Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Minister Spraw Wewnętrznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. odmawiającą udzielenia Stowarzyszeniu [...] informacji publicznej stanowiącej odpowiedź na pytanie o wysokość wynagrodzenia miesięcznego brutto każdego z członków Gabinetu Politycznego Ministra Spraw Wewnętrznych za każdy miesiąc 2014 r.
W ocenie organu powyższy wniosek dotyczył informacji ad personam, a wiec nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na konieczność ochrony prywatności osób fizycznych. W myśl bowiem art. 11 z indeksem 1 Kodeksu pracy pracodawca jest zobowiązany szanować godność i inne dobra osobiste pracownika, w tym też tajemnicę jego zarobków. Nadto uwzględnienie wniosku mogło by doprowadzić do naruszenia przepisów ustawy o ochronie danych osobowych.
W świetle powyższego w ocenie organu zaszła konieczność zastosowania art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej dopuszczającego możliwość ograniczenia dostępu do informacji publicznej.
Dodatkowo organ zwrócił uwagę na fakt, że w doktrynie prawa obowiązuje pogląd zgodnie, z którym informacja o zarobkach osób zajmujących stanowiska, co do których ustawa określa "widełkowo" wysokość wynagrodzenia, nie muszą być ujawniane w trybie dostępu do informacji publicznej. Taka zaś sytuacja występuje w niniejszej sprawie bowiem wysokość zarobków członków Gabinetu Politycznego Ministra Spraw Wewnętrznych została ustalona w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 28 marca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i innych świadczeń przysługujących pracownikom urzędów państwowych zatrudnionych w gabinetach politycznych oraz doradcom lub pełniącym funkcje doradców osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz. U. Nr 24, poz. 296 ze zm.).
W ocenie organu brak jest też podstaw umożliwiających traktowanie pytania o wysokość wynagrodzenia członków Gabinetu Politycznego Ministra Spraw Wewnętrznych jako dotyczącego osób pełniących funkcje publiczne i mających związek z pełnieniem tej funkcji. Motywując powyższy pogląd organ powołał się na uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. wydanego w sprawie o sygn. akt K 17/05 w myśl którego o tym, czy dana osoba pełni funkcję publiczną świadczy to, że działania przez nią podejmowane wpływają bezpośrednio na sytuację prawną innych osób, lub działania te łączą się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Takich działań, w ocenie organu, nie dokonują zaś członkowie Gabinetu Politycznego Ministra Spraw Wewnętrznych, co jasno wynika z zakresu działań tego gremium.
Wnioskodawca nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i wywodząc skargę do tut. Sądu wniósł o jej uchylenie. Zarzucił organowi naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślił też, że w myśl art. 33 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, gospodarka finansami publicznymi jest jawna. Skarżący wskazał również, że osoby otrzymujące wynagrodzenie ze środków publicznych muszą liczyć się z ograniczeniem ich prawa do prywatności. Zwrócił też uwagę na to, że członkowie omawianego gremium pełnią funkcje publiczne, gdyż ich działalność wiąże się z przygotowywaniem rozstrzygnięć Ministra Spraw Wewnętrznych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w skarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ona prawa.
W pierwszej kolejności należało podkreślić, że Minister Spraw Wewnętrznych jest podmiotem, który w myśl przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej był zobowiązany do jej udostępniania. Sporu nie budziła też okoliczność, że zakres przedmiotowy żądania wnioskodawcy, do jakiego odnosiła się skarżona decyzja - jako dotyczący sposobu wydatkowania funduszy publicznych - posiadał przymiot informacji publicznej.
Kwestią sporną było zaś to, czy informacja o wysokości wynagrodzenia członków Gabinetu Politycznego Ministra Spraw Wewnętrznych, korzysta z prawa do ochrony przewidzianego w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się więc do oceny tego, czy członkowie powyższego gremium są osobami pełniącymi funkcje publiczne.
Pojęcie "osób pełniących funkcje publiczne" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Samo odniesienie się do wykładni językowej dla odkodowania zakresu znaczeniowego omawianego pojęcia również nie wydaje się wystarczające. Wykładnia taka mogłaby bowiem być zbyt mało dokładna. Stąd więc jako konieczne jawiło się odniesienie do wykładni systemowej.
