Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 26 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1764/23

Uzasadnienie

1. I. Stan sprawy przedstawia się następująco:
2. 1. Sąd Apelacyjny w B. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń społecznych, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy z odwołania I. P. (zwana dalej "Skarżącą") od decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (zwany dalej Prezesem KRUS"), postanowieniem z [...] maja 2023r. sygn. akt [...] uchylił wyrok Sądu Okręgowego w B. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z [...] października 2022r. sygn. akt [...] i przekazał sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zniósł wzajemnie koszty procesu.
3. 2. Z decyzji Prezes KRUS z [...] maja 2022r. nr [...] wynika, że Skarżącej odmówiono wydania zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym rodziców.

W podstawie prawnej decyzji powołano się na art. 217 § 1 art. 217 § 1 i § 2 pkt. 2, art. 218, art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r., poz. 335, zwana dalej "k.p.a."), art. 36 ust. 3 i art. 59 ust. 3 ustawy z 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2022r., poz. 933).

Z uzasadnienia decyzji wynika, że Skarżąca 14 kwietnia 2022r. zwróciła się o wydanie zaświadczenia, potwierdzającego, że od [...] maja 1959r. do [...] listopada 1960r. Skarżąca pracowała w gospodarstwie rolnym rodziców. Prezes KRUS wskazał, że z akt sprawy wynika, że Skarżącej decyzją z [...] października 2020r. odmówiono prawa do emerytury rolniczej ze względu na brak wymaganego okresu podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu. Ww. okres pracy w gospodarstwie rolnym nie był uwzględniony przy rozpatrywaniu prawa do świadczenia, ponieważ Skarżąca nie udokumentowała posiadania gospodarstwa rolnego przez rodziców. Starostwo Powiatowe zaświadczeniem z [...] maja 2020r. nie potwierdziło posiadania gospodarstwa rolnego przez rodziców w ww. okresie. Sąd Apelacyjny w B. wyrokiem z [...] stycznia 2022r. oddalił odwołanie Skarżącej od decyzji z [...] października 2020r.

Prezes KRUS wskazał ponadto, że nie posiada rejestrów potwierdzających pracę w gospodarstwie rolnym rodziców w ww. okresie.

Prezes KRUS pouczył Skarżącą, że jeżeli uważa, że decyzja nie jest zgodna z przepisami lub ze stanem faktycznym, to może wnieść odwołanie za pośrednictwem jednostki organizacyjnej KRUS do Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w B. w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji. W przypadku niewniesienia odwołania w terminie, decyzja staje się prawomocna. Odwołanie można sporządzić na piśmie lub zgłosić ustnie do protokołu. Odwołanie powinno zawierać oznaczenie sądu, nazwisko i imię oraz dokładny adres osoby wnoszącej odwołanie, znak i datę zaskarżonej decyzji, określenie oraz uzasadnienie wniosków i zarzutów, podpis osoby wnoszącej odwołanie lub podpisującej z upoważnienia. Odwołanie jest wolne od opłat. W przypadku złożenia odwołania, o którym mowa wyżej, zgodnie z art. 117-124 ustawy z 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2021r. poz. 1805), Skarżąca może domagać się ustanowienia adwokata lub radcy prawnego. Wniosek o ustanowienie adwokata lub radcy prawnego można zgłosić na piśmie lub ustnie do protokołu w sądzie, w którym sprawa ma być wytoczona lub już się toczy.

3. Skarżąca w odwołaniu z 17 maja 2022r. wniosła o zmianę ww. decyzji Prezesa KRUS z [...] maja 2022r. i wydanie zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym rodziców od [...] maja 1959r. do [...] listopada 1960r. oraz o zasądzenie na Jej rzecz od Prezesa KRUS zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zdaniem Skarżącej błędne jest wydanie przez Prezesa KRUS decyzji odmownej w zakresie zaświadczenia, z uwagi na brak posiadania gospodarstwa przez Jej rodziców. Okres od [...] maja 1959r. do [...] listopada 1960r. obejmował czas po ukończeniu przez Skarżącą 16 roku życia, a przed rozpoczęciem pracy zawodowej. Wówczas pracowała w gospodarstwie rolnym rodziców. W sprawie prowadzono postępowanie zakończone wydaniem przez Prezesa KRUS decyzji z [...] października 2020r., odmawiającej prawa do emerytury rolniczej na podstawie przepisów ustawy z 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. W postępowaniu sądowym prowadzonym w związku z odwołaniem od tej decyzji zarówno Sąd Okręgowy w B. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (sygn. akt [...]) jak i Sąd Apelacyjny w B. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (sygn. akt [...]) ustaliły, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie ma wątpliwości, że Skarżąca od 16 roku życia pracowała na gospodarstwie rolnym rodziców, a następnie w gospodarstwie rolnym odziedziczonym po ciotce B. w 1961r. i od 1963r. w gospodarstwie rolnym prowadzonym samodzielnie - oddziedziczonym po ojcu F. Nie ma więc wątpliwości, że okres zatrudnienia od [...] listopada 1960 r. do [...] czerwca 1977r. uwzględniono przy ustalaniu prawa i wysokości emerytury z powszechnego ubezpieczenia społecznego.

