Uzasadnienie
M.G. w dniu [...] kwietnia 2014 r. złożył do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej wniosek o przydział lokalu mieszkalnego.
Organ, na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 z późn. zm.) oraz § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie przydzielania lokali mieszkalnych funkcjonariuszom Straży Granicznej przeniesionym do służby w innej miejscowości, zasad zwalniania lokali mieszkalnych i zwracania pomocy finansowej udzielonej tym funkcjonariuszom na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu (Dz. U. Nr 58, poz. 540) w zw. z § 15 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 z późn. zm.), w dniu [...] maja 2014 r. wydał decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że M.G. od 2009 r. jest funkcjonariuszem Straży Granicznej w służbie stałej, którą pełni w Placówce SG w [...]. Od 2005 r. wraz z rodziną zamieszkuje w miejscowości Z. przy ul. [...] w lokalu mieszkalnym, do którego wraz z żoną posiada tytuł prawny. Miejscowość ta jest miejscowością pobliską do miejsca pełnienia służby. Na dzień [...] października 2009 r., tj. podjęcia przez funkcjonariusza służby o charakterze stałym, lokal ten spełniał normy mieszkaniowe wynikające z § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych.
Ponieważ [...] Oddział SG w ogóle nie posiada w swoich zasobach wolnych lokali mieszkalnych orzeczono jak w sentencji decyzji.
Funkcjonariusz we wniesionym do Komendanta Głównego Straży Granicznej odwołaniu zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa rozdziału 12 ustawy o Straży Granicznej oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i zbędne wydłużanie terminu wydania decyzji. Wniósł o uchylenie decyzji w całości i ponowne rozpatrzenie sprawy.
Komendant Główny Straży Granicznej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 92 ust. 1, art. 93 pkt 2 oraz art. 99 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 z późn. zm.) w zw. z § 2 i § 4 ust. 1 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 z późn. zm.), w dniu [...] lipca 2014 r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o odmowie przydziału lokalu mieszkalnego.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że uprawnienie funkcjonariusza do otrzymania lokalu mieszkalnego jest powiązane z przesłanką niezaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych z uwagi na nieposiadania takiego lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.
Funkcjonariusz na dzień podjęcia służby o charakterze stałym miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, a zajmowany lokal mieszkalny znajduje się w miejscowości pobliskiej. Fakt, że funkcjonariuszowi urodziło się dziecko i zajmowany lokal przestał spełniać normy zaludnienia, nie oznacza, że zostało reaktywowane prawo do przydziału lokalu mieszkalnego, które ustala się na dzień przyjęcia do służby stałej.
Postępowanie administracyjne w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego musi zostać zakończone decyzją merytoryczną, a nie decyzją o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w związku z faktem, że organ nie dysponuje lokalami mieszkalnymi. Organ pierwszej instancji tego nie uczynił, błędnie interpretując oraz stosując zarówno przepisy prawa procesowego jak i materialnego, co skutkowało uchyleniem decyzji i orzeczeniem, co do istoty sprawy.
Decyzja organu odwoławczego stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący zarzucił organowi, że decyzja została wydana z naruszeniem następujących przepisów, poprzez błędną wykładnię:
- 1) art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej,
- 2) § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych,
- 3) art. 99 pkt 2 powołanej w pkt 1 ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie.
Skarżący podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania.
Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji publicznej orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na wstępie podać należy, że ustawodawca w art. 138 § 1 Kpa zawarł zamknięty katalog rodzajów rozstrzygnięć, które może wydać organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania. Stosując przepis art. 138 § 1 pkt 2 organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umorzyć postępowanie I instancji w całości albo w części.
Organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania zobligowany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę w takim zakresie, w jakim została ona rozstrzygnięta przez organ I instancji. Rozstrzygnięcie sprawy stanowi obligatoryjny element decyzji administracyjnej z art. 107 § 1 Kpa.
Organ odwoławczy może uchylić decyzję organu pierwszej instancji i orzec co do istot sprawy według własnej oceny. Rozpoznając bowiem ponownie sprawę w postępowaniu odwoławczym organ nie jest związany stanowiskiem organu pierwszej instancji i dokonując własnej oceny może podjąć rozstrzygnięcie odmienne od tego, jakie zapadło w pierwszej instancji.
W ocenie Sądu, organ odwoławczy w sposób prawidłowy zastosował art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, gdyż w ustalonym stanie faktycznym i prawnym obowiązkiem organu pierwszej instancji było wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Decyzja organu pierwszej instancji wydana na podstawie art. 105 § 1 Kpa o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek skarżącego o przydział lokalu mieszkalnego była wadliwa i organ odwoławczy zasadnie ją uchylił w całości i orzekł co do istoty sprawy.
Zgodnie z art. 92 ust.1 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych.
Z powyżej przytoczonego przepisu wynika, że prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej posiada tylko funkcjonariusz w służbie stałej, o ile nie zachodzą wyłączenia wymienione w art. 99 powołanej ustawy. Przepis ten w pkt 2 wymienia jako przyczynę wyłączającą prawo do lokalu mieszkalnego posiadania przez funkcjonariusza w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego.
Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 z późn. zm.), lokal mieszkalny przydziela się funkcjonariuszowi w służbie stałej w przypadku braku mieszkania w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej albo konieczności poprawy dotychczasowych warunków mieszkaniowych funkcjonariusza.
Podkreślić należy, że decyzja o przydzieleniu lokalu mieszkalnego nie ma charakteru uznaniowego i może zostać wydana wyłącznie przy braku negatywnych przesłanek wskazanych w art. 99 ustawy o Straży Granicznej.
Z akt sprawy wynika, że skarżący na dzień mianowania do służby stałej ([...] października 2009 r.) miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe a zajmowany przez niego oraz jego żonę lokal, który został przez nich nabyty w dniu [...] lipca 2005 r., znajduje się miejscowości pobliskiej, w której skarżący pełni służbę. Lokal ten spełniał warunki związane z normami zaludnienia.
Prawo do lokalu mieszkalnego funkcjonariusz nabywa z chwilą mianowania do służby stałej, jednakże, aby prawo to mogłoby zostać zrealizowane, funkcjonariusz musi mieć niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, gdyż skarżący sam zapewnił sobie lokal mieszkalny, a nastąpiło to przed nabyciem prawa do lokalu mieszkalnego na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej.
Należy zgodzić się z organem, że pomimo zwiększenia liczby członków rodziny, a co za tym idzie zmiany w zakresie przysługujących skarżącemu norm zaludnienia, sytuacja ta nie powoduje, że może mu być przydzielony decyzją administracyjną lokal mieszkalny zgodnie z przysługującymi normami zaludnienia, gdyż nadal zachodzi negatywna przesłanka z art. 99 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej.
Wbrew twierdzeniu skarżącego organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył określonych w skardze przepisów prawa materialnego. Sąd nie podziela również argumentów skarżącego zawartych w uzasadnieniu skargi, a w szczególności związanych z jego niekorzystną sytuacją względem innych funkcjonariuszy. Wielu z nich bowiem co prawda posiada prawo do lokalu mieszkalnego, ale jest to nierealizowane w związku z brakiem lokali, które mogłyby być im przydzielone na czas pełnienia służby w jednostkach organizacyjnych Straży Granicznej. Większość z nich pobiera równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, który stanowi pomoc w zaspokojeniu ich potrzeb lokalowych związanych z miejscem pełnienia służby. Rolą organu jest zapewnienie właściwych warunków lokalowych funkcjonariuszom. Jeżeli jest to niemożliwe w świetle obowiązujących przepisów, to powinny one podjąć działania legislacyjne zmierzające do uregulowania sytuacji, które pozostają poza jednoznaczną oceną prawną.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.