Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 1 kpa, w związku z art. 9b ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 z późn. zm.), Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Zespołu Szkół Plastycznych w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nadania Z. M. stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 1 września 2006 r. Z. M. został zatrudniony w ZSP w [...] na czas określony (do dnia 31 sierpnia 2007 r.) na stanowisku "nauczyciel zawodu". W umowie tej nie określono przedmiotu nauczania, jednakże z arkusza organizacji roku szkolnego wynika, że w specjalności "grafika". Następnie Z. M. rozpoczął staż na stopień nauczyciela kontraktowego.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Z. M. ukończył studia magisterskie w Państwowej Wyższej Szkole Sztuk Plastycznych w [...] w zakresie wychowania plastycznego i malarstwa. W trakcie postępowania ustalono, że nauczyciel posiada kwalifikacje do nauczania przedmiotu - rysunek i malarstwo w szkołach plastycznych (pismo MKiDN z dnia 20 maja 2009 r. oraz wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] października 2009 r.). Organ podał też, że Z. M. nie dostarczył dokumentu potwierdzającego posiadanie kwalifikacji do zajmowania przez niego stanowiska nauczyciela zawodu w specjalności "grafika" (dyplomu ukończenia studiów wyższych lub dyplomu ukończenia liceum plastycznego w tej specjalności lub postanowienia o uznaniu kierunku studiów za zbliżony do nauczanego przedmiotu). Organ podał też, że w dniu 9 października 2006 r. Z. M. zawarł z Dyrekcją ZSP w [...] kolejną umowę o pracę - tym razem na stanowisku nauczyciela rysunku i malarstwa.
Była to umowa na czas określony, na czas zastępstwa za nauczycielkę przebywającą na urlopie wychowawczym. W związku z powrotem nauczycielki do pracy umowa ta została rozwiązana z dniem 29 grudnia 2006 r.
W świetle powyższego organ uznał, że Z. M. zarówno w dniu rozpoczęcia stażu, jak i w chwili obecnej nie posiada wymaganych kwalifikacji do zajmowania stanowiska nauczyciela zawodu w specjalności "grafika", zaś rozpoczęcie stażu na stopień nauczyciela kontraktowego nastąpiło z naruszeniem art. 10 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela. Ponadto organ dodał, że w trakcie odbywania stażu jedynie trzy miesiące Z. M. zatrudniony był zgodnie z kwalifikacjami jako nauczyciel rysunku i malarstwa, a to oznacza, że realizacja tego stażu była w większości niezgodna z posiadanymi przez nauczyciela kwalifikacjami.
Reasumując organ stwierdził, że stopień nauczyciela kontraktowego został nadany Z. M. z naruszeniem art. 9b ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela, gdyż nie spełniał on wymagań kwalifikacyjnych, co jest jednym z trzech warunków nadania kolejnego stopnia awansu zawodowego.
Od tej decyzji Z. M. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że stopień awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego został mu przyznany zasadnie. Podał, że Dyrektor Zespołu Szkół Plastycznych w [...] – J. K. zatrudnił go jako nauczyciela zawodu uznając, że ma do tego pełne kwalifikacje; umożliwił mu odbycie stażu i zdobycie stopnia awansu zawodowego. Z. M. wskazał, że Dyrektor ZSP w [...] miał za sobą długoletnie doświadczenie w pracy na tym stanowisku. Wskazał też, że nie można go obecnie karać ani obarczać winą za rzekomo błędne działania jego zwierzchników, kompetentnych do podejmowania tego typu decyzji.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] o unieważnieniu nadania Z. M. stopnia nauczyciela kontraktowego.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyniku rozpatrzenia wniosku Z. M. ponownie dokonano oceny zgodności z prawem przebiegu ubiegania się nauczyciela o nadanie stopnia nauczyciela kontraktowego i nie stwierdzono uchybień formalnoprawnych w procesie podejmowania decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r.
Organ odniósł się również do zastrzeżeń Z. M. podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdził, że fakt, iż dyrektor szkoły wyraził zgodę na odbycie przez niego stażu i w efekcie nadał mu stopień nauczyciela kontraktowego, nie dowodzi zgodności podejmowanych czynności z przepisami prawa. Podał też, że procedura ubiegania się o nadanie tego stopnia awansu zawodowego odbywa się wyłącznie w szkole, a komisja kwalifikacyjna oceniająca dorobek zawodowy nauczyciela składa się z nauczycieli szkoły - bez udziału przedstawiciela organu prowadzącego lub nadzorującego szkołę, a zatem bez udziału wizytatora regionalnego Centrum Edukacji Artystycznej.
Organ podał też, że zmiana na stanowisku Dyrektora Zespołu Szkół Plastycznych w [...] w dniu 1 stycznia 2008 r. skutkowała szczegółową analizą dokumentów szkoły, w tym także akt osobowych zatrudnionych w niej nauczycieli. Nowy dyrektor szkoły zauważył wówczas, że Z. M. nie posiadał kwalifikacji do zajmowanego w szkole stanowiska nauczyciela zawodu w specjalności – techniki graficzne. Organ wskazał, że w trakcie postępowania sądowego wyszły na jaw nieprawidłowości związane z rozpoczęciem i realizacją stażu na stopień nauczyciela kontraktowego. Podał, że uznano posiadanie przez Z. M. kwalifikacji do prowadzenia zajęć w zakresie rysunku i malarstwa w szkole plastycznej.
