Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 17 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1699/20

Uzasadnienie

Po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1166/19 decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2019 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec M. L. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, ponownie odmówił wyłączenia stosowania wobec M. L. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że M. L. wnioskiem z [...] grudnia 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wnioskodawca opisał przebieg swojej służby powołując się m.in. na fakt, że w trakcie 24-letniej służby w pionie obserwacji Urzędu Ochrony Państwa i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego przeszedł przez wiele szczebli wydziałowej kariery zawodowej, tj. od starszego wywiadowcy do kierownika samodzielnej sekcji szkoleń specjalistycznych. Poinformował, że służbę pełnił rzetelnie oraz z pełnym zaangażowaniem za co wielokrotnie był nagradzany i odznaczany m.in. Brązowym Krzyżem Zasługi. Były funkcjonariusz wskazał także, że na zaopatrzenie emerytalne przeszedł w 2007 r., natomiast od 2011 r. zatrudniony jest w Departamencie [...] Ministerstwa [...]. Nadmienił, że swoją godną postawą całkowicie wypełnił rotę złożonej przysięgi, którą składał w 1990 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec M. L. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy.

Na powyższą decyzję M. L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który po jej rozpatrzeniu wyrokiem z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1166/19 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie. Wyrok jest prawomocny od 20 lutego 2020 r. Odpis orzeczenia wraz z uzasadnieniem i aktami sprawy został zwrócony do organu [...] marca 2020 r.

Analizując ponownie sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ustalił, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Centralnym Ośrodku Szkolenia Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego [...] kwietnia 2007 r. i ma przyznane prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej.

Zgodnie z pismem z [...] maja 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN), tj. informacji o przebiegu służby nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od [...] października 1983 r. do [...] lipca 1990 r., tj. 6 lat i 10 miesięcy. Całkowity okres służby wynosi 23 lata i 7 miesięcy.

Z kopii akt osobowych o sygn. akt [...], przekazanych pismem z [...] kwietnia 2020 r. przez IPN nie wynika, aby M. L. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w piśmie z [...] czerwca 2018 r. przekazał informację dotyczącą przebiegu służby funkcjonariusza. Odnosząc się do sposobu wykonywania zadań służbowych i obowiązków przez M. L., w okresie służby w Urzędzie Ochrony Państwa i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego stwierdzono, iż z opisanego przebiegu służby nie wynika, aby uchylał się on od wykonywania zadań służbowych i obowiązków bądź wykonywał je w sposób niewłaściwy. Ponadto w 2004 r. został odznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi. Brak jest informacji dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do wnioskodawcy postępowań karnych oraz karno-skarbowych, a także informacji o wyrokach w sprawach karnych lub karno-skarbowych za czyny popełnione w trakcie trwania stosunku służbowego.

Organ stwierdził, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Art. 8a tej ustawy nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Przesłanki te są nieostre co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie organowi możliwości indywidulanego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych Minister wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że powinna być ona oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny". Już na etapie prac komisji sejmowych, kiedy przedstawiona została propozycja wprowadzenia ww. przepisu sygnalizowano, iż wprowadzenie do ustawy tak nieostrego pojęcia jakim jest krótkotrwałość może napotykać problemy interpretacyjne.

W konsekwencji zgłoszono propozycję uwzględnienia w prowadzonym przepisie jednoznacznego progu procentowego wynoszącego 20% całego okresu służby po przekroczeniu którego w sposób niebudzący wątpliwości można byłoby stwierdzić brak zaistnienia krótkotrwałości. Jednak poprawka nie zyskała akceptacji komisji sejmowej stąd też ostatecznie uchwalono przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zawierający określenie "krótkotrwała służba". W świetle tego należy stwierdzić, że rzeczywistą wolą projektodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru przepisu pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Analizując zaś drugą z przesłanek formalnych organ podkreślił, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W oparciu o wykładnię językową zaznaczył, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy – przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Rzetelne zatem wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych.

W związku z tym postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych.

Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza odnoszący się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Zadaniem organu jest zatem stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku Minister podał, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Wykonywanie obowiązków służbowych w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie świadczy jeszcze o zaistnieniu przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", bowiem z istoty każdej służby wynika powinność funkcjonariusza do realizowania powierzonych mu zadań z najwyższą starannością. Tak więc sam fakt otrzymywania przez stronę awansów, wyróżnień czy też innych gratyfikacji z tytułu pełnienia służby nie będzie przesądzał, iż w danej sprawie spełniony został warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Minister podał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez M. L. w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r. Ponadto służba ta wiązała się z bezpośrednim narażeniem przez niego życia i zdrowia, co potwierdza dołączone do wniosku zaświadczenie z [...] stycznia 2013 r. uzasadniające podwyższenie świadczenia emerytalnego.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że całkowity okres pełnionej przez M. L. służby wynosi 23 lata i 7 miesięcy i 24 dni, zaś służba na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres 6 lat i 10 miesięcy, co stanowi około 29% całego okresu służby. Siedmioletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego, zarówno według kryterium obiektywnego – upływu czasu, jak i biorąc pod uwagę typowy przebieg służby funkcjonariusza, w którym często po takim okresie nabywa się pewne uprawnienia związane ze stażem służby, w tym zakończenie służby przygotowawczej, a równocześnie mianowanie funkcjonariusza w służbie stałej, co w jego przypadku miało miejsce [...] października 1986 r. W związku z powyższym należy stwierdzić, że nie spełnia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Minister zaznaczył, że M. L. w toku pełnionej służby po 1990 r. był wielokrotnie awansowany, nagradzany oraz odznaczany (w tym Brązowym Krzyżem Zasługi). Ponadto zajmowanie przez niego wysokiego stanowiska w służbie cywilnej ([...] w Departamencie [...] i [...] w Ministerstwie [...]) potwierdza jego wysokie kwalifikacje zawodowe. Wnioskodawca legitymuje się zatem wbitymi osiągnięciami w służbie, wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jednak w kwestii sformułowania konstatacji organu co do tego czy sprawę można zaliczyć do szczególnie uzasadnionego przypadku, to istotny aspekt stanowi fakt, wnioskodawca utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, a także wykonywał przed 1990 r. zadania charakterystyczne dla tego ustroju, co wpływa na jego niekorzyść. Organ podkreślił, że M. L. rozpoczął pracę w strukturze Służby Bezpieczeństwa, zaś później nie podjął żadnych działań mających na celu usunięcie go z etatu SB.

Pomimo, iż niemal siedmioletni okres pełnienia służby pozwolił dokładnie zaznajomić się mu ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem kontynuował karierę zawodową w charakterze funkcjonariusza, aż do momentu likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Pozostając zatem na tym etacie był jej częścią i czerpał określone korzyści. Podkreślił także, że rozpoczęcie przez niego służby w SB nie było efektem odgórnego przeniesienia służbowego, lecz chęcią jej podjęcia, co potwierdził sam wnioskodawca.

Minister podał, że z pierwszej opinii służbowej (za lata 1983-1985) wynika, że wnioskodawca nie tylko w sposób ponadprzeciętny angażował się w wykonywanie zadań dla ustroju totalitarnego, lecz również wykazywał inicjatywę w sprawach politycznych i społecznych. W związku z tym nie sposób zakwestionować fakt, by taka postawa M. L. była zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo chrakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Z przekazanych przez IPN materiałów wynika, że przed 1990 r. pełnił służbę na stanowisku [...] początkowo w Wydziale [...], a później w Wydziale [...] Biura " [...]" Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Biuro to było odpowiedzialne za śledzenie osób podejrzanych o szeroko rozumianą działalność antykomunistyczną. Wśród inwigilowanych byli dostojnicy kościelni, opozycjoniści, dyplomaci palcówek zagranicznych i dziennikarze. Dzięki obserwacji "figuranta" SB uzyskiwała informacje o jego trybie życia i osobach, z którymi się kontaktował.

