Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga [...] z siedzibą w W. na decyzję Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:
Wnioskiem z dnia [...] maja 2020 r. (złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej) [...] z siedzibą w W. (zwana dalej: skarżąca, wnioskodawczyni, fundacja), zwróciła się do Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych (zwany dalej: DGRSZ, organ) o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii - skanów dokumentów, dotyczących udziału Wojska Polskiego w oględzinach mostu w P. w dniu [...] grudnia 2019 r.
Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. DGRSZ, działając na podstawie art. art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz.1429, zwana dalej: u.d.i.p.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), orzekł o odmowie udostępnienia fundacji wnioskowanej informacji publicznej.
Podstawę powyższego stanowiło ustalenie organu, że objęta wnioskiem skarżącego z dnia [...] maja 2020 r. informacja publiczna nie może zostać udostępniona z uwagi na zaistnienie przesłanki "tajemnicy przedsiębiorcy".
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. podnosząc, że nie może być wykorzystywany instrumentalnie i w oderwaniu od innych przepisów. Wskazała też, iż organ nie określił na czym ma polegać owa tajemnica przedsiębiorstwa w konkretnym przypadku, nie podał formalnoprawnych i materialnych podstaw wskazujących na istnienie "tajemnicy przedsiębiorcy". Ponadto, zdaniem fundacji, brak jest podstaw i uzasadnienia do "utajnienia oględzin mostu w Pilchowicach w dniu 13 grudnia 2019 r. - bo do tego de facto sprowadza się odmowa udostępnienia dokumentów o tej sprawie". Za niewłaściwe uznał również stanowisko organu stwierdzające, że wszystkie dokumenty związane ze sprawą zawierają "tajemnicę przedsiębiorstwa".
Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot kontroli w niniejszej sprawie decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. 2020 r. DGRSZ, działając na podstawie art. art. 17 ust. 2 w związku z art. 16 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis, stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Możliwość ograniczenia prawa na podstawie tajemnicy przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są przesłanki: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę;
2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp. szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę;
3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji. Zauważył, iż wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji czy oszczędności. Wartość gospodarczą mają więc wszelkie informacje, dotyczące szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą i istnieje rzeczywisty interes przedsiębiorcy w ich utajnieniu. Wystarczającą przesłanką dla uznania pewnych danych za objęte tajemnicą przedsiębiorstwa jest więc to, że mają one wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, który podjął kroki w celu utajnienia tych danych.
Organ wyjaśnił, że udział przedstawicieli Wojska Polskiego w oględzinach mostu w P. związany był z wnioskiem spółki [...] sp. z o.o. (zwana dalej: spółka, przedsiębiorca), złożonym do DGRSZ. Podniósł, że przedsiębiorca wielokrotnie wskazywał w kontaktach bezpośrednich z przedstawicielami Sił Zbrojnych, jak również poprzez złożenie jednoznacznego pisemnego oświadczenia w tej materii (wraz z podaniem przyczyn i podstaw), iż wszelkie aspekty objęte wnioskiem spółki, DGRSZ powinien traktować jako objęte tajemnicą przedsiębiorcy, bowiem mają zarówno wartość organizacyjną, jak i gospodarczą przedsiębiorcy i są tym samym objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, a ich ujawnienie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację spółki i podmiotów z nią współpracujących. Przedsiębiorca wypełnił zatem zarówno przesłankę materialną jak i formalną, co skutkuje koniecznością odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na zaistnienie "tajemnicy przedsiębiorcy".
Ujawnienie tajemnicy przedsiębiorcy naraziłoby tym samym organ na odpowiedzialność ze strony spółki, a także może prowadzić do szkód w jego działalności i osłabienia jego sytuacji na rynku, na którym funkcjonuje.
Podniósł dalej, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. Objęte wnioskiem fundacji informacje publiczne nie oznaczają, że podlegają one obligatoryjnemu udostępnieniu. Ponadto, ograniczenie dostępu zostało sformułowane w treści art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. Nr 78, poz. 483, zwana dalej: Konstytucja RP). Model ochrony wynikający z tych przepisów musi być zatem brany pod uwagę przez organy administracji publicznej każdorazowo przy odmowie czy też ograniczeniu prawa do informacji publicznej. Zgodne z konstytucyjnym kanonem ochrony jest ograniczenie prawa do informacji publicznej, o którym mowa w treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w myśl którego, prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.
