzenia analizy, zestawienia, wyciągów z dokumentów o bardzo dużej objętości w celu wyselekcjonowania treści odnoszących się do skarg i zarzutów uznanych za zasadne z usunięciem pozostałych treści oraz usunięcia danych chronionych prawem. Takie usunięcie danych chronionych jest nie tylko czynnością techniczną, polegającą na mechanicznym zaczernieniu imienia i nazwiska osoby, której skarga dotyczy, lecz w dużej mierze czynnością analityczną, połączoną z wysiłkiem intelektualnym, polegającym na uniemożliwieniu identyfikacji występujących tam osób poprzez anonimizację fragmentów tekstu umożliwiających identyfikację osoby a także analizą pod kątem stwierdzenia, czy i jakie informacje chronione prawem się w nich znajdują.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Uzasadnienie decyzji zawiera wszystkie wymagane prawem elementy i przekonująco wskazuje, z jakich powodów żądana we wniosku informacja publiczna nie podlega udostępnieniu wnioskodawcy.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.