Działania wywiadowcy kończyły się sporządzeniem raportu (komunikatu) dla jednostki, na której zlecenie prowadzono obserwację. Szczegółowo opisywano w nim zachowanie "figuranta" podczas prowadzenia działań, dołączając do tego wykonane zdjęcia operacyjne. Charakterystyczną cechą działań operacyjnych prowadzonych przez funkcjonariuszy pionu " [...]" była głęboka konspiracja pracy wobec osoby śledzonej oraz jej otoczenia.

Minister stwierdził, że osiągnięcia M. L. po 12 września 1989 r. zasługują na aprobatę, jednak długotrwała służba na rzecz totalitarnego państwa, a także operacyjny charakter wykonywanych przez niego zadań w Służbie Bezpieczeństwa, typowy dla ustroju państwa totalitarnego, przesądziły ostatecznie, że przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem względem niego art. 15c, art., 22a i art. 24a ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. L. zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 2020 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także przeprowadzenia dowodu z dokumentu – wniosku o uhonorowanie go złotą odznaką "Zasłużony dla Krajowej Administracji Skarbowej", który nie został przedstawiony organowi i nie był oceniany.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1. 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż: krótkotrwała służba obejmuje okres wyłącznie do kilku miesięcy, podczas gdy w rzeczywistości przesłanka krótkotrwałości, może obejmować okres kilku lat w zależności od okoliczności sprawy oraz należy rozpatrywać ją indywidualnie, mając na uwadze okres całej służby, ale również okres totalitarnego państwa jaki w rozumieniu ustawy był PRL oraz przyczyny odejścia jego ze służby,

1. 1. przepisów prawa postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez:
2. a) nieprzeprowadzenie w sposób szczegółowy i wszechstronny postępowania dowodowego, w tym dokonanie nieprawidłowej oceny informacji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego dotyczącego przebiegu służby, z której to wynika, iż wykonywał służbę rzetelnie, z wielkim zaangażowaniem,
3. b) nieuwzględnienie okoliczności powoływania go na coraz wyższe stanowiska służbowe, otrzymania odznaczenia Brązowym Krzyżem Zasługi, Złotego Medalu za długoletnią służbę, uzasadniających spełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku",
4. c) nieuwzględnienie utraty jego zdrowia wskutek służby, wskazującej, iż wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. z narażeniem zdrowia i życia,
5. d) ustalenie, że 6 lat i 10 miesięcy pełnienia służy w totalitarnym państwie jest okresem długotrwałym, podczas gdy w skali trwania całego okresu państwa totalitarnego jakim był PRL jego służba, jak i w skali okresu całej służby, jest on krótkotrwały.

W ocenie skarżącego Minister błędnie pojmuje pojęcie "krótkotrwałości". Choć organ stwierdził, że krótkotrwałość musi być oceniana każdorazowo indywidulanie, jednak wskazał, iż jest ona tożsama z nietrwałością, przelotnością i powinna być rozumiana jako czasookres obejmujący tygodnie, ostatecznie miesiące. Podkreślił, że pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa wyłącznie przez 6 lat i 10 miesięcy, co w stosunku do całego okresu służby policzonego z pominięciem zasadniczej służby wojskowej oznacza, że przez około 29% całego okresu służby. W związku z tym jego służba przed 1990 r. była krótkotrwała.

Zdaniem skarżącego organ także nieprawidłowo zinterpretował pojęcie "rzetelności". Opisując w sposób szczegółowy przebieg swojej służby, w tym wielokrotne awanse, podwyższanie dodatków służbowych, nagrody pieniężne i odznaczenia podał, że podczas pełnienia służby był merytorycznie przygotowany do wykonywania wszelkich zadań służbowych. Sumiennie, rzetelnie i z wielkim zaangażowaniem wykazywał chęć podejmowania nowych obowiązków. Nie miał trudności w wykonywaniu powierzonych obowiązków służbowych. Zawsze był ceniony i lubiany wśród zespołu pracowników, jak i kadry kierowniczej. Zobowiązał się zachować tajemnicę państwową oraz służbową i do dnia dzisiejszego tego przestrzega. Nigdy nie był karany dyscyplinarnie.