W doktrynie prawa pojawiały się poglądy, w myśl których pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy utożsamiać z pojęciem funkcjonariusza publicznego. W ocenie tut. Sądu powyższy pogląd stanowi zbyt daleko idące uproszczenie. Należy bowiem pamiętać o tym, że pojęcie funkcjonariusza publicznego zostało zdefiniowane w Kodeksie karnym. Zgodnie z art. 115 § 13 pkt 4 w/powołanego aktu prawnego, funkcjonariuszem publicznym jest osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w jakim uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych. Definicja dokonana przez ustawodawcę w ww. przepisie jest więc bardzo szeroka. Tak szerokie rozumienie pojęcia "funkcjonariusza publicznego" jest zrozumiałe z punktu widzenia zakresu przedmiotowego i podmiotowego ustawy Kodeks karny.
Biorąc bowiem pod uwagę materię ochrony funkcjonariuszy publicznych, jak też materię ich odpowiedzialności karnej, konieczne było zdefiniowanie omawianego pojęcia z uwzględnieniem możliwie szerokiego kręgu osób.
Zaliczenie tak rozległego kręgu osób do definicji pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną, z punktu widzenia potrzeb jak i zakresu przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie wydaje się jednak konieczne, a nawet wręcz nie wydaje się właściwe. Prowadziłoby to bowiem m.in. do pozbawienia wszystkich pracowników administracji rządowej i samorządowej, ochrony przewidzianej przepisem art. 11 z indeksem 1 Kodeksu pracy, jak również wynikającej z art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego. Okolicznością nie wymagającą dowodzenia jest przecież okoliczność, że wysokość wynagrodzenia pracownika należy z pewnością do kategorii dóbr osobistych każdego człowieka, w tym także pracownika administracji rządowej.
Powyższe okoliczności wykluczają więc możliwość utożsamiania pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" – o jakim mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej, z pojęciem "funkcjonariusza publicznego" – sprecyzowanym w ustawie Kodeks karny.
Dokonując wykładni art. 5 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, należy szczególny nacisk położyć na kwestię wyważenia dwóch dóbr – prawa obywatela do informacji o działaniach władzy (w tym też do informacji o sposobie wykorzystania funduszy publicznych), z prawem pracownika do ochrony jego prywatności. Dywagując w powyższym zakresie należy zaś mieć na uwadze to, że w odniesieniu do informacji dotyczących działalności instytucji publicznych, mamy do czynienia z daleko idącym przenikaniem się informacji odnoszących się do sfer działalności tych instytucji z informacjami o pracownikach instytucji publicznych, w tym także obejmujących sferę życia prywatnego tych osób.
Próby wykładni powyższej normy prawnej podjął się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r. wydanym w sprawie o sygn. akt K 17/05. W uzasadnieniu przywołanego rozstrzygnięcia Trybunał Konstytucyjny wskazał, że o tym, czy dana osoba pełni funkcję publiczną świadczy stanowisko lub funkcja piastowana przez tę osobę, jeżeli działania przez nią podejmowane wpływają bezpośrednio na sytuację prawną innych osób, lub jeśli łączą się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są więc stanowiska, które choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, mają charakter usługowy lub techniczny.
Wyżej przytoczoną wykładnię, tut. Sąd w pełni akceptuje i traktuje na potrzeby niniejszej sprawy jak własną.
W świetle wyżej zaprezentowanej wykładni, jako właściwe jawią się działania organu, polegające na odniesieniu się do zakresu zadań Gabinetu Politycznego Ministra Spraw Wewnętrznych, sprecyzowanego w paragrafie 9 załącznika do zarządzenia nr 4 Ministra Spraw Wewnętrznych z 9 grudnia 2011 r. w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych (Dz. Urz. MSW Nr1, poz. 3 ze zm.). Zgodnie z przywołaną regulacją zakres działania Gabinetu Politycznego Ministra Spraw Wewnętrznych obejmuje:
- - zapewnienie politycznej obsługi MSW, Sekretarza Stanu i Podsekretarzy Stanu,
- - realizację zadań powierzonych przez MSW, Sekretarza Stanu i Podsekretarzy Stanu, dotyczących współdziałania z organami władzy ustawodawczej, administracji rządowej i samorządu terytorialnego, partii politycznych, związków zawodowych i organizacji społecznych wynikających z ich funkcji politycznych,
- - kreowanie w środkach masowego przekazu wizerunku MSW, Sekretarza Stanu i Podsekretarzy Stanu, a także Ministerstwa,
- - realizację zadań z zakresu polityki informacyjnej Rządu, dotyczących działań należących do właściwości MSW,
- - realizację zadań w zakresie doradztwa i ekspertyz, dokumentowania, analizowania i opiniowania istotnych procesów i wydarzeń społecznych, politycznych i ekonomicznych, konsultacji dotyczących realizacji polityki, określonych przez lub pozostających w kompetencji MSW, Sekretarza Stanu i Podsekretarzy Stanu.