Dodatkowo posiadanie gospodarstwa przez rodziców potwierdza zaświadczenie ze Starostwa Powiatowego w B. z [...] grudnia 2020r., z którego wynika, że w rejestrze pomiarowo-klasyfikacyjnym wsi B., gromada K. sporządzonym w latach 1957-1959 pod pozycją rejestru: nr [...] wykazany był ojciec Skarżącej – F., s. J, jako posiadacza gruntów o łącznej powierzchni 5,509 ha; nr [...] wykazani byli ciotka B. i ojciec F. - jako współposiadacze w udziale działki o powierzchni 0,149 ha, nr [...] wykazani byli ciotka B. i ojciec F. - jako współposiadacze w udziale 1/2 działki o powierzchni 0,177 ha.

Również Sołtys B. w zaświadczeniu z [...] czerwca 1969r. stwierdził, że Skarżąca za życia ojca F. obrabiała z rodziną posiadane przez ojca gospodarstwo rolne. Praca w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez rodziców Skarżącej jest również potwierdzona w zaświadczeniu z [...] września 1960r. wydanym przez Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w R., z którego wynika, że Skarżąca była domownikiem we wspólnym gospodarstwie rodziców.

Skarżąca w związku z tym wskazała, że ww. okres od [...] maja 1959r. do [...] listopada 1960r. nie został zaliczony do stażu zawodowego, od wymiaru którego należne jest świadczenie emerytalne - mimo pracy na gospodarstwie rolnym rodziców po ukończeniu 16 roku życia (po [...] maja 1959r.), a przed rozpoczęciem pracy zawodowej [...] listopada 1960r. W związku z tym Skarżąca poprosiła Sąd o ustalenie, że "w okresie od [...] maja 1959r. do [...] listopada 1960r. celem przedłożenia w ZUS Oddział w B.".

4. Prezes KRUS w odpowiedzi na odwołanie Skarżącej od ww. decyzji z [...] maja 2022r. wniósł o oddalenie odwołania w całości oraz o dołączenie akt sądowych o sygn. akt [...] w sprawie odwołania Skarżącej od decyzji z [...] października 2020r. znak: [...], odmawiającej prawa do emerytury rolniczej (orzeczenie wiążące na podstawie art. 365 § 1 k.p.c.), na okoliczność ustaleń dotyczących spornych okresów pracy w gospodarstwie rolnym rodziców nie uwzględnionych przy rozpatrywaniu uprawnień do ww. świadczenia.

Prezes KRUS, po przedstawieniu stanu sprawy i po przedstawieniu treści przepisów 217 § 1, § 2 pkt i art. 218 k.p.a., wskazał, że okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców od [...] maja 1959r. do [...] listopada 1960r. nie był uwzględniany w ww. decyzji z [...] października 2020r., z uwagi na brak potwierdzenia posiadania gospodarstwa rolnego przez rodziców. Sporny okres był oceniany w postępowaniu sądowym dotyczącym ustalenia uprawnień do emerytury rolniczej (k. 112-115). Sąd Okręgowy w B. wyrokiem z [...] kwietnia 2021r. sygn. akt: [...] oddalił odwołanie Skarżącej, a Sąd Apelacyjny w B. wyrokiem z [...] stycznia 2022r. sygn. akt [...] oddalił apelację (k. 127).

Prezes, KRUS biorąc pod uwagę ww. okoliczności oraz brak rejestrów potwierdzających pracę Skarżącej w gospodarstwie rolnym rodziców, wskazał, że wydał zaskarżoną decyzję.

1. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1.skargę należało uwzględnić, choć z innych powodów niż w niej podane.

2. Sąd wskazuje na wstępie, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. W myśl tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Takie wnioski zostały złożone przez strony. W sprawie zachodziła też przesłanka z art. 119 pkt 1 P.p.s.a.

Warto ponadto podnieść, że uprawnienia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022r. poz. 2492, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r. poz. 1634 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W tym zakresie ocenie Sądu administracyjnego podlega, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie były obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia, bądź stwierdzenie jego nieważności.

Sąd administracyjny, na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd administracyjny jedynie w przypadku określonym w art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

1. a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
2. b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
3. c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

Natomiast na mocy art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

Według art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdza nieważność decyzji może dojść w przypadku wystąpienia przesłanek określonych w pkt 1 - 7 tego przepisu. Kwalifikowaną wadą jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 10 czerwca 1998r. sygn. akt IV SA 1290/96, LEX nr 43251; 8 czerwca 1998r. sygn. akt IV SA 1490/96, LEX nr 43254; 30 grudnia 1998r. sygn. akt IV SA 2319/96, LEX nr 43686).

Sąd podziela pogląd P.M. Przybysza wyrażony w Komentarzu aktualizowanym do Kodeksu postępowania administracyjnego (opubl. LEX/el. 2024), że podstawą prawną decyzji może być wyłącznie norma materialna prawa, ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza zatem, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Ze stanowiska judykatury wynika ponadto, że decyzja jest wydana bez podstawy prawnej w sytuacji, gdy z przepisów prawa materialnego wynika, że załatwienie sprawy ma nastąpić w innej formie niż decyzja administracyjna (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 6 października 1999r. sygn. akt IV SA 2546/98, LEX nr 47920; 16 czerwca 1999r. sygn. akt III SA 5540/98, M. Pod. 2000, nr 7, poz. 40; 21 kwietnia 1998r. sygn. akt IV SA 81/97, LEX nr 43359; 10 czerwca 1983r. sygn. akt I SA 217/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 41).

Warto też wskazać, że pojęcie rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Zostało jednak wyjaśnione w orzecznictwie sądów administracyjnych. W tej materii podnosi się, że możliwe jest oparcie przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego. Jednakże w zakresie przepisów postępowania rażące naruszenie musi mieć charakter ewidentny (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 9 lutego 2023r. sygn. akt I OSK 104/20; 26 stycznia 2023r. sygn. akt I OSK 3087/19; 17 grudnia 2019r. sygn. akt II OSK 3270/18; 9 lutego 2005r. sygn. akt OSK 1134/04). Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma zastosowanie, na podstawie art. 126 k.p.a., do postanowień, a w takim przypadku zamiast decyzji, wydaje się postanowienie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 19 grudnia 2023r. sygn. akt II SA/Lu 890/23).

3. Sąd, przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdza, że Prezes KRUS nie miał podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji, a tym samym Prezes KRUS w sposób rażący naruszył powołane w podstawie prawnej przepisy, a w szczególności art. 219 k.p.a. w związku z art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. oraz art. 218 k.p.a.

Przepis art. 219 k.p.a. w sposób wyraźny wskazuje, że odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Tym samym przepis art. 219 k.p.a., który wskazano m.in. w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, nie stanowił podstawy prawnej do wydania tej decyzji. Zachodziła zatem przesłanka do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sytuacji, gdy zachodzą podstawy do odmowy wydania zaświadczenia, jedyną możliwą formą rozstrzygnięcia jest postanowienie, w którym należy prawidłowo pouczyć Skarżącą o przysługujących środkach zaskarżenia.

4. Prezes KRUS, ponownie rozpoznając sprawę uwzględni powyższe uwagi, gdyż zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organy, a także sądy. Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 9 stycznia 2024 r. sygn. III FSK 667/23 stwierdził, że norma zawarta w tym przepisie ma charakter doniosły i bezwzględnie obowiązujący.

5. Sąd w świetle powyższych uwag uznał, że zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z [...] maja 2022r., a z uwagi na konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego ww. zaskarżonej decyzji, przedwczesna jest kontrola legalności merytorycznego rozstrzygnięcia. Ocena w tym zakresie będzie mogła zostać przeprowadzona po wydaniu nowego rozstrzygnięcia.

Sąd w tym stanie rzeczy, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.