Zaznaczył, że organ w zaskarżonej decyzji podkreślił, że pełnił on służbę na stanowisku [...] początkowo w Wydziale [...], a później w Wydziale [...] Biura " [...]" MSW. Wyjaśnił, ze Wydział [...] (58 etatów) koncentrował się na obserwacji stacjonarnej placówek dyplomatycznych państw kapitalistycznych oraz miejsc zamieszkania wyselekcjonowanych figurantów. Ponosił odpowiedzialność za organizację i eksploatację mieszkań konspiracyjnych, punktów zakrytych i lokali kontaktowych. Ponadto udzielał pomocy wydziałom Biura " [...]" i terenowym komórkom w sprawach legalizacji wywiadowców, sprzętu i obiektów oraz sprawował merytoryczny nadzór w tym przedmiocie. Wydział ten współdziałał z Batalionem Specjalnym [...] w zakresie zabezpieczenia operacyjnego obiektów dyplomatycznych oraz realizował program szkoleń zawodowych i politycznych, a także opracowywał raporty z przeprowadzonych obserwacji.

Z kolei Wydział [...] (65 etatów) koncentrował się na takich państwach, jak: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Organ w zaskarżonej decyzji podniósł również "(...) posługiwał się sprzętem operacyjno-technicznym", "prawidłowo ustalał i identyfikował kontakty osobowe oraz dobrze wykonywał zdjęcia operacyjne", "posiadał umiejętność prowadzenia służbowych pojazdów samochodowych". Organ zauważył, że wymienione wyżej umiejętności typowo charakteryzują osobę, która działa na rzecz państwa totalitarnego, jednak pomija fakt iż obecnie osoby związane ze służbą w kontrwywiadzie posługują się takimi samymi umiejętnościami. Podniósł, że Wydział [...] skupiał się na obserwacji dyplomatów krajów kapitalistycznych, a zatem osoby pełniące obecnie służbę w kontrwywiadzie stosują bardzo podobne metody pracy i działania. Wskazał, że nie prowadził działań inwigilujących na osobach związanych z opozycją, co jest typowe dla organów w totalitarnym państwie, spełniał jedynie swoje służbowe obowiązki, z których chciał wywiązać się w jak najlepszym stopniu, a zatem nie działał na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu ustawy.

Zaznaczył, że obecnie pracuje dla Krajowej Administracji Skarbowej, w której pomaga w zwalczaniu przestępczości ekonomicznej. W związku z tym Zastępca Szefa Krajowej Administracji Skarbowej złożył wniosek do Szefa KAS o uhonorowanie go złotą odznaką "Zasłużony dla Krajowej Administracji Skarbowej", co potwierdza jego wybitne działanie na rzecz państwa prawa.

Wbrew stanowisku organu, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie należy traktować jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Bardziej trafne wydaje się wskazanie, że określnie to ma na celu jedynie wyróżnienie, zaprezentowanie przykładowej okoliczności, która może wpływać na wypełnienie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Niezależnie jednak od powyższego rzetelnie wykonywał swoje zadania i obowiązki z narażeniem zdrowia i życia. Zaznaczył, że zakończył służbę w wieku 56 lat z uwagi na stan zdrowia.

Zdaniem skarżącego w jego przypadku zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", a obowiązkiem organu było wskazanie na czym miałyby polegać wybitne osiągnięcia.

W przedmiotowej sprawie organ wybiórczo rozpatrzył materiał dowodowy. Jedynym dokumentem, na podstawie którego zastosowano art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, była informacja o przebiegu służby (pismo z [...] lipca 2018 r.). Jak wskazano, nigdy nie pełnił on funkcji związanej z przestępczą działalnością przeciwko obywatelom, nie podziela do dziś utrwalonej przez PZPR wówczas dyktatury, a w 1990 r. przeszedł pozytywną weryfikację i ocenę przydatności do służby. Organ całkowicie pominął informację Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z [...] czerwca 2018 r., która wskazuje, jak rzetelnie pełnił swoją służbę. Podkreślono w niej, że został wielokrotnie wyróżniony dodatkami służbowymi do uposażenia, był awansowany na wyższe stopnie, otrzymywał nagrody pieniężne, jak również był odznaczany m.in. Brązowym Krzyżem. Organ pominął również zawartą w powyższym piśmie informację, gdzie podkreślono nienaganną służbę, otrzymywane awanse, odznaczenia, wyróżnienia, nagrody oraz pisma gratulacyjne.

