Uzasadnienie
Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego działając na podstawie art. 138 § 2 i 2a ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 134a ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1541, z późn. zm.), w dniu [...] grudnia 2019 r. wydał decyzję nr [...], mocą której uchylił decyzję nr [...] Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w L. z dnia [...] lutego 2019 r. odmawiającą pracodawcy – M. Sp. z o.o. z siedzibą w L. wypłaty świadczenia pieniężnego w związku z poniesieniem kosztów z tytułu odprawy wypłaconej na rzecz pracownika M. O. pełniącego terytorialną służbę wojskową rotacyjnie w dniach od [...] października 2018 r. do [...] października 2018 r. w części dotyczącej uzasadnienia decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, ze wskazaniem okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownej ocenie sprawy.
W uzasadnieniu decyzji Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego stwierdził między innymi, że "nie sposób zrozumieć logiki uzasadnienia decyzji" Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w L. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]. Jest ono bowiem niespójne i zawiera sprzeczne wnioski. Powyższe czyni wskazaną decyzję niezrozumiałą i nieweryfikowalną. Ze względu na niespójność argumentacji nie sposób odnaleźć w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia jej sentencji.
M. Sp. z o.o. z siedzibą w L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od decyzji Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...].
Wskazanej decyzji strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego:
‒ art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku podstaw do takiego rozstrzygnięcia, z uwagi na brak naruszenia przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji i bezzasadne uznanie, iż organ ten przeprowadził postepowanie dowodowe w sposób niekompletny i niepoprawny,
‒ art. 6 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, tj. uchylenie decyzji Szefa WSW w L. w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji gdy takiego rozstrzygnięcia nie przewidują przepisy procedury,
‒ art. 40 § 2 k.p.a. poprzez dokonanie doręczenia decyzji niezgodnie z powołanym przepisem i doręczenie jej bezpośrednio stronie z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika.
Strona wniosła o uchylenie w całości ww. decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zdaniem strony organ odwoławczy wydając rozstrzygnięcie, naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Wydał bowiem decyzję o treści niezgodnej z ww. przepisem. Przewidziany w art. 138 k.p.a. katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego nie ma charakteru otwartego. Oznacza to, że po ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy objętej odwołaniem organ może wydać wyłącznie decyzję przewidzianą w ustawie. Uchylenie decyzji w części i przekazanie jej w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia rażąco narusza powołany przepis.
W treści odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o utrzymanie decyzji Szefa SGWP w mocy, ponieważ, jego zdaniem, istniały przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Decyzję tę wydano równocześnie na podstawie § 2a w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i w zw. z art. 134a ust. 1 2 i 5 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Wniesiony sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, powoływanej w skrócie jako: "P.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dodany nowelą z dnia 7 kwietnia 2017 r. art. 64a P.p.s.a. wprowadził instytucję sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., w miejsce dotychczasowej – składanej na zasadach ogólnych – skargi. Zgodnie z art. 64c § 1 i 2 P.p.s.a. sprzeciw od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e P.p.s.a., wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W wyroku z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1781/17, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że rozstrzygając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.
W literaturze przedmiotu i orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, że decyzja kasacyjna będzie uzasadniona, gdy organ odwoławczy nie dysponuje wystarczającymi ustaleniami faktycznymi, które pozwoliłyby mu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Rozważając celowość zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., zawsze należy mieć na uwadze, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim rozstrzygnąć sprawę co do istoty, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej.
Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. W sytuacji gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności – jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej w przypadku, gdy zaskarżona decyzja organu I instancji była dotknięta jedynie błędami natury prawnej.
Jednocześnie zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest określany jako decyzja merytoryczno-reformacyjna (reformatoryjna); zob. np. B. Adamiak, J. Borkowski, "Postępowanie administracyjne", 2004, s. 281. Organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Decyzja jest nieprawidłowa, gdy postępowanie wyjaśniające lub tylko sama ocena zaskarżonej decyzji wykazały, że narusza ona przepisy prawa materialnego albo jest niezasadna (niecelowa, niesłuszna). Gdy decyzja narusza jedynie przepisy o postępowaniu administracyjnym, wówczas organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, chyba że był obowiązany do usunięcia uchybień tego rodzaju.
Uchylenie decyzji w toku instancji z powodu błędnego powołania podstawy prawnej decyzji oraz niewłaściwego jej uzasadnienia jest sprzeczne z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego; wadliwości takie powinien usunąć organ odwoławczy (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, stan prawny: 2012.07.24).
W analizowanej sprawie organ rozpatrując odwołanie, miał wątpliwości co do przeprowadzonego postępowania wyjaśniająco – dowodowego, a także co do argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji. Organ II instancji – po rozpatrzeniu odwołania – uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej uzasadnienia i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Podstawą do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w części dotyczącej uzasadnienia był art. 138 § 2 i 2a k.p.a. Jednakże ani te przepisy, ani przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiący, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, nie pozwalają na uchylenie decyzji jedynie w części dotyczącej uzasadnienia. Z przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika jednoznacznie, że uchylenie częściowe decyzji wiąże się z równoczesnym wydaniem orzeczenia co do istoty sprawy w tym uchylonym zakresie (uchylonej części). Istotą zaś sprawy jest to, co organ załatwia w drodze decyzji (art. 104 § 2 k.p.a.). Niewątpliwie w pojęciu "istoty sprawy" nie mieści się "uzasadnienie rozstrzygnięcia". Istota sprawy jest wyrażana w rozstrzygnięciu decyzji (decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty – art. 104 § 2 k.p.a.), które stanowi kluczowy jej element. W sprawie rozstrzygnięcie dotyczyło zaś określenia prawa do wypłaty świadczenia pieniężnego.
W oparciu o wskazane przepisy nie można zatem wydać rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji w części dotyczącej uzasadnienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem zawarte w decyzji uzasadnienie nie jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy. Zawarcie w rozstrzygnięciu uzasadnienia faktycznego i prawnego (wyjaśnienia okolicznościach faktycznych danej sprawy i zastosowania przepisów prawnych), stanowi element składowy decyzji nie zaś rozstrzygnięcie decyzji (art. 107 § 1 k.p.a.), natomiast decyzja bez rozstrzygnięcia niczego nie załatwia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 276/12, CBOSA).
Ponownie rozpatrując odwołanie, organ II instancji będzie zobowiązany zastosować jedną z dopuszczalnych form rozstrzygnięcia wymienionych w art. 138 § 1 pkt 1-3 lub § 2 k.p.a. Podkreślić należy, iż przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego, co oznacza, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej, niż wymieniona w tym przepisie.
Biorąc pod uwagę wszystkie wyżej nakreślone okoliczności Sąd uznał, że sprzeciw jest uzasadniony. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego (punkt 1 wyroku). O kosztach postępowania sąd orzekł w punkcie 2 wyroku, zasądzając na rzecz sprzeciwiającej się Spółki kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na co składa się zwrot wpisu od sprzeciwu (100 zł), koszt wynagrodzenia radcowskiego (480 zł) oraz zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).
Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a.