Uzasadnienie
Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku B.C. z dnia [...] stycznia 2006 r., powołując się na art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.), odmówił przyznania świadczeń w drodze wyjątku jej małoletnim dzieciom: T. i K. C..
W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że przepis art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS daje mu możliwość przyznania emerytury i renty na warunkach i w wysokości innej niż w ustawie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Mogą to być wybitne zasługi wnioskodawcy w jakiejś dziedzinie, np. kultury lub sportu albo szczególne zdarzenia losowe. Prezes Rady Ministrów stwierdził, że okoliczności wynikające z uzasadnienia wniosku i nadesłanych dokumentów nie dają podstaw do przyznania synom wnioskodawczyni rent specjalnych.
W dniu [...] maja 2006 r. B.C. skierowała do Prezesa Rady Ministrów wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Uzasadniając wniosek podała, że jej stan zdrowia jest bardzo zły. Wskazała przy tym, że również zły jest stan zdrowia jej synów, wymagający stałych konsultacji lekarskich i systematycznego leczenia. Podkreśliła, że brak środków utrzymania nie pozwala na normalne życie. W jej ocenie, sytuacja materialna i rodzinna jest tragiczna. B.C. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Prezes Rady Ministrów nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku i decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B.C. wyraziła swoje niezadowolenie z decyzji Prezesa RM, uznając ją za bardzo krzywdzącą. Powtórzyła zarzuty stawiane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zakwestionowała kryterium dochodowe, jakie organ przyjął w jej sprawie, uznając, że dochód rodziny w wysokości [...] zł wyłącza możliwość przyznania świadczeń specjalnych jej dzieciom. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.
Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.) Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie.
Konstrukcja tego przepisu wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanych na jego podstawie. Co do zasady sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona. Sąd bada w takich sprawach, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru właściwego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych, oraz czy użył trafnych argumentów, uzasadniających decyzję.
W myśl przepisu art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej. Ustawa inaczej nie stanowi, tak więc procesową regułą w tego rodzaju sprawach jest stosowanie przepisów kpa.
Prezes Rady Ministrów, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania.
W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa.
W niniejszej sprawie Prezes Rady Ministrów mało wnikliwie rozpatrzył materiał dowodowy, dokonując tylko jego powierzchownej oceny, oraz niewyczerpująco uzasadnił powody odmowy przyznania świadczeń specjalnych synom skarżącej.
Renta (emerytura) specjalna może być przyznana, gdy zaistnieje szczególnie uzasadniony przypadek. Ustawodawca nie wprowadził żadnych innych kryteriów przyznania tego świadczenia. Przepis art. 82 ust. 1 ww. ustawy nie określa, jakiego rodzaju mają być to przypadki. Wobec tego za każdym razem winny być one badane i oceniane w sposób indywidualny. Mogą to być np., jak wskazał organ, m.in. wybitne zasługi w jakiejś dziedzinie albo szczególne zdarzenia losowe.
Prezes Rady Ministrów, wydając kontrolowaną przez Sąd decyzję, przedstawił jedynie sprawozdanie ze zgromadzonej w postępowaniu dokumentacji, nie dokonując jednak oceny tej dokumentacji z punktu widzenia szczególnie uzasadnionego przypadku. Organ stwierdził, że sytuacja rodziny jest trudna, że skarżąca wraz z dziećmi pozostaje w niedostatku, a mimo tego odmówił przyznania świadczeń, wskazując, że sprawa nie ma charakteru szczególnego przypadku.
W tym zakresie Prezes RM nie przedstawił żadnego uzasadnienia i nie wyjaśnił dlaczego, pomimo wyjątkowo ciężkiej sytuacji zdrowotnej i materialnej niepełnej rodziny, nie jest możliwe przyznanie dzieciom rent specjalnych. Uznanie administracyjne wymaga szczególnej staranności w przedstawieniu przesłanek i wniosków, jakie legły u podstaw jego zastosowania. Brak należytego uzasadnienia decyzji, jak również powoływanie się na ogólniki, jest zaprzeczeniem uznania administracyjnego. Takie rozstrzygnięcie organu wykazuje cechy dowolności.
Należy wskazać na przywołany już wcześniej przepis art. 7 kpa, który nakłada na organ obowiązek uwzględnienia słusznego interesu strony. Zasadę tę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stosowano nie tylko do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego (dowodowego), lecz także odnoszono do treści rozstrzygnięcia, tj. do stosowania norm prawa materialnego.
W fundamentalnym dla tej kwestii wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1981 r. sygn. akt SA 820/81, Sąd ten stwierdził, że jeżeli w sprawach pozostawionych przez przepisy prawa materialnego uznaniu administracyjnemu, nie stoi na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji w realizacji przyznanego potencjalnie uprawnienia, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony (ONSA 1981, nr 1, poz. 57).
Powyższy pogląd jest utrwalony w orzecznictwie sądowym, a rozpoznający niniejszą sprawę Sąd w pełni go podziela. W pierwszej kolejności należało zatem rozważyć, czy w istocie przypadek rodziny C. nie może być kwalifikowany, jako szczególny, i czy nie zasługuje na pozytywne załatwienie. Tylko rzeczowa argumentacja rozstrzygnięcia świadczyć może o jego trafności. Prezes Rady Ministrów w ogóle nie wyjaśnił, dlaczego sytuacja dzieci skarżącej nie ma charakteru szczególnego.
Warto podkreślić, że zdarzenie losowe, jako szczególnie uzasadniony przypadek, musi być oceniane tylko w skali danej sprawy. Zatem indywidualizując zdarzenie losowe, jakiego doświadcza konkretna osoba (osoby), nie można czynić tego jedynie w wymiarze globalnym i upatrywać w nim tylko elementów o charakterze powszechnym, by dopiero przez ten pryzmat i w takim aspekcie ocenić zasadność wniosku.
Sytuacja zdrowotna synów skarżącej, jak i stan jej zdrowia, a także sytuacja materialna rodziny, zwłaszcza wobec śmierci drugiego z rodziców, mogą wskazywać, że zachodzi szczególny przypadek. Jeśli więc organ odmawia przyznania świadczeń specjalnych, zobowiązany jest wyjaśnić powody odmowy, nie pozostawiając w tym zakresie żadnych wątpliwości. Powoływanie się na bliżej nieokreślone kryterium dochodowe tylko pogłębia obiekcje i osłabia argumentację organu. To, że rodzina posiada określone, choć niewystarczające środki utrzymania, nie wyłącza automatycznie możliwości przyznania świadczeń specjalnych, a winno być uwzględnione przy określaniu ich wysokości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 1832/06, niepublikowany).
Rozpoznając ponownie sprawę, Prezes Rady Ministrów zobowiązany będzie do wydania decyzji z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.
Na podstawie art. 250 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i w związku z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.), Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenie w wysokości 240 zł powiększone o należny podatek od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.