Pominął także potwierdzenie udziału w akcjach ratunkowych, co stanowiło zagrożenie jego życia i zdrowia. Nie ujawniono dowodów jego przestępczej działalności, którą przyjmuje ustawa z 2016 r. w stosunku do każdego zatrudnionego w służbach bezpieczeństwa państwa poprzez definiowanie służby jako wykonywanej na rzecz totalitarnego państwa (art. 13b).

Ponadto wskazał, że niesłusznie naznaczono go jako współuczestnika systemu bezprawia obniżając świadczenie emerytalne bez badania czynów i indywidualnej winy. Zgromadzony materiał dowodowy wyraźnie wskazuje, że wykonywał służbę rzetelnie z narażeniem zdrowia i życia. Charakter pracy powodował pozostawanie w stanie ciągłego napięcia psychicznego wywołanego sytuacjami stresowymi, co w dużej mierze miało wpływ na jej kondycję psychiczną, jak i samopoczucie. Powyższe świadczy, z jakim zaangażowaniem wykonywał swoją pracę. Zaznaczył, że jako osoba pracująca w służbie mundurowej zawsze dostosowywał się do poleceń oraz rozkazów przełożonych nie łamiąc przy tym zasad poszanowania drugiego człowieka. Skoro zaś organ wskazał, że warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowa, zasadne byłoby podanie przykładowych sytuacji, które w ocenie organu spełniają tą przesłankę, zwłaszcza w przypadku osób, które wykonywały służbę typowo biurową i nie narażone były na istnienie bezpośrednich zagrożeń w związku z wykonywaną pracą.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 2020 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec M. L. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. Podstawę prawną ww. decyzji stanowił art. 8a ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Powyższa decyzja została wydana w następstwie uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1166/19, który uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2019 r. o odmowie wyłączenia stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uznając, że organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w konsekwencji przepisów prawa materialnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd był obowiązany dokonać oceny zaskarżonej decyzji w kontekście art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2013r., sygn. akt II GSK 2101/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. LEX 745376).

Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały po uprawomocnieniu się ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1166/19.

W niniejszej sprawie znajduje również zastosowanie art. 170 P.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wydając zaskarżoną decyzję organ uwzględnił ocenę prawną zawartą w powyższym wyroku i zrealizował sformułowane w nim wytyczne co do dalszego postępowania. Nie można zatem skutecznie zarzucić organowi naruszenia art. 153 w związku z art. 170 P.p.s.a.

Sąd w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II SA/Wa 1166/19 zobligował organ do oceny przesłanek "krótkotrwałości służby pełnionej przed 31 lipca 1990 r." i "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" oraz "szczególnie uzasadnionego przypadku", przez pryzmat zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności faktów dotyczących służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby i warunków jej pełnienia oraz ich odniesienia do osiągnięć skarżącego w służbie.

Zauważyć należy, że ww. stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie koresponduje z poglądem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. I tak, w wyroku z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) stwierdzono m.in., że: w treści art. 8a ust. 1 ww. ustawy ustawodawca "nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków".

Nadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "jednoczesne (ustawodawca użył w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej spójnika "oraz" między punktami 1 i 2) spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte".

Tożsamej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej Naczelny Sąd Administracyjny dokonał w wyroku z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19 (dostępny j.w.) podkreślając, że "dla ustalenia, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ust. 1 ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

Organ w zaskarżonej decyzji przyjął, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie była służbą krótkotrwałą. Wyczerpująco uzasadnił rozumienie ustawowego zwrotu "krótkotrwałości służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa". Nie powielając zatem argumentacji wyjaśniającej znaczenie art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej nie można przyjąć, by kryterium krótkotrwałości służby było spełnione w sytuacji, gdy dotyczy ono aż prawie 7-letniego okresu czasu stanowiącego około 29% (a więc prawie 1/3) całego okresu służby. Tak znaczny okres oceniony na tle całości pełnionej przez skarżącego służby nie jest okresem tymczasowym, epizodycznym, nieznacznym, marginalnym, a zatem akceptowalnym przy zastosowaniu kryterium proporcjonalności.

