Uzasadnienie
Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego decyzją personalną z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], działając na postawie podstawie art. 96 ust. 1 w zw. z art 97 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1993), z dniem [...] lipca 2018 r. przyznał zwolnionemu ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym skarżącemu T.P. odprawę w wysokości [...] brutto, co stanowi 620% uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym tj. [...] zł brutto, pomniejszonego o wysokość odprawy otrzymanej z tytułu zwolnienia z dniem [...] kwietnia 2006 r. ze służby w Policji, tj. o kwotę [...] zł brutto. W uzasadnieniu podał, że skarżący został zwolniony ze służby stałej w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym z dniem [...] lipca 2018 r. na podstawie art. 64 ust. 3 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy, funkcjonariusz zwolniony ze służby na podstawie powyższego przepisu otrzymuje odprawę, a jej wysokość uzależniona jest od charakteru służby (przygotowawcza bądź stała) oraz od stażu służby w CBA.
W myśl art. 97 ust. 1 ustawy, wysokość odprawy dla funkcjonariusza w służbie stałej równa się wysokości sześciomiesięcznego uposażenia, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym albo w ostatnim dniu pozostawania w dyspozycji Szefa CBA. Odprawa ulega zwiększeniu o 20% uposażenia za każdy dalszy pełny rok wysługi ponad 5 lat nieprzerwanej służby, aż do wysokości ośmiomiesięcznego uposażenia. Okres służby przekraczający 6 miesięcy liczy się jako pełny rok. W rozpoznawanej sprawie ustalono, że skarżący został on przyjęty do służby w CBA w dniu [...] kwietnia 2012 r. i mianowany funkcjonariuszem w służbie przygotowawczej, a z dniem [...] kwietnia 2015 r. został mianowany funkcjonariuszem w służbie stałej. Na dzień zwolnienia posiadał staż służby w CBA wynoszący 6 lat, 3 miesiące i 16 dni. W związku ze zwolnieniem ze służby, stosownie do treści art. 97 ust 1 ustawy, skarżący był uprawniony do otrzymania odprawy w wysokości 620% uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku.
W okresie od [...] grudnia 1990 r. do dnia [...] kwietnia 2006 r. pełnił służbę w Policji i po zwolnieniu z niej, otrzymał odprawę w wysokości [...] zł brutto. Z wykładni funkcjonalnej art. 96 ust. 1 ustawy wynika, że odprawa z tytułu zwolnienia ze służby ma charakter jednorazowy. Zatem w sytuacji gdy już raz wypłacono odprawę w związku ze zwolnieniem z formacji zmilitaryzowanej, to w przypadku ponownego podjęcia służby i kolejnego zwolnienia, należy wypłacić wyłącznie świadczenie wyrównawcze.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący T. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie organu do wypłaty odprawy w pełnej wysokości, ewentualnie z daleko idącej ostrożności wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania od organu na jego rzecz według norm prawem przepisanych zarzucając:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, mającego wpływ na wynik sprawy, a to:
- 1) art. 96 ust. 1 w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym poprzez ich błędna wykładnię polegającą na przyjęciu, że przysługująca funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby odprawa jest świadczeniem pieniężnym o charakterze jednorazowym, co stanowi podstawę do pomniejszenia przyznanej kwoty odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w CBA o wysokość odprawy otrzymanej z tytułu zwolnienia z dniem [...] kwietnia 2006 r. ze służby w Policji, podczas gdy prawidłowe rozumienie przepisów przemawia za wypłatą odprawy w pełnej wysokości bez względu na okoliczność, iż w okresie wcześniejszym otrzymał odprawę z tytułu zajmowanego stanowiska w innej służbie.
- II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- 1) art 6 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej,
- 2) naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez zastosowanie analogii,
- 3) naruszenie art.
- 7. k.p.a. poprzez brak prawidłowego ustalenia okoliczności sprawy i naruszenie zasady prawdy obiektywnej wobec błędnego przyjęcia, że w sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające obniżenie wysokości odprawy stanowiącej 620% uposażenia, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku o wysokość odprawy otrzymanej przez w dniu [...] kwietnia 2006 r. z tytułu zwolnienia ze służby w Policji.
W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że z przytoczonych powyżej przepisów prawa materialnego nie wynika, jaki charakter ma odprawa, w szczególności, czy jest to świadczenie jednorazowe. Organ uzasadnił swoje stanowisko powołując się na wykładnię funkcjonalną art. 96 ust. 1 ustawy o CBA, z której wynika, iż odprawa jest świadczeniem jednorazowym, z czym nie sposób się zgodzić. Z tego mianowicie powodu, że organ winien zastosować wykładnię językową wskazanych przepisów ustawy i ustalić wysokość odprawy z tytułu zakończenia służby w CBA w pełnej wysokości zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy, gdyż z przepisów 96 ust. 1 i 97 ust. 1 ustawy o CBA nie wynika, iż odprawa jest świadczeniem jednorazowym, oraz że nie przysługuje w pełnej wysokości po spełnieniu określonych przesłanek, w tym ze względu na jej wcześniejsze pobranie przez funkcjonariusza w innej służbie.
Nadto wskazał, że o ile intencją ustawodawcy byłoby takie ograniczenie i konieczność uwzględnienia stażu służby w innych organizacjach, to najpewniej dałby wyraz temu w analizowanych przepisach ustawy. Niezależnie od powyższego organ wydał decyzję bez podstawy prawnej ze względu na brak wskazania przepisu uprawniającego do obniżenia wysokości odprawy funkcjonariusza CBA co powoduje, iż działał bezprawnie. Uwzględnienie wskazanego zarzutu jest konieczne, bowiem spełnił on wszystkie przesłanki ustawowe, aby uzyskać odprawę w pełnej wysokości, gdyż został zwolniony na podstawie art. 64 ust. 3 ustawy o CBA, w chwili zwolnienia pełnił służbę stałą i miał wymagany ustawą okres stażu. Powyższe powoduje, iż obniżenie przysługującej odprawy było nieuprawnione i stanowi naruszenie art. 6 k.p.a. Ponadto przepis ten został naruszony poprzez nieuprawnione zastosowanie analogii polegającej na powołaniu w uzasadnieniu decyzji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z odmiennym stanem faktycznym, bowiem po pierwsze sąd w powołanym wyroku rozpoznawał sprawę funkcjonariusza milicji, który po zwolnieniu i otrzymaniu odprawy ponownie powrócił do służby w policji, a jest to ten sam podmiot, który uległ transformacji.
Po drugie sąd podaje również przykłady ustalenia odpraw policjantów, żołnierzy, a nie odpraw funkcjonariuszy CBA. Tymczasem zestawienie przepisów dotyczących odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby na tle ustaw o Policji, CBA i służbie wojskowej pozwala stwierdzić, że ustawa o CBA w odmienny sposób uregulowała prawo do odprawy, co decyduje o jego specyfice wobec odprawy przysługującej w innych formacjach mundurowych, czego wydaje się nie dostrzegać organ. Wszak w ustawie o CBA brak jest wyraźnego przepisu upoważniającego do stosowania, albo w drodze analogii albo w zakresie nieuregulowanym, przepisów regulujących funkcjonowanie innych służb zmilitaryzowanych.
Natomiast niniejszy stan faktyczny dotyczy sytuacji funkcjonariusza CBA, który po zwolnieniu ze służby w Policji wstąpił do zupełnie innej służby. Biorąc pod uwagę powyższe, organ dokonał także nieprawidłowych ustaleń faktycznych, czym naruszył art. 7 k.p.a. poprzez ustalenie, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające obniżenie wysokości odprawy z uwagi na charakter służby w CBA. Organ opierając się na stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszącego się do sytuacji funkcjonariusza policji, nie dokonał wszelkich starań w celu ustalenia jaki charakter ma faktycznie służba w CBA oraz czy charakter służby w Policji i CBA jest tożsamy. Zaniedbania organu w tym zakresie przyczyniły się bowiem do uznania, iż charakter tych dwóch służb jest tożsamy, co jest błędne, bowiem odprawa funkcjonariusza CBA jest świadczeniem szczególnym, które funkcjonariusz uzyskuje tylko i wyłącznie po spełnieniu wskazanych w ustawie przesłanek, co jednocześnie prowadzi do wniosku, iż odprawa ta nie ma charakteru powszechnego jak w przypadku funkcjonariuszy Policji.
W odpowiedzi na skargę, Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że w żaden sposób nie naruszono przepisów art. 6 i 7 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.
Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017, poz. 1993 ze zm.), który stanowił jedną z podstaw materialnoprawnych zaskarżonej decyzji, funkcjonariusz zwolniony ze służby na podstawie art. 58 ust. 3, art. 61 ust. 4 i art. 64 ust. 1 pkt 1 i 7, ust. 2 pkt 1 i 4 oraz ust. 3 otrzymuje odprawę.
W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący T. P. został zwolniony z dniem [...] lipca 2018 r. z Centralnego Biura Antykorupcyjnego na podstawie art. 64 ust. 3 ustawy.
Z kolei w myśl art. 97 ust. 1 ustawy, wysokość odprawy dla funkcjonariusza w służbie stałej równa się wysokości sześciomiesięcznego uposażenia, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym albo w ostatnim dniu pozostawania w dyspozycji Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Odprawa ulega zwiększeniu o 20% uposażenia za każdy dalszy pełny rok wysługi ponad 5 lat nieprzerwanej służby, aż do wysokości ośmiomiesięcznego uposażenia. Okres służby przekraczający 6 miesięcy liczy się jako pełny rok.
Należy podkreślić, że nieprzerwane pełnienie służby w rozumieniu art. 97 ust. 1 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym oznacza pełnienie służby tylko w tej służbie mundurowej. Do tego okresu nie wlicza się okresu pełnienia służby w innych formacjach zmilitaryzowanych. Powyższe stanowisko wynika z wykładni językowej i systemowej art. 97 ust. 1 ustawy. Przepis ten wyraźnie odnosi się tylko do służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym i nie wiąże w żaden sposób okresu uprawniającego do wyższej odprawy ze służbą w innych formacjach zmilitaryzowanych. Konstrukcja tego przepisu nie zawiera rozwiązania znanego z art. 115 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015, poz. 355 ze zm.) i art. 119 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1402 ze zm.), w których określono, że do okresu uprawniającego do nabycia odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby wlicza się także okres służby w innych formacjach zmilitaryzowanych, a zatem do okresu uprawniającego do wypłaty wyższej niż sześciomiesięczne uposażenie na ostatnio zajmowanym stanowisku należy wliczyć tylko okres służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym.
Powyższe odrębności, jak też odmienne uregulowanie nabycia prawa do odprawy z tytułu rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem CBA w oparciu o określoną podstawę prawną (art. 96 ust. 1 i 2 ustawy o CBA), nie czynią przedmiotowego świadczenia (przyznawanego funkcjonariuszom CBA) wyjątkowym, w tym znaczeniu, że traci ono walor świadczenia jednorazowego.
W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący został przyjęty do służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym w dniu [...] kwietnia 2012 r. i mianowany funkcjonariuszem w służbie przygotowawczej, a z dniem [...] kwietnia 2015 r. został mianowany funkcjonariuszem w służbie stałej. Natomiast na dzień zwolnienia posiadał staż służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym wynoszący 6 lat 3 miesiące i 16 dni. Zatem był on uprawniony był uprawniony do otrzymania odprawy w wysokości 620% uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku, tj. w kwocie [...] zł brutto.
Jednakże – w ocenie Sądu – odprawa przysługująca z tytułu zwolnienia ze służby, tak samo jak emerytura, ma charakter jednorazowy, co w pełni znajduje uzasadnienie w utrwalonym już stanowisku judykatury. I tak, regulacje te mają zapobiec kilkukrotnemu wypłacaniu tego świadczenia. Należna jest tylko odprawa jednorazowa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2010 r. sygn. akt I OSK 540/10). W sytuacji, gdy już raz wypłacono dane świadczenie w związku ze zwolnieniem ze służby, w przypadku ponownego zwolnienia, wypłaca się tylko świadczenie wyrównawcze za czas ponownego pełnienia służby (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2005 r. sygn. akt I OSK 1714/04, z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 757/09, z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 224/13).
Prawda natomiast jest, że skarżący w okresie od [...] grudnia 1990 r. do dnia [...] kwietnia 2006 r. pełnił służbę w Policji i po zwolnieniu z niej, otrzymał odprawę w wysokości [...] zł brutto
Wobec powyższego wskazać należy, że dokonanie pomniejszenia odprawy przysługującej w związku z rozwiązaniem z funkcjonariuszem Centralnego Biura Antykorupcyjnego stosunku służbowego o wysokość odprawy już wcześniej wypłaconej temu funkcjonariuszowi w związku w wcześniejszym rozwiązaniem stosunku służbowego w Policji ([...] zł – [...] zł = [...] zł), jest możliwe na gruncie obowiązujących przepisów prawa i posiada oparcie w przyjętych przez ustawodawcę rozwiązaniach systemowych służb mundurowych.
Wobec powyższego zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. art. 96 ust. 1 w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy poprzez błędną wykładnię, nie zasługują na uwzględnienie.
Reasumując, w ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję administracyjną, Szef CBA nie dopuścił się przede wszystkim naruszenia norm prawa materialnego, w tym mających istotne znaczenie w niniejszej sprawie przepisów art. 96 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Z tego mianowicie powodu, że – wbrew zarzutom skargi – Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego prawidłowo interpretując regulację prawną wyrażoną w powołanych wyżej przepisach 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym zasadnie przyjął, że z uwagi na wypłaconą skarżącemu w 2006 r. odprawę z tytułu zwolnienia ze służby w Policji, zaszły wszelkie podstawy do zaliczenia na poczet należnej skarżącemu odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, kwoty pieniężnej wypłaconej wcześniej skarżącemu z tytułu przyznanej odprawy pieniężnej przy zwolnieniu z Policji.
Innymi słowy, organ prawidłowo ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ustosunkowując się jednocześnie do wszelkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy wątpliwości i argumentów strony skarżącej i jednocześnie, w świetle powołanych regulacji prawnych, jednorazowy charakter instytucji odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym nie daje podstawy, aby uwzględnić stanowisko skarżącego i wypłacić wspomnianą odprawę niepomniejszoną o kwotę wcześniej wypłaconej odprawy z tytułu zwolnienia skarżącego ze służby w Policji.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302), należało orzec jak w sentencji wyroku.