Organ wskazał też, że wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] Wydział Pracy z dnia [...] października 2008 r. Z. M. został przywrócony do pracy w Zespole Szkół Plastycznych w [...] na stanowisku nauczyciela rysunku i malarstwa w wymiarze ½ etatu, w związku z tym będzie miał możliwość ponownego rozpoczęcia stażu na stopień nauczyciela kontraktowego z dniem 1 września 2010 r.
Decyzja ta stała się przedmiotem skargi Z. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnionej następnie pismem z dnia 14 grudnia 2010 r. W skardze podniósł, że pozbawienie go stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego wpłynęło znacząco na jego sytuację zawodową i finansową. Wskazał, że jako nauczyciel nie musi dysponować wiedzą należną dyrektorowi w kwestii zatrudniania pracowników. Podał, że wszystkie działania obecnego dyrektora szkoły wobec niego są wynikiem niechęci do jego osoby. Podał też, że w trakcie konfliktu z Dyrektorem K. K. zwrócił się do Ministerstwa z prośbą o ocenę jego kwalifikacji i uzyskał zapewnienie, że je posiada. W uzasadnieniu skargi wskazał też, że w szkole zatrudnieni są nauczyciele z takim samym wykształceniem jak jego, zajmują funkcje nauczycieli zawodu, uzyskują także kolejne stopnie awansu zawodowego. Poza tym uznał, że wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] października 2009 r. świadczy, iż Sąd uznał zasadność jego roszczeń jako nauczyciela kontraktowego.
Zdaniem skarżącego, za uchyleniem decyzji o nadaniu mu stopnia awansu zawodowego, nie przemawiał ani interes społeczny lub słuszny interes strony (art. 155 kpa). Podał też, że decyzja o nadaniu mu stopnia awansu zawodowego wywołała nieodwracalne skutki prawne i dlatego nie powinna być unieważniona. Ponadto stwierdził, że kolejne błędne decyzje podejmowane przez dyrektora placówki przez okres trzech lat uniemożliwiły mu rozpoczęcie awansu zawodowego na nauczyciela mianowanego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i ponowił argumenty zawarte już w swoich decyzjach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym.
Ponadto, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, jak również powołaną podstawą prawną.
Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa. Sąd dopatrzył się bowiem tego, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, rozpoznając sprawę w trybie art. 127 § 3 kpa dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 1 kpa. Naruszenie to polegało zaś na tym, że skarżona decyzja została wydana przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji w pierwszej instancji.
Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 24 § 1 pkt 5 kpa jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, iż brał on udział w wydawaniu decyzji w pierwszej instancji. Przedmiotowa regulacja prawna została wprowadzona do przepisów postępowania administracyjnego w celu uniknięcia sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszymi doświadczeniami tej osoby związanymi z dotychczasowym udziałem w niniejszym postępowaniu. Pracownik, który uczestniczył w czynnościach procesowych działając jako organ pierwszej instancji, ma już bowiem ugruntowane poglądy co do rozstrzygnięcia. To z kolei prowadzi do powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jego bezstronności i obiektywizmu.
Reguła wynikająca z normy art. 24 § 1 pkt 5 kpa znajduje także zastosowanie do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 kpa, czyli do sytuacji, gdy pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji. W przedmiotowym zakresie istnieje ugruntowane już stanowisko sądów administracyjnych wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 213/06, w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. wydanej w sprawie o sygn. akt II GPS 2/06, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 1507/08.
Dodatkowe potwierdzenie omawianej reguły wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. wydanej w sprawie o sygn. akt I OPS 13/09, w której Sąd stwierdził, iż art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 kpa.
Jak wskazano w uzasadnieniu powyższej uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji. To zaś oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 kpa stosując rozszerzającą wykładnię art. 24 § 1 pkt 5 kpa.
Istota przywołanej uchwały sprowadza się więc do tego, że osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa. W ten sposób, Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził regułę wyrażoną w art. 24 § 1 pkt 5 kpa dotyczącą wyłączenia od udziału w postępowaniu administracyjnym pracownika, który brał udział w niższej instancji przy wydawaniu skarżonej decyzji.
Przechodząc do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, iż w myśl art. 145 § 1 pkt 3 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej podlegający wyłączeniu, zgodnie z normą art. 24, art. 25 i art. 27 kpa. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to więc, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych oznaczonych w przepisach postępowania administracyjnego, Sąd administracyjny jest zobowiązany do uchylenia badanej decyzji.
Stąd więc, w sytuacji, gdy autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy była ta sama osoba, działająca z upoważnienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, nie zaś sam piastun funkcji, czyli Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zachodziły przesłanki do wyeliminowania skarżonej decyzji z obrotu prawnego. Przedmiotowe uchybienie wchodzi bowiem w zakres przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzja winna więc pochodzić od piastuna funkcji lub od osoby działającej z jego upoważnienia, lecz innej niż ta, która w imieniu piastuna rozpoznawała sprawę w pierwszej instancji. W świetle powyższego w sytuacji, gdy w sprawie niniejszej zachodzą przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania, Sąd nie wypowiadał się co do meritum problematyki objętej wnioskiem strony. Na obecnym etapie postępowania byłoby to bowiem przedwczesne.
W związku z powyższym, uznając, że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 wyroku.
Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku zostało wydane w myśl art. 152 cyt. ustawy.