Nie wskazuje na oczywistą i znaczną dysproporcję służby pełnionej przez skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, a służby jako takiej. Przeciwnie, trzecia cześć z całości, do część znaczna, istotna, trudna do pomięcia w sytuacji, gdy blisko 7 lat zestawi się okresem 23 lat i 7 miesięcy.

Sąd nie dopatrzył się zatem dowolności w dokonanej przez organ ocenie ustawowego kryterium "krótkotrwałości służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa". W tej kwestii twierdzenia Ministra zostały poparte stosowną analizą materiału aktowego oraz wyjaśnieniem rozumienia przepisu prawa, a także tok rozumowania organu został odzwierciedlony w uzasadnieniu decyzji.

Odnosząc się do kolejnego kryterium oceny wskazanego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy emerytalnej organ stwierdził, iż M. L. w toku pełnionej służby po 1990 r. był wielokrotnie awansowany, nagradzany oraz odznaczany (w tym Brązowym Krzyżem Zasługi). Ponadto zajmowanie przez niego wysokiego stanowiska w służbie cywilnej ([...] w Departamencie [...] i [...] w Ministerstwie [...]) potwierdza jego wysokie kwalifikacje zawodowe. Wnioskodawca legitymuje się zatem wbitymi osiągnięciami w służbie, wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Ponadto skarżący pełnił służbę w narażeniu życia i zdrowia. Powyższe pozwala stwierdzić, że w rozumieniu art. 8a ust. 2 ustawy emerytalnej skarżąc rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. w szczególności w narażeniu życia i zdrowia. Na tę ocenę nie ma wpływu sygnalizowana w skardze okoliczność wystąpienia Podsekretarza Stanu Szefa KAS do Szefa KAS pismem z dnia [...] lipca 2020 r. o uhonorowanie skarżącego złotą odznaką "Zasłużony dla Krajowej Administracji Skarbowej". Nadto trudno czynić organowi skutecznie zarzut, iż tej okoliczności nie uwzględnił w sytuacji, gdy sporządzenie przedmiotowego wniosku nastąpiło już po wydaniu zaskarżonej decyzji.

Nie bez znaczenia dla oceny zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanki "uzasadnionego przypadku", oprócz wskazanego powyżej kryterium "rzetelności pełnienia służby" ma aspekt "krótkotrwałego pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa" w powiązaniu z charakterem służby pełnionej w formacji mundurowej w PRL. To na jakim stanowisku i strukturze organizacyjnej funkcjonariusz pełnił służbę przed transformacją ustrojową i czy wywiązywał się z tej służby sumienie wskazuje, czy funkcjonariusz swoją działalnością wspierał państwo totalitarne, czy też realizował jedynie zadania służby publicznej.

Dotychczasowy dorobek orzeczniczy Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo wyrok z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2114/19 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) ukształtował pogląd, iż wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, należy dokonywać z uwzględnieniem wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej. Jest ona kojarzona z koniecznością poszanowania niezbywalnej godności człowieka, który powinien być traktowany przez organy państwa w sposób bezstronny i sprawiedliwy według jednolitej miary dla wszystkich (za W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2018, s. 158).

Jednocześnie wskazuje się, że oznacza ona zakaz arbitralności państwa przy określeniu sytuacji prawnej obywateli (por. wyrok TK z dnia 22 grudnia 1997 r., sygn. akt K 2/97). Zasada sprawiedliwości społecznej jest zatem wyznacznikiem zmierzającym do tego, aby Państwo podejmowało wobec swoich obywateli działania, które nie będą miały cech dowolności. Powinna ona uwzględniać indywidualne przypadki, które pozwalają na uwzględnienie szczególnej sytuacji danego podmiotu. Podnosi się w doktrynie, że "w ujęciu art. 2 Konstytucji RP sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Nie jest bowiem demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości społecznej, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równego w stosunkach społecznych i powstrzymywania się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów" (P. Tuleja [w:] Konstytucja RP tom I Komentarz do art. 1-86, red. M. Safian, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 243)".