Gdy wnioskowana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, wyłączona jest możliwość jej uzyskania na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji organ stwierdził, że wystąpiły przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej, tym samym należało utrzymać w mocy decyzję pierwotną.
W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wydanej decyzji skarżąca zarzuciła błędną i dowolną wykładnię przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym jej art. 5 ust. 2 oraz brak określenia na czym miałaby polegać "tajemnica przedsiębiorstwa" w tym konkretnym przypadku, a także nie podanie formalnoprawnych i materialnych podstaw wskazujących na istnienie "tajemnicy przedsiębiorcy".
W uzasadnieniu skargi fundacja podniosła, że stanowisko organu jest sprzeczne nie tylko z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2020 o sygn. I OSK 3559/18, lecz również ze stanowiskiem Ministerstwa Obrony Narodowej wyrażonym w odpowiedzi na interpelację poselską nr [...] posła na Sejm RP F. S.. Wskazany poseł mając wiedzę o działaniach fundacji i o odmownej decyzji z [...] czerwca 2020 r., wystąpił do MON z interpelacją poselską w przedmiotowej sprawie. Z odpowiedzi sekretarza stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej W. S. wynika, że faktycznie w dniu [...] grudnia 2019 r. w oględzinach mostu w P. brały udział wojska inżynieryjne (saperzy), oględziny rejonu mającego być planem filmowym (w których uczestniczyli żołnierze jednostki wojskowej podległej DGRSZ) miały służyć zdefiniowaniu ewentualnego zaangażowania Wojsk Inżynieryjnych w odniesieniu do zadań ujętych w piśmie Prezesa firmy [...].
Rozmowy dotyczyły wykonania prac inżynieryjnych przy zabezpieczeniu planu filmowego m. in. realizacji prac ziemnych przy stworzeniu warsztatu efektów specjalnych, prac przy stworzeniu platform pod kamery nad brzegiem jeziora oraz wykonania mostu pontonowego. Oznacza to, że organ podobnie jak [...], [...], [...], został złapany na ewidentnym kłamstwie i poświadczeniu nieprawdy oraz nie udostępnił informacji publicznej, co jest przestępstwem. W ocenie MON, informacje o tym co wykonywało wojsko oraz jaki był zakres rozpatrywanych przez wojsko (podległe DGRSZ) prac, nie zostało uznane za "tajemnicę przedsiębiorcy".
Podał, że dla stwierdzenia, że określone dane stanowią tajemnicę przedsiębiorcy nie jest wystarczające jedynie oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje stanowią dla niego wartość gospodarczą. Aby takie zastrzeżenie było skuteczne, konieczne jest dokładne wyjaśnienie, dlaczego konkretne, dane informacje posiadają określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża. Powinno być ono przedstawione przez organ odmawiający udostępnienia informacji publicznej w uzasadnieniu decyzji odmownej.
Ponadto stwierdził, że zarówno rozkaz DGRSZ jak i meldunek zwrotny z oględzin mostu (do jakich doszło w dniu [...] grudnia 2020), nie są i nie mogą być objęte "tajemnicą przedsiębiorcy", bo w niczym nie dotyczą one przedsiębiorcy. Dotyczą one wyłącznie działań Wojska Polskiego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, przywołując argumentację tożsamą z tą jaką prezentował w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Po pierwsze należy się odnieść do najdalej idącego zarzutu złożenia skargi przez osobę nieuprawnioną do reprezentacji fundacji. Wnioski i skarga w sprawie została złożona przez prezesa zarządu fundacji, działającego jednoosobowo. Zgodnie z odpisem z KRS (k.25-30 akt sprawy), w zakresie zwykłego zarządu oświadczenia woli w imieniu fundacji może składać jeden członek zarządu. Sąd przeanalizował cele działania fundacji (Rubryka 3 odpisu z KRS) i uznał, że do zakresu zwykłego zarządu fundacji należy składanie wniosków o udzielenie informacji publicznej w zakresie realizacji celów fundacji (tj. np. ochrony zabytków (punkt 3) i wspierania rozwoju demokracji, a w szczególności ochrony wolności i praw człowieka oraz swobód obywatelskich (punkt 14). Dlatego skarga została rozpoznana merytorycznie jako złożona przez organ uprawniony do jednoosobowej reprezentacji. Nie może mieć wpływu na tę ocenę fakt, że niejednokrotnie w treści pism prezes fundacji używa pierwszej osoby liczby pojedynczej, na co trafnie zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę. Kwestie językowe i redakcyjne nie mogą stanąć na przeszkodzie rozpoznaniu skargi, a o ile tylko została ona złożona przez uprawniony organ.
Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Konkretyzację powyższego prawa realizuje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1). Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty.
Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść wszelkiego rodzaju dokumentów (wystąpień, opinii i ocen), odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno dokumenty bezpośrednio przez nie wytworzone, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się odnosić do sfery faktów.
W niniejszej sprawie bezsporną jest okoliczność, że spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., organ jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej znajdującej się w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).
Istotne dla oceny niniejszej sprawy jest ustalenie, czy organ prawidłowo odmówił skarżącej udostępnienia żądanej informacji publicznej, z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1913 ze zm., zwana dalej: u.z.n.k.)
W myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Zgodnie ze stanowiskiem, prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom, innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11). Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga zatem: a) odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, b) zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, c) wykazania, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie powyższego przepisu.
Konkretne informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki – 1) są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, 2) są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, 3) przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. Brak spełnienia choćby jednej z nich dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa (por. M. Filipek, Zaświadczenie z KRK jako tajemnica przedsiębiorstwa, Zam. Publ. 2010/9/20-23).
Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny – wola utajnienia danych informacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 193/13).
Możliwość ograniczenia prawa z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę;
2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp., szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę;
3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) – powinny one nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów; ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności, gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji (tak Mariusz Jabłoński w opracowaniu – Udostępnienie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentów, wyd. PRESSCOM Spółka z o. o. Wrocław 2013, str. 131).
Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że uzasadniając odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej organ powołał się na dyspozycję art. 5 ust. 2 oraz art. 11 ust. 2 u.d.i.p. i stwierdził, że wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Podkreślił, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania informacji objętej wnioskiem w poufności, stanowią one zarówno wartość organizacyjną, jak i gospodarczą przedsiębiorcy i jako takie są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, a ich ujawnienie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację spółki i współpracujących z nią podmiotów.
Prawdą jest, że nie każda informacja publiczna może być udostępniona, bowiem zasada jawności nie jest zasadą absolutną i może zostać ograniczona ze względu na inne wartości, prawnie chronione (np. tajemnicę przedsiębiorstwa). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ jednak nie wykazał w sposób przekonujący, iż wnioskowane do udostępnienia dane stanowią w istocie tajemnicę przedsiębiorcy, mimo iż był do tego obowiązany.
Analiza zaskarżonej decyzji i jej uzasadnienia nie wskazuje, dlaczego uzyskanie żądanych przez fundację informacji, może wpływać negatywnie wpłynąć na sytuację spółki i współpracujących z nią podmiotów. Tym samym zdaniem Sądu, organ nie wypełnił przesłanki materialnej "tajemnicy przedsiębiorcy", nie wykazał przekonująco, że wnioskowane informacje posiadają wartość gospodarczą. Uzasadnienie organu nie spełnia zatem wymagań, nałożonych przepisem art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W sprawie została spełniona wyłącznie przesłanka formalna, gdyż spółka uzewnętrzniła wobec DGRSZ wolę utajnienia informacji, co do których fundacja złożyła żądanie ich udostępnienia. Pominięto natomiast wyjaśnienie pozostałych przesłanek odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, co nie mogło być przez Sąd zignorowane podczas kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Decyzja musi być bowiem nie tylko wolna od wad merytorycznych, ale i prawidłowo i wyczerpująco uzasadniona, adekwatnie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a.
Z tej przyczyny należało ją uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit c) p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.