Zestawienie przytoczonego zakresu zadań omawianego gremium, z powołaną wyżej wykładnią Trybunału Konstytucyjnego prowadzi do konkluzji, że członkowie Gabinetu Politycznego Ministra Spraw Wewnętrznych nie są osobami, które ustawa o dostępie do informacji publicznej określa mianem osób pełniących funkcje publiczne. Ich działalność z całą pewnością nie wpływa w sposób bezpośredni na sytuację prawną innych osób. Brak jest też podstaw dla skutecznego uznania, że działalność członków omawianego gremium łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Samo bowiem doradzanie, wykonywanie ekspertyz czy konsultacji dotyczących realizacji polityki, nie wiąże się z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Szeroko rozumiane doradztwo, będące m.in. przedmiotem zadań członków Gabinetu Politycznego Ministra Spraw Wewnętrznych ma bowiem charakter bardzo ogólny.
Z zapisów zakresu zadań nie wynika bowiem okoliczność, aby wspomniane ekspertyzy miały być wykonywane na potrzeby wydawania konkretnych decyzji, i to dodatkowo dotyczących innych zewnętrznych podmiotów. Stąd więc interpretację powyższej problematyki, zaprezentowaną w badanej skardze, należało uznać za zbyt daleko idącą. Nie znajdowała ona bowiem umocowania w przepisach regulujących zakres zadań omawianego gremium. Jego członkowie nie biorą bowiem udziału w procesie wydawania aktów prawnych, ani wiążących rozstrzygnięć skierowanych do podmiotów zewnętrznych.
W świetle powyższego, za zasadne należało uznać stanowisko organu wyrażone w skarżonej decyzji. Skoro członkowie Gabinetu Politycznego Ministra Spraw Wewnętrznych nie są osobami określonymi przez ustawodawcę mianem "osób pełniących funkcje publiczne", to istniała możliwość ograniczenia dostępu do informacji o wynagrodzeniach tych osób, zgodnie z upoważnieniem sformułowanym w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Na marginesie dodać należało, ze zgodzić się można było z poglądem organu, iż za odmową udostępnienia żądanej informacji przemawiała okoliczność uregulowania wysokości wynagrodzeń członków Gabinetu Politycznego Ministra Spraw Wewnętrznych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 28 marca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i innych świadczeń przysługujących pracownikom urzędów państwowych zatrudnionym w gabinetach politycznych oraz doradcom lub pełniącym funkcje doradców osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz. U. Nr 24, poz. 296 ze zm.). Skoro wyżej powołany akt prawny daje wyobrażenie o zasadach wynagradzania członków omawianego gremium, a wiec daje też wyobrażenie o wysokości kwot wydatkowanych z funduszy publicznych na ten cel, to nie zachodziła konieczność konkretyzowania zarobków każdego z członków Gabinetu Politycznego Ministra Spraw Wewnętrznych, zwłaszcza biorąc pod uwagę ich prawo do prywatności.
Jeżeli zaś zamierzeniem wnioskodawcy było poznanie dokładnej wielkości środków publicznych wydatkowanych miesięcznie z budżetu Państwa na obsadę Gabinetu Politycznego Ministra Spraw Wewnętrznych, to nic nie stało na przeszkodzie aby w ten sposób sformułować pytanie zadawane organowi.
W ocenie tut. Sądu przy wydawaniu badanej decyzji nie doszło też do naruszenia normy art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Zasada jawności finansów publicznych nie wyłącza bowiem prawa pracowników administracji rządowej do ochrony ich prywatności. Jak też już wyżej stwierdzono, chcąc poznać dokładną wielkości środków publicznych wydatkowanych miesięcznie z budżetu Państwa na obsadę Gabinetu Politycznego Ministra Spraw Wewnętrznych, należało w inny sposób sformułować wniosek skierowany do organu.
W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.).