W ocenie Sądu kasacyjnego wyrażonej w powołanej wyżej sprawie, "zasada sprawiedliwości społecznej wyeksponowana w treści uzasadnienia (ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin) jako podstawa noweli oznacza zatem nakaz formułowania przepisów prawa w taki sposób, aby umożliwiały one obywatelom ochronę słusznie nabytych praw lub uwzględniania przepadków, w których odebranie pewnych przywilejów byłoby uznane za oczywistą niesprawiedliwość".

Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 1895/19 stwierdził, że "sam ustawodawca przyjmuje, że legalna definicja "służby na rzecz totalitarnego państwa" ma w istocie konstrukcję obalalnego ustawowego domniemania (...). Nie jest zatem wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy zaopatrzeniowej – co mogłaby sugerować bezrefleksyjna, wyłącznie językowa wykładnia art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nie uwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy – poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również odkodowanie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa" znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego."

"Pojęcie "państwa totalitarnego" ma z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) jednoznacznie pejoratywne znaczenie, co oznacza, że charakter taki ma również "służba na rzecz" takiego państwa. "Służba kogoś na czyjąś rzecz" ma charakter zindywidualizowany, odznaczający się osobistym zaangażowaniem i oznacza działalność bezpośrednio ukierunkowaną "na korzyść", "na potrzeby" podmiotu, któremu się służy, co w przypadku służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym oznacza zindywidualizowane zaangażowanie się w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie przez to państwo jego ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji. Służba "na rzecz" państwa nie musi być jednak tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji.

Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie z zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego. (...) Skoro tego rodzaju restrykcyjne unormowania znajdują uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, niezależnie od krytycznej oceny techniki legislacyjnej operującymi swojego rodzaju domniemaniem tego typu aktywności wszystkich funkcjonariuszy, to brak racjonalnych podstaw do przyjęcia, aby unormowania te znajdowały uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, których aktywność w przeszłości ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji państwa totalitarnego".

Nadto, co bardzo istotne z punktu widzenia realiów niniejszej sprawy Sąd kasacyjny podkreślił, że "również posługiwanie się przez ustawodawcę konstrukcją domniemania prawnego opartego na założeniu odpowiedzialności zbiorowej budzi co najmniej wątpliwości co do zgodności tego rodzaju konstrukcji ze standardami demokratycznego państwa prawnego, w ramach których ciężar dowodu okoliczności uzasadniających ingerencję w sferę praw obywateli, w tym ciężar dowodu, że prawa te zostały nabyte niesłusznie, spoczywa na "ingerującym", tj. na organach państwa, a nie na adresacie tego rodzaju działań".

W świetle zaprezentowanych wyżej uwag, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Należy przy tym dodatkowo podkreślić, że unormowanie zawarte w treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w odróżnieniu od regulacji art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6 oraz art. 24a ust. 4 i 6 tej ustawy, stanowi podstawę – o czym była wyżej mowa – do wyłączania restrykcyjnych unormowań ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu. Okoliczność ta ugruntowuje "indywidualistyczną" wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, potwierdzając w konsekwencji stanowisko, że istota zakodowanych w tym przepisie norm koncentruje się na potrzebie badania konkretnych spraw określonych indywidualnych osób ze świadomością, że restrykcyjne ustawowe domniemanie "służby na rzecz totalitarnego państwa" zrównuje - w zakresie statusu istotnego z punktu widzenia zaopatrzenia emerytalnego - osoby, które bezpośrednio angażowały się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, a zatem takie, których postawa z dzisiejszej perspektywy aksjologicznej jest oceniana negatywnie, z takimi osobami, których aktywność wprawdzie nie pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego, jednakże ograniczała się wyłącznie do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji pejoratywnych.

Niezaprzeczalnie w toku postępowania wyjaśniającego organ ustalił, iż skarżący w sposób świadomy podjął służbę strukturach Służby Bezpieczeństwa. Przed rokiem 1990 pełnił służbę na stanowisku [...] początkowo w Wydziale [...], a następnie w Wydziale [...] Biura " [...]" MSW. Organ w uzasadnieniu decyzji podkreślił, iż praca [...] polegała na śledzeniu podejrzanych o szeroko rozumianą działalność antykomunistyczną. Zatem była to służba długotrwała i pełniona na rzecz totalitarnego państwa.

Ustalenia organu w tym zakresie nie są dowolne. Jak bowiem wynika z opracowania Szymona Hermańskiego "Struktura organizacyjna i zakres działania Biura " [...]" (obserwacji) Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w latach osiemdziesiątych" (zawartego w publikacji IPN "APARAT REPRESJI W POLSCE LUDOWEJ 1944 – 1989" nr 1 (7)/2009), Biuro " [...]" Ministerstwa Spraw Wewnętrznych PRL było jednostką odpowiedzialną za działania polegające na obserwacji i inwigilacji społeczeństwa za pośrednictwem rozbudowanej sieci wywiadowców i agentów, a także przy użyciu środków techniki operacyjnej. Biuro " [...]" funkcjonowało na mocy zarządzenia nr [...] z [...] czerwca 1985 r. i z mocy tego aktu normatywnego odpowiedzialne było za "organizowanie i prowadzenie całokształtu działań w zakresie obserwacji, dokonywanie tzw. wywiadów – ustaleń oraz wstępnego rozpoznania i zabezpieczenia operacyjnego dyplomatów, cudzoziemców i innych osób zleconych do poddania kontroli obserwacyjnej przez jednostki wchodzące w skład Służby Bezpieczeństwa".

Jak stwierdził autor opracowania: "... służba obserwacyjna wymagała szczególnych predyspozycji, a środowisko pracy stawało się dla funkcjonariuszy tego pionu niemal druga rodziną. (...) "Służba w obserwacji uchodziła za najcięższą w strukturze MSW. Kadry Biura " [...]" i odpowiadających mu jednostek niższego szczebla wykonywały pracę operacyjną, bez której pozostałe ogniwa organizacyjne SB MSW nie mogłyby prawidłowo funkcjonować".

Jak wynika z powyższego, trudno bronić tezy, że skarżący wykonując zadania operacyjne w wydziale zajmującym się inwigilacją dyplomatów państw zachodnich (niejednokrotnie nawiązujących kontakt z polską opozycją w latach 80-tych ubiegłego wieku) jedynie realizował zwykłe standardowe działania w służbie publicznej. Zatem w pełni uprawnione, jako poparte wyczerpującą analizą materiału aktowego, jest stanowisko Ministra, że osiągnięcia odnotowane przez skarżącego po dniu 12 września 1989 r. są niezaprzeczalne i zasługują na aprobatę. Jednakże długotrwała służba na rzecz totalitarnego państwa, a także opresyjny charakter wykonywanych przez skrzącego zadań w Służbie Bezpieczeństwa, typowy dla ustroju państwa totalitarnego, przesądziły ostatecznie, iż w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

W judykaturze w zasadzie jednolicie uznaje się, że sądowa kontrola decyzji uznaniowej obejmuje samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania określonego wyboru (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 września 2015r., sygn. akt II FSK 1821/13; z dnia 15 lipca 2008r., sygn. akt II FSK 660/07; z dnia 10 stycznia 2012r., sygn. akt II FSK 671/11, z dnia 14 stycznia 2011r., sygn. akt I OSK 1496/10). Oznacza to, że decyzje uznaniowe podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych polegającej nie na kontroli uznania administracyjnego samego w sobie, lecz kontroli kwestii, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności.

Sąd może uchylić decyzję uznaniową w wypadkach stwierdzenia, że została ona wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Z naruszeniami tego rodzaju mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Zwłaszcza negatywne rozstrzygnięcie powinno być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wszechstronnie rozważone i zbadane (art. 7, art. 11 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się takich uchybień. Ustalenia organu miały charakter prawidłowy, zarówno jeśli chodzi o ich zakres, jak i odpowiadały regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez organ administracji oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W ocenie Sądu orzeczona odmowa wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej mieściła się w granicach przysługującego organom w przedmiotowej sprawie uznania administracyjnego.

Stąd też Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II z 1 lutego 2021 r. wydane na podstawie